Читать книгу Консервативные концепции земского самоуправления (1864–1905 гг.) - М. А. Саевская - Страница 6

Говоря о концепции «государственников» или охранителей, следует подчеркнуть тот факт, что она была лишена развернутого историко-философского фундамента и, находясь в тесной связи с более обоснованной теоретически концепцией славянофилов, отчасти опиралась на нее, а отчасти ей противоречила. Общим и для славянофилов, и для государственников было признание необходимости децентрализации государственного управления. В первую очередь, эта децентрализация выражалась в развитии местного, земского самоуправления. Однако когда дело доходило до конкретизации того, как именно должны быть устроены земские органы, их точки зрения расходились. Связь двух концепций подтверждает и тот факт, что общественные и государственные деятели, разделявшие консервативно-государственническую концепцию, находились прямо или косвенно в диалоге со своими современниками славянофилами. Так, известна переписка И.С. Аксакова и К.П. Победоносцева, Ю.Ф. Самарина Р.А. и Фадеева, К.Н. Леонтьева и С.Ф. Шарапова, А.А. Киреева и В.К. Плеве. В этом контексте заслуживающим внимания представляется мнение Э.А. Попова, который утверждает, что «"государственники" и "общественники" – славянофилы были в состоянии жесткого идеологического противостояния, находясь, однако, "в рамках единого консервативного лагеря"»184.

По мнению государственников, развитое местное самоуправление могло сочетаться с сильной самодержавной властью. Так например, в представлении М.Н. Каткова, «истинное царство» дает место «самому широкому самоуправлению, какого может требовать благо самого народа»185. А.А. Ширинянц обращает внимание на то, что, по мнению Каткова, «монархия, упраздняя всякую другую власть и претензии на посредничество между народом и государем различных социальных сил и институтов, дает возможность развиваться широкому народному самоуправлению и обеспечивает "народную свободу" больше, чем любой "конституционализм", "представительство" и т. п.»186. Консервативный публицист Н.И. Черняев так же утверждал, что самодержавие «не может бояться широкого развития местного самоуправления»187.

Известный своей охранительной политикой, министр внутренних дел В.К. Плеве говорил председателю Московской земской управы Д.Н. Шипову: «Я сторонник земских учреждений и убежден, что никакой государственный строй немыслим без привлечения общества к местному самоуправлению. Я не признаю возможным управлять страной при посредстве армии чиновников и не признаю, чтобы земские учреждения противоречили нашему государственному строю. Напротив, считаю, что при самодержавном строе государства необходимо широкое развитие местного самоуправления»188.

Особое значение земствам придавал главный редактор правоконсервативного журнала «Гражданин» – В.П. Мещерский. На земство он изначально смотрел как на учреждения, непосредственно связанные с реальностью народной жизни. Народ, преданный, по мнению Мещерского, монарху, через земство получал с ним связь, и тем самым ослабевало влияние либеральной бюрократии, стоявшей между царем и его подданными. С земствами консервативный публицист связывал поиск «народно-охранительных начал»189.

И славянофилы, и государственники были уверенны в том, что земство обеспечивает необходимую связь между царем и народом. Однако если славянофилы делали упор на первичности свободной общины, которая исторически «призывает» власть в виде князя, то государственники, напротив, рассматривали самодержавную власть в качестве источника, дарующего местным общинам свободу самоуправления. Из этого последнего положения естественно следовало и то, что власть по своему усмотрению могла и ограничить эту свободу, поставить ее в те рамки, которые считала необходимым. Кроме того, отрицание изначально разной природы общественного и государственного приводило государственников к мнению о том, что нет тех местных вопросов, на которые государство не могло бы оказывать влияние.

Одной из видных фигур консервативных кругов того времени был К.Ф. Головин. Заметно было и его влияние на земскую политику. В своей работе «Наше местное управление и местное представительство» он подробно описал свои соображения по земскому вопросу. Основной его целью было доказательство необходимости установления более тесной связи между земствами и администрацией.

Надо сказать, что в вопросе о соотношении общегосударственного и земского интереса консерваторы-государственники отчасти сходились во мнении с либералами-западниками. Многие западники настаивали на аргументации государственников, в представлении которых «именно государство способствовало преодолению сословной и местной раздробленности и формированию в национальном сознании идеи ценности единства и целостности общества в решении проблем страны и каждого ее гражданина».

По мнению известного западника А.Д. Градовского, «мысль обосновать систему самоуправления при помощи идеи «местности», имеющей свои интересы, отличные от интересов государственных, является весьма привлекательною, но едва ли приложимою к практическому решению вопросов»190. По его мнению невозможным было разграничение местных и государственных интересов потому, что трудно определить компетенцию исключительно местных органов, так как государственная власть распространяется на всю территорию страны. Такие вопросы местного значения как народное образование, здравоохранение, обеспечение народа продовольствием и безопасность являлись в той же мере интересами и общегосударственными191.

Отличие либералов, сторонников государственной теории самоуправления, от консерваторов заключалось в том, что либералы считали, что включение земств в систему государственной власти должно было «поднять» земства до уровня государственного представительства, а государственники, напротив, стремились закрепить за земствами строго ограниченный круг вопросов. В отличие от общественной теории, разделявшейся славянофилами и предполагавшей изначально отдельное от администрации существование органов самоуправления, государственная теория встраивала местную власть в систему общего управления, соответственно отводя самоуправлению строго определенное место в правительственной иерархии192.

А. Матюхин пишет: «Славянофильская традиция проблематики общественной самоорганизации, самоуправления и народного представительства существенно отличалась от подходов “государственников” – представителей крайне правого крыла в русском консерватизме – М.Н. Каткова, К.Н. Леонтьева, К.П. Победоносцева и др. <…> Согласно политической линии “государственников”, общество и его составляющие являются изначально не самостоятельными социальными единицами, а элементами государства в целом и государственного управления»193.

Идеи «государственников» вошли в проект земской реформы, в котором было указано: «Единство государственного управления, сила и целостность государственной власти не могут уступать потребностям местного интереса, как бы важны и законны они ни были. Земское управление есть только особый орган одной и той же государственной власти и от нее получает свои права и полномочия; земские учреждения, имея свое место в государственном организме, не могут существовать вне его и, наравне с прочими учреждениями, подчиняются тем общим условиям и тому общему направлению, которые устанавливаются центральной государственной властью»194.

В статье, написанной в 1863 году видным государственным деятелем того времени П.А. Валуевым, или по его заказу, так же было указано, что «создавая земские учреждения, правительство не может создавать status in statu (государство в государстве), не может поставить эти учреждения вне государства, не может изъять их из тех условий, которым подчиняется вся государственная территория, и от того общего направления, которое устанавливается потребностями всего государства»195. Рассуждая о том, какие дела могли бы входить исключительно в компетенцию местных учреждений, Валуев утверждает, что таких дел нет и быть не может. Даже государственные дороги, по его мнению, имеют общегосударственное значение и потому нельзя лишать центральную власть права «принудительных распоряжений к необходимому исправлению их»196.

Представление о том, что есть доминирующий общегосударственный интерес, было плохо совместимо с концепцией славянофилов, заключающейся в полном разграничении вопросов центрального и местного управления. Таким образом, положения славянофилов о возможности отдельного существования «земли» и «власти» не могли не подвергнуться переоценке в интерпретации государственников.

М.Н. Катков признавал, что раньше в далекой древности русские общины призывали князей в основном для внешней обороны, в то время как сами продолжали жить по своим правилам и обычаям и управляться с помощью местных выборных властей. Но считал, что те времена давно прошли197 и замечал, что после того как отдельные племена и населения слились в один народ «русская земля есть русское государство, а русское государство есть Русская земля»198. Из этого тезиса по логике публициста, следовало нивелирование самостоятельности таких явлений, важнейших для славянофилов, как «земля» и «государство». Всякая действующая власть среди народа, по мнению Каткова, должна «восходить к одной Верховной власти, к одному государственному началу, ему подчиняться и от него иметь силу». Следовательно, «необходимо так организовать местные управления, чтобы они были продолжением государства». М.Н. Катков писал: «Требуется, чтобы государство – от центра до мельчайших местных обществ, городских и сельских – составляло один организм, в котором не должно быть и тени разновластия или антагонизма государства с землей, как у нас выражаются, чтобы они не были двумя лагерями, чтобы между ними в принципе не могло возникать никаких счетов или спора о правах и интересах. Необходимо, чтобы местное управление, даже самое мелкое, было живой частью государства, проводником его идеи, исполнителем его задач»199.

Выступил критиком славянофильской концепции земского самоуправления и К.Н. Леонтьев, бывший цензором брошюры И.С. Аксакова «Взгляд назад». В своем отзыве на брошюру К.Н. Леонтьев отмечал, что несмотря на критику славянофилами конституционных проектов, государство в их теории представляет собой «некий чрезвычайно оригинальный союз земских, в высшей степени демократических республик с государем во главе; государем, положим, самодержавным в принципе, но лишенным почти всяких органов для исполнения его царской воли». Не без влияния Леонтьева брошюра Аксакова была запрещена200.

1880-е годы в целом стали временем определенного ограничения земской самостоятельности, чему немало способствовало нараставшее противостояние власти и земства.

Министр внутренних дел Д.А. Толстой считал основным недостатком земских учреждений то, что «они не введены в общую систему государственного управления и представляются особыми общественными организациями, независимыми от правительственной власти и действующими в круге вверенных им дел совершенно самостоятельно»201.

В его докладе Александру III, в частности, отмечалось, что «земские и городские учреждения должны быть введены в общий строй государственных установлений», а «лежащие в основе сих учреждений начала общественного самоуправления должны быть заменены началом государственного управления через посредство и при содействии представителей местного населения»202.

Однако ни усиление роли дворянства, ни введение административного надзора над земствами, очевидно, не могло привести к идеальным отношениям «земли» и «власти». Нарастание противоречий, вызванное отчасти оппозиционностью земств, а отчасти негибкостью власти, привело к определенной трансформации консервативно-государственнической позиции, которую теперь выражал В.А. Грингмут, новый редактор консервативных «Московских ведомостей». В 1905 году Грингмут писал: «Можно сколько угодно усиливать, например, власть губернаторов, действующих от имени Государя Императора; но если эта власть обречена на постоянные столкновения с далеко не фиктивной демократической властью наших земств, действующих от имени «общества» и публично шельмующих неугодных им губернаторов, то, при этих условиях, о плодотворной, гармонической деятельности местной администрации не может быть и речи. Двух властей в России быть не может: в ней неограниченно должна господствовать лишь одна власть, власть Самодержавного Государя»203.

В целом же основные постулаты консервативно-государственнической концепции сводились следующему. Самодержавие делегировало часть своих полномочий на места, и таким образом, сохраняя за собой полноту власти, монарх даровал народу свободу самоуправления, устанавливая с ним тесную связь. Пределы же этой свободы должны были определяться самим монархом и царской администрацией. Разделение компетенции между органами местного самоуправления и назначаемыми органами власти должно было осуществляться при условии доминирования правительственной администрации.

Концепция государственников совпадала со славянофильской концепцией в том отношении, что в ней институт самоуправления рассматривался в качестве инструмента для связи царя и народа. Однако если для славянофилов было важно сохранить исторически обоснованную, с их точки зрения, изначальную свободу местной жизни, то государственники считали, что мера свободы должна быть устанавливаема самодержавным правительством, в зависимости от направления общегосударственной политики.