Читать книгу Agua segura como derecho humano - María Cristina Garros - Страница 11
ОглавлениеEL RECURSO AGUA. SU USO SUSTENTABLE
Dino Luis Bellorio (1) y Luis Alberto Cavalli (2)
Aspectos introductorios del abastecimiento del agua
Según se sabe, la expresión “potable” (del latín potabilis) se refiere al “líquido que se puede beber”. Es por ello por lo que el agua potable es el agua que se puede beber, agua que sirve para beber.
Pero en los pueblos y ciudades —en la nuestra y en muchas otras— corresponde darle al término una mayor extensión. En efecto, el agua potable se utiliza para diversos usos domésticos: higiene del cuerpo, limpieza de la casa en general, inclusive, para el riego de los jardines, en casas y quintas y para las necesidades de alguna industria. Esto, naturalmente, acrecienta muchísimo el consumo de agua para beber, dado que otros usos, diferentes a la ingestión, incrementan su consumo.
El suministro del agua en algunas ciudades se está tornando angustioso por los requerimientos cada vez mayores de nuestra civilización. Su tratamiento es muy importante por la cantidad de gérmenes patógenos (colibacilos, bacilos de tifus, etc.) que contiene.
La disponibilidad del agua y la escasez
Ya en la Conferencia Regional sobre Abastecimiento de Agua en las Américas, que tuvo lugar en Washington en 1965, con motivo del informe final sobre “El abastecimiento de agua en las Américas”, se expresó, con respecto a la importancia del agua, que existe una relación directa y esencial entre un abastecimiento público de agua satisfactoria y la calidad de la vida humana, relación que se extiende más allá de la necesidad fundamental del hombre de consumir agua para conservar la vida. En mayor o menor grado, todos los esfuerzos del hombre por mejorar el medio en que habita y elevar el nivel de vida dependen de la disponibilidad del agua.
Existe pues una correlación esencial entre la calidad del agua y la salud pública, entre la fácil accesibilidad al agua y el nivel de higiene, y entre la abundancia de agua y el crecimiento económico. Los participantes de aquella hoy remota Conferencia concluyeron en la necesidad de tener en cuenta todos esos factores al planificar y ejecutar programas de abastecimiento público de agua.
Por esos años, hoy tan distantes, en la “Carta de Punta del Este” de 1961, las naciones de América habían reconocido la enorme importancia del abastecimiento público de agua potable en cantidad suficiente, así como también la necesidad de encomendar los esfuerzos para tal fin con el objeto de acelerar el progreso social y económico.
Se ha dicho que el problema del agua potable tiende a agravarse por dos factores: a) aumento de la población en general; b) especial aumento de las zonas urbanas, hoy proceso de urbanización, en concordancia con las megatendencias globales de la actualidad. En tal sentido, de acuerdo con informes de las Naciones Unidas, el desmedido incremento de la población provocará una crisis en la provisión de agua dulce, y la escasez de agua creará importantes conflictos en el nuevo siglo que ya corre hace más de una década.
Tengamos en cuenta algunas cifras
Según los informes de la Organización Mundial de la Salud (OMS) y dela Unicef en todo el mundo, alrededor de 3 de cada 10 personas, o 2100 millones de personas, carecen de acceso a agua potable y disponible en el hogar, y 6 de cada 10, o 4500 millones, carecen de un saneamiento seguro.
El informe del Programa Conjunto de Monitoreo (JMP) (3),“Progresos en materia de agua potable, saneamiento e higiene: informe de actualización de 2017 y posteriores y evaluación de los ODS”, presenta la primera evaluación mundial de los servicios de agua potable y saneamiento “gestionados de forma segura”. La conclusión fundamental es que todavía hay demasiadas personas que no tienen acceso, sobre todo en las zonas rurales. Según el Dr. Tedros Adhanom Ghebreyesus, director general de la Organización Mundial de la Salud
El agua potable, el saneamiento y la higiene en el hogar no deben ser un privilegio exclusivo de quienes son ricos o viven en centros urbanos. Se trata de servicios fundamentales para la salud humana, y todos los países tienen la responsabilidad de garantizar que todo el mundo pueda acceder a ellos.
Miles de millones de personas han obtenido acceso a servicios básicos de agua potable y saneamiento desde el año 2000, pero estos servicios no proporcionan necesariamente agua potable ni saneamiento seguro. Muchos hogares, centros de salud y escuelas también carecen de agua y jabón para lavarse las manos. Esto aumenta el riesgo de contraer enfermedades que, como la diarrea, pueden afectar la salud de todo tipo de personas, especialmente de los niños pequeños. Como resultado, más de 350.000 menores de 5 años mueren cada año a causa de la diarrea. El saneamiento deficiente y el agua contaminada también están relacionados con la transmisión de enfermedades como el cólera, la disentería, la hepatitis A y la fiebre tifoidea.
“El agua potable, el saneamiento eficaz y la higiene son fundamentales para la salud de cada niño y cada comunidad, y, por lo tanto, son esenciales para construir sociedades más fuertes, más saludables y más equitativas”. Estas son las recomendaciones de Unicef, ya que a medida en que mejoremos estos servicios en las comunidades más desprotegidas y en función de los niños más desfavorecidos, se estará asegurando un mejor futuro para la sociedad.
Es menester reducir las desigualdades mundiales y para ello los nuevos ODS de la Agenda 2030 exhortan a poner fin a la defecación al aire libre y a lograr el acceso universal a los servicios básicos para 2030.
De los 2100 millones de personas que no disponen de agua a través de una gestión de forma segura, 844 millones no tienen ni siquiera un servicio básico de agua potable. Esto incluye a 263 millones de personas que tienen que emplear más de 30 minutos por viaje para recoger agua de fuentes que se encuentran lejos de su hogar, y a 159 millones que todavía beben agua no tratada, procedente de fuentes de agua de superficie como arroyos o lagos.
En 90 países, el progreso hacia el saneamiento básico es demasiado lento, lo que significa que sus habitantes no alcanzarán la cobertura universal para 2030.
De los 4500 millones de personas que no cuentan con un saneamiento seguro, 2300 millones aún no disponen de servicios básicos de saneamiento. Esto incluye a 600 millones de personas que comparten un inodoro o letrina con otros hogares, y a 892 millones de personas —la mayoría en zonas rurales— que defecan al aire libre. Debido al crecimiento demográfico, la defecación al aire libre está aumentando en África subsahariana y en Oceanía.
La buena higiene constituye una de las formas más simples y efectivas de prevenir la propagación de enfermedades. En tal sentido, los Objetivos del Desarrollo Sostenible están monitoreando el porcentaje de personas que disponen de instalaciones para lavarse las manos en casa con agua y jabón. Según el nuevo informe, el acceso al agua y al jabón para el lavado de manos varía enormemente en los 70 países con datos disponibles, desde el 15 % de la población en África subsahariana hasta el 76 % en Asia occidental y África del Norte.
Agreguemos también que a) muchos países carecen de datos sobre la calidad de los servicios de agua y saneamiento. El informe incluye estimaciones para 96 países sobre el agua potable tratada de forma segura y para 84 países sobre saneamiento gestionado de forma segura; b) en los países que experimentan conflictos o disturbios, los niños tienen cuatro veces menos probabilidades de utilizar servicios básicos de agua y dos veces menos de utilizar servicios de saneamiento que los niños de otros países; c) existen grandes desigualdades en el servicio entre las zonas urbanas y rurales. Dos de cada tres personas con agua potable gestionada de forma segura y tres de cada cinco personas con servicios de saneamiento administrados de forma segura viven en zonas urbanas. De los 161 millones de personas que utilizan aguas superficiales no tratadas (de lagos, ríos o canales de riego), 150 millones viven en zonas rurales.
El crecimiento demográfico
La población del planeta aumenta a razón de más de 80 millones de personas por año, una cifra que sobrepasa la suma del total de habitantes de la Argentina y de Colombia, y para octubre de 1999 llegaba a los 6000 millones. A finales de 2011 había crecido a 7000 millones de personas. Hoy hablamos de 7400 millones.
Sin embargo, la velocidad con que en este mundo se incrementa la población, con los niveles actuales de deterioro ambiental, hará que un cuarto de los países sufra escasez de agua dulce dentro de 30 años. En un informe distribuido por las Naciones Unidas sobre el estado de la población mundial proyectado hacia la primera década del nuevo siglo (ya acaecida), se indicaba que para el año 2050 el panorama se manifestaría en esos términos, con más de 2000 millones de personas en busca de agua potable, ya que hoy un alto porcentaje de los habitantes del planeta ve afectada su provisión. Ello representa el aspecto más negativo del crecimiento. No obstante, pronósticos bastante más apocalípticos enunciados hace uno o dos siglos no se han cumplido. La aseveración de que el crecimiento poblacional y los asentamientos urbanos excederían la capacidad natural de la tierra para proveer alimentos, por suerte, no se ha confirmado.
Conflictos actuales y futuros
Los científicos que estudian los cambios climáticos, la degradación de los recursos naturales y la desertificación aún se preguntan cuál es el límite de explotación que podrá soportar este planeta. A la vez que aumenta la cantidad de bocas por alimentar, disminuye la superficie cultivada; respecto de 1950, hay un 55 % menos de hectáreas dedicadas al cultivo de cereales.
Las pujas entre los países por el uso de los ríos, del agua para riego y la generación de energía hidroeléctrica se presume que constituirán las futuras hipótesis de conflicto, que ya existe.
Las cuencas de los ríos Tigris, Éufrates y Nilo son ejemplos de lo señalado. Irak, Siria y Turquía compiten por la cuenca del Éufrates como fuente primaria de agua. Y, peor aún, las proyecciones para dentro de unos 20 años auguran un aumento de la población entre las tres naciones de más del 50 %. El Fondo de Población para las Naciones Unidas (FPNU) ha advertido sobre la profundización del “efecto invernadero” causado por la emisión de gases, que haría subir entre 1 y 3,5 º C la temperatura global. Honda preocupación causan los efectos de la elevación del nivel de los mares “entre 15 y 95 centímetros en el siglo XXI”, sumados a inundaciones, aumento de la salinidad en espejos de agua y en napas, por efecto de la evaporación.
Los informes de Naciones Unidas señalan que es muy probable que siga variando el régimen de precipitaciones pluviales, el cual, potenciado por los cambios térmicos, alterará la productividad agrícola y generará un corrimiento de las franjas productivas.
La problemática del agua vinculada a la seguridad alimentaria
La declaración de la Comisión Mundial sobre el Agua para el siglo XXI, publicada el 22 de marzo de 2000 para conmemorar el Día Mundial del Agua, expresaba que esta Comisión constituía el primer esfuerzo realizado para unir los problemas de la escasez mundial de agua con la seguridad alimenticia.
“El agua es vida. La escasez de agua potable está vislumbrándose como el más serio obstáculo para la seguridad alimenticia, la reducción de la pobreza y la protección del medio ambiente”, manifestaba Ismail Serageldin, presidente de la Comisión sobre el Agua y vicepresidente del Banco Mundial para Programas Especiales. “Aunque hagamos todo lo posible para lograr que la agricultura de irrigación sea más eficiente con respecto al agua, la humanidad aún necesitará al menos un 17 % más de agua potable para alcanzar todas las necesidades alimenticias”, afirmaba el funcionario. “Si seguimos el patrón de consumo actual, todos los sectores del agua necesitarán un 56 % más de este recurso”.
Ya la mencionada comisión advertía:
Estamos enfrentando una escasez mundial del agua ahora, y la crisis empeorará. Las consecuencias de fracasar en dar una solución a esta escasez será un alza en los precios de los alimentos, y las importaciones de los mismos aumentarán para aquellos países con escasez de agua, que en su mayoría son pobres. Unos 1000 millones de personas ya están hambrientos porque no pueden comprar sus alimentos.
La Comisión Mundial sobre el Agua fue formada para atraer la atención pública a la crisis del agua y encontrar soluciones. Incluye a Premios Nobel, eminentes científicos y decisores políticos. Según sus informes, la escasez del agua, y no la insuficiencia de tierra, será el principal problema para el incremento de la producción agrícola en los países en desarrollo en los próximos años. Claro que se trata de recursos naturales y, por tanto, interdependientes, por lo que se deberá profundizar esta visión.
Recordemos que ya en el año 1948, la Declaración Universal de los Derechos Humanos proclamaba el derecho de todos a una alimentación adecuada. Sin embargo, el acceso a un alimento adecuado en las zonas rurales de muchos países en vías de desarrollo depende de forma sustancial del acceso a los recursos naturales, incluido el agua, necesarios para su producción.
El 28 de julio de 2010, la Asamblea General de Naciones Unidas declaró el acceso seguro al agua potable y al saneamiento como un derecho humano. Pero el derecho al agua dentro del contexto del derecho al alimento es una cuestión compleja: mientras el agua de boca y el agua para cocinar sí se verían protegidas, no se verían cubiertos los niveles mínimos de agua necesarios para la producción de alimentos en las zonas áridas.
Según publicación del Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas (ONU-DAES), UN WATER, el programa “Decenio Internacional para la Acción “El agua fuente de vida” 2005-2015, contrariamente a lo anunciado, existe suficiente agua disponible para las necesidades futuras globales, pero este escenario esconde enormes áreas de absoluta escasez de agua que afectan a miles de millones de personas, muchas de las cuales son pobres y desfavorecidas. Son necesarios cambios fundamentales en la gestión y las políticas a lo largo de toda la cadena de producción agrícola para garantizar el mejor uso posible de los recursos hídricos y responder así a la creciente demanda de alimentos y de otros productos agrícolas (Portal sobre Hambre de la FAO; Datos sobre agua y seguridad alimentaria. FAO. 2008; 4º Informe de las Naciones Unidas sobre el desarrollo de los recursos hídricos en el mundo. Unesco, ONU-Agua, WWAP. Marzo 2012; El derecho a la alimentación y el acceso a los recursos naturales. FAO. 2008.
El fenómeno de las grandes ciudades y conglomerados urbanos y la competencia por el uso del agua
Se espera que las poblaciones urbanas del mundo en desarrollo se tripliquen en los próximos veinte años. En 1950 había menos de 100 ciudades con una población de más de 1 millón; para el 2025, el número estimado se elevará a más de 650 millones. Actualmente, unas 25 ciudades —20 de ellas en el mundo en desarrollo— tienen una población que excede los 10 millones de habitantes. Pronto, más de la mitad de la población mundial vivirá en áreas urbanas.
Algunas de las más grandes ciudades del mundo, incluyendo Beijing, Buenos Aires, Dhaka, Lima y la ciudad de México, dependen en gran escala de las napas subterráneas para su suministro de agua, pero esa dependencia de los acuíferos, los cuales necesitan muchos años para renovarse, no es sustentable. El agua subterránea de los acuíferos debajo o cerca de la ciudad de México, por ejemplo, suministra más de 3.2 billones de litros por día, pero ya se ha registrado escasez en varias partes de la capital. Bankgok, que está agotando su acuífero para agua potable y saneamiento, literalmente se está hundiendo. La mayoría de las megaciudades del mundo están en la costa, donde el agotamiento de los acuíferos lleva a la intromisión de agua salada y a la contaminación de valiosa agua potable. “Es por ello por lo que estas megaciudades competirán por el agua para la agricultura”, afirman en la aludida Comisión Mundial sobre el Agua.
Debido a la competencia por el agua, podrían surgir conflictos severos por las “cada vez más irreconciliables disputas sobre el agua”, continúa advirtiendo Serageldin, cuyo llamado en 1995 sobre conflictos armados por el agua y los peligros de guerras generó un nuevo impulso en la colaboración internacional en el manejo del agua. La Sociedad Mundial del Agua y el Consejo Mundial sobre el Agua fueron creados y llevaron a la fundación de la Comisión Mundial.
Mirando el futuro
La comunidad internacional y las diversas instituciones vinculadas al agua vienen delineando diversos programas y recomendaciones para asegurar un más eficaz manejo de los escasos recursos del agua. Las estrategias incluyen mejores arreglos institucionales y medidas específicas para el logro de los objetivos, que incorporen soluciones radicales e innovadoras para incrementar los suministros de agua y reducir las pérdidas. Debe generarse, en todo caso, concientización pública, y a partir de ese cambio de conducta y de la voluntad política, crear un futuro mejor para el agua.
El agua, el clima, la Agenda 2030 y la proyección hacia nuevas regulaciones
La sociedad mundial y sus organizaciones han intentado de múltiples formas, aunque sin mayor éxito sensible, acciones de colaboración para reducir y evitar riesgos de desastres ambientales, que incluyen grandes inundaciones y sequías, derrumbres de estructuras de importantes represas, pérdida de biodiversidad, desaparición de costas y riberas, catástrofes con pérdidas de bienes y vidas humanas a causa de lluvias y deshielos, terremotos y sunamis,desplazados ambientales, y otros desastres asociados al calentamiento global y al cambio climático, sus infuencias y consecuencias.
En tal sentido, se acordaron en los albores de la última decáda del milenio pasado, en el Protocolo de Kioto de la Convención Marco de Cambio Climático, intrumentos complejos y ambiciosos sobre ambiente y desarrollo sostenible para la época de su dictado. Estos deberían orientar un proceso mundial para que los gobiernos avanzaran rápidamente en concebir y aplicar sus políticas nacionales para el cambio climático. Se trataba, en adelante, de buscar formas concertadas para que las poblaciones del mundo pudieran hacer frente a los problemas, colaborando a través del sistema de las Naciones Unidas.
Suceden hoy importantes acontecimientos en la vasta agenda internacional que vinculan la preocupación del hombre por el ambiente, el acceso al agua y la energía con la cuestión climática. Numerosas cumbres ambientalistas han tenido lugar en los últimos 40 años en el plano internacional, en particular desde la Conferencia de las Naciones Unidas en Estocolmo de 1972. Gran cantidad de foros y reuniones se han convocado desde entonces, en ellos la tendencia ha sido y es la participación numerosa de distintos factores de poder y de sectores de intereses que conforman una nación y sus organizaciones. Se han firmado incontables declaraciones, convenciones e instrumentos de fuerte compromiso obligacional, pero de relativos y magros resultados al presente.
Los Objetivos del Desarrollo Sostenible (ODS) en la Agenda Mundial
Es así como la Agenda 2030 y los Objetivos del Desarrollo Sostenible programados en el seno de las Naciones Unidas aparecen como referencias esenciales a la hora de analizar los acuerdos mundiales y los principios ambientales surgidos de la Conferencia de Río de 1992.
En los días 25 al 27 de septiembre de 2015, más de 150 jefes de Estado y de Gobierno se reunieron en la histórica Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible en la sede de la ONU en Nueva York. En tal ocasión, aprobaron la nueva Agenda Global del Desarrollo Sostenible: la Agenda 2030. Esta contiene 17 objetivos (ODS) de aplicación universal, que, desde el 1.° de enero de 2016, rigen los esfuerzos de los países para lograr un mundo sostenible en el año 2030. Tales objetivos son herederos de los “Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM)” y pretenden ampliar los “relativamente exitosos logros” alcanzados con ellos, así como llegar a otras metas todavía distantes.
Los nuevos objetivos delineados proponen instar a todos los países, cualquiera fuere su condición o situación (ricos, pobres o medianos), a adoptar medidas para promover la prosperidad, al tiempo que protegen el planeta. Deberá favorecerse el crecimiento económico a través de estrategias eficaces, abordando paralelamente la problemática social, que implica serias desigualdades y carencias en el orden de la educación, la salud, el empleo, la seguridad social, como así también la lucha contra el cambio climático y la protección del ambiente.
Pese a que los ODS no son per se jurídicamente obligatorios, se estableció el compromiso de los gobiernos para adoptarlos como propios, lo que generó marcos nacionales para su logro (los países realizan primordialmente el seguimiento y examen de los progresos conseguidos). También están previstas actividades regionales de seguimiento y examen, que tendrán en cuenta los análisis realizados a nivel nacional.
El problema de la crisis climática domina hoy la escena, pues este fenómeno alberga temas centrales de la problemática ambiental de nuestro tiempo. Es innegable que el cambio climático ha generado una alarma mundial respaldada por análisis y definiciones de carácter científico, lo que ha dado lugar a numerosos acuerdos internacionales.
La ciencia actual proporciona la evidencia más clara hasta la fecha de que la actividad humana está cambiando nuestro clima. Los impactos del cambio climático afectarán la disponibilidad del agua, la producción y la calidad de los alimentos y la incidencia de las enfermedades transmitidas por vectores en América Latina (4). Expertos e investigadores de institutos científicos alertan de modo creciente sobre la mayor frecuencia que tendrán en adelante los fenómenos extremos vinculados al clima. La alteración del ámbito geográfico y la estacionalidad de algunas enfermedades infecciosas se manifiestan como algunas de sus consecuencias; el aumento de la frecuencia de fenómenos meteorológicos extremos perturba los ecosistemas de producción de alimentos e, incluso, provoca enfermedades ligadas a desastres naturales tales como las olas de calor y de frío, inundaciones y sequías. Tal como lo venimos anunciando, en la Argentina, esos fenómenos climáticos extremos ya son cada vez más frecuentes.
El Papa Francisco
La labor incansable de algunos líderes mundiales como el Papa Francisco es esclarecedora en cuanto a la necesidad de actuar frente al cambio climático y los conflictos derivados (5). El Papa señaló reiteradamente los vínculos entre el clima, la escasez del agua, la falta de alimentos y las alarmantes migraciones que tienen lugar en diversas partes del mundo.
Entre el 2008 y 2015, una media de casi 30 millones de personas se vieron desplazadas anualmente a causa de desastres climáticos o meteorológicos. Para 2017 existían unos 250 millones de migrantes internacionales, un 40 % más que en el 2000.
El compromiso político de los países y sus gobiernos junto con sus organizaciones y los sectores productivos es esencial para enfrentar las crisis climáticas y sus variadas consecuencias, como la pobreza, la falta de agua, el hambre y la desnutrición.
Resulta además fundamental promover la concienciación y las iniciativas a nivel mundial a favor de quienes padecen hambre, falta de alimentos, agua y saneamiento, derecho humano indiscutible; se debe garantizar la seguridad alimentaria y un desarrollo individual y social, en concordancia con la dignidad de la persona humana.
El derecho, la crisis climática y los Objetivos del Desarrollo Sostenible
La crisis climática, su compresión y tratamiento científico, transversal e interdisciplinario, las respuestas institucionales a nivel global y local, las acciones requeridas y su implementación, conforman un escenario que abraza por lo menos gran parte de la problemática ambiental de nuestro tiempo y los objetivos del desarrollo sostenible: la pobreza, el hambre, la exclusión, la salud y el bienestar; la educación de calidad; la crisis de agua y el saneamiento, la disponibilidad de energía limpia; la posibilidad laboral, la actividad industrial, la Innovación e Infraestructura; la lucha contra las desigualdades; la vida en ciudades y en comunidad; la producción y el consumo; la suerte de ambiente marino y el mantenimiento de los ecosistemas terrestres; la resiliencia ante el clima y los desastres naturales. Y aún, el logro de la paz y de la Justicia, constituyen todos ellos objetivos del desarrollo sostenible directamente relacionados con la cuestión climática y las acciones para enfrentar la crisis.
La creciente normativa internacional en la materia, que ha penetrado nuestro derecho por vía de convenciones, tratados y pactos, incorpora y fortalece principios e instituciones relativas al ambiente y al desarrollo; lo mismo sucede prácticamente con otras legislaciones del mundo, toda vez que la gran mayoría de países de la tierra adhieren, receptan, aplican e intentan implementar los acuerdos alcanzados.
La Agenda 2030
Dentro de los 17 objetivos de la Agenda 2030, se encuentra el objetivo 6: Agua Limpia y Saneamiento. Este objetivo promueve “garantizar la disponibilidad de Agua y su gestión sostenible y el saneamiento para Todos”.
El agua libre de impurezas y accesible para todos es parte esencial del mundo en el que queremos vivir. Hay suficiente agua dulce en el planeta para lograr este ideal.
La escasez de recursos hídricos, la mala calidad del agua y el saneamiento inadecuado influyen negativamente en la seguridad alimentaria y en la salud. La sequía afecta a algunos de los países más pobres del mundo y recrudece el hambre y la desnutrición. Para 2050, al menos una de cada cuatro personas probablemente viva en un país afectado por escasez crónica y reiterada de agua dulce.
La Agenda contempla como metas para el año 2030: a) Lograr el acceso universal y equitativo al agua potable a un precio asequible para todos; b) Lograr el acceso a servicios de saneamiento e higiene adecuados y equitativos para todos, prestando especial atención a las necesidades de las mujeres y las niñas y las personas en situaciones de vulnerabilidad; c) Mejorar la calidad del agua reduciendo la contaminación, eliminando el vertimiento y minimizando la emisión de productos químicos, disminuyendo el porcentaje de aguas residuales sin tratar y aumentando el reciclado y la reutilización sin riesgos a nivel mundial; d) Aumentar considerablemente el uso eficiente de los recursos hídricos en todos los sectores, y asegurar la sostenibilidad de la extracción y el abastecimiento de agua dulce para hacer frente a la escasez de agua y reducir el número de personas que sufren falta de agua; e) Implementar la gestión integrada de los recursos hídricos a todos los niveles, incluso mediante la cooperación transfronteriza; f) Proteger y restablecer los ecosistemas relacionados con el agua, incluidos los bosques, las montañas, los humedales, los ríos, los acuíferos y los lagos.
Asimismo, para el año 2030, se pretende ampliar la cooperación internacional y el apoyo prestado a los países en desarrollo para la capacitación en actividades y programas relativos al agua y el saneamiento, incluidos el acopio y almacenamiento de agua, la desalinización, el aprovechamiento eficiente de los recursos hídricos, el tratamiento de aguas residuales y las tecnologías de reciclaje y reutilización. También, apoyar y fortalecer la participación de las comunidades locales en la mejora de la gestión del agua y el saneamiento.
Afectaciones
La escasez del agua afecta a más del 40 % de la población mundial, una cifra alarmante que probablemente crecerá con el aumento de las temperaturas globales producto el cambio climático. Aunque 2100 millones de personas han conseguido acceso a mejores condiciones de agua y saneamiento desde 1990, la decreciente disponibilidad de agua potable es un grave problema que aqueja a todos los continentes.
En 2011, 41 países experimentaron estrés hídrico; 10 de ellos estaban a punto de agotar su suministro de agua dulce renovable y ahora dependen de fuentes alternativas. El aumento de las sequías y la desertificación ya está empeorando estas tendencias. Se estima que para 2050 al menos una de cada cuatro personas se verá afectada por escasez recurrente de agua.
Con el fin de garantizar el acceso universal al agua potable segura para todos en 2030, es necesario realizar inversiones adecuadas en infraestructura, proporcionar instalaciones sanitarias y fomentar prácticas de higiene en todos los niveles. Si queremos mitigar la escasez de agua, es fundamental proteger y recuperar los ecosistemas relacionados con este recurso, como los bosques, montañas, humedales y ríos. También se requiere más cooperación internacional para estimular la eficiencia hídrica y apoyar tecnologías de tratamiento en los países en desarrollo.
Conviene señalar que los nuevos Objetivos Mundiales y la Agenda para el Desarrollo Sostenible ODS, de 2015, van mucho más allá de los ODM, Objetivos de Desarrollo del Milenio del año 2000, que no referían en particular y en forma directa al uso y disponibilidad de recursos como el agua. Recordemos aquí que también en 2015, en París, con motivo de la COP 21, 195 naciones del mundo alcanzaron un acuerdo histórico para combatir el cambio climático suscribiendo el Acuerdo de París. Estos desafíos universales exigían y exigen la adopción de medidas mundiales, y el año 2015 se presentó como una oportunidad sin precedentes para trabajar muy intensamente para el futuro sostenible.
Como ya se adelantó, si bien no son jurídicamente obligatorios, está previsto que los países adopten como propios los Objetivos del Desarrollo Sostenible y establezcan marcos nacionales para su logro. Como surge de los propios objetivos, se necesita “una alianza mundial” revitalizada para apoyar las iniciativas nacionales. Así se reconoce en la Agenda 2030.
Supervisión de los Objetivos y medios de aplicación de la Agenda 2030
Los 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) y las 169 metas de la nueva agenda se supervisan y examinan a nivel mundial mediante un conjunto de indicadores mundiales. Los gobiernos también elaboran sus propios indicadores nacionales. A ello se le suman las reuniones anuales del Foro Político de Alto Nivel sobre el Desarrollo Sostenible, que tienen un papel fundamental en lo que respecta a examinar los progresos conseguidos.
Asimismo, los medios de aplicación constituyen un elemento fundamental de la nueva agenda. Para alcanzar los objetivos, se requerirá una inversión sustancial tanto en los países desarrollados como en los países en desarrollo. La agenda exige que se movilicen considerables recursos, cuyo importe puede ascender incluso a billones de dólares.
Las consecuencias del fenómeno climático
El cambio climático ya afecta a la salud pública, la seguridad alimentaria e hídrica, el acceso al agua potable, la migración, la paz y la seguridad. La política y los acuerdos sobre el cambio climático influyen de modo drástico en las demás políticas, acciones y tendencias sobre ambiente y desarrollo, de modo que desconocer sus serias implicancias haría retroceder los logros alcanzados en los últimos decenios en materia de desarrollo e impediría realizar nuevos avances.
El agua en la República Argentina
En la República Argentina, los datos y estadísticas referidos al agua deben analizarse con profundidad para no llegar a conclusiones erróneas. Una primera simplificación estadística resulta alentadora: los recursos hídricos superficiales de la Argentina cuentan con un caudal medio de 26.000m3/s (820.000 millones de m3/año), lo que significaría abundancia para la cantidad de habitantes de nuestro país si el recurso se usara de manera racional, equitativa y regulada para bebida, higiene, energía, riego y ganadería. Sin embargo, estos datos crudos ningún significado tienen en sí mismos porque no se relacionan con la real distribución en el territorio y no son constantes en el tiempo. El 85 % del total de estos corresponden al área de la cuenca del Plata que representa el 30 % del territorio. En tanto que el territorio de áreas áridas y semiáridas dispone de menos del 1 % del total de los recursos hídricos superficiales, que son el 11 % del territorio. En total, más del 75 % del territorio nacional presenta condiciones áridas y semiáridas, y hay extensas regiones cuya disponibilidad de agua está por debajo del índice de estrés hídrico publicado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, que es de 1000 m3/año habitante (6).
Las aguas subterráneas han tenido un papel fundamental en el desarrollo socioeconómico de las regiones áridas y semiáridas como fuente de abastecimiento de la población, para la industria y el riego. Las áreas urbanas, así como la población rural, se abastecen total o parcialmente con agua subterránea. No obstante, se presentan limitaciones para determinados usos por su calidad y por su vulnerabilidad a la contaminación, ya sea natural o provocada por las actividades humanas, por ejemplo, altos contenidos de flúor y arsénico, contaminación por nitratos, salinización por sobreexplotación.
Se ha producido, asimismo, la degradación de la calidad de las aguas subterráneas. La presencia de arsénico y nitratos en las aguas subterráneas, una de las principales fuentes de abastecimiento de agua potable de la población rural y de ciertas zonas urbanas, alcanza niveles peligrosos por su efecto acumulativo que causa daños en la salud. Hay problemas graves de contaminación en las zonas urbanas por las descargas no controladas de aguas residuales crudas.
Los sistemas de riego, elemento clave para el crecimiento del producto agrícola, de las agroindustrias y de las exportaciones estacionales, y que representa el 70 % de todas las extracciones para uso consuntivo del agua, tienen una eficiencia muy baja, inferior al 40 %. Los métodos de riego tradicionales aún predominan, y las superficies con sistemas de riego modernos son insignificantes. Un síntoma de esta ineficiencia generalizada se manifiesta en el hecho que, de los 1,5 millones de hectáreas bajo riego en el país, un tercio tiene problemas de salinización del suelo y/o de drenaje.
Los problemas de minado de acuíferos y contaminación vertical de napas freáticas independientes son importantes. Según el Poder Ejecutivo Nacional, 39,8 millones de personas en la Argentina residen en áreas urbanas (2015). De ellas, el 87 % tiene acceso a agua por red pública y el 58 % a cloacas; aparte de esto, en lo que corresponde al tratamiento de aguas servidas, el porcentaje está debajo del 20 % (7).
El sector hidroeléctrico —que abastece una proporción importante de la demanda eléctrica nacional—, el de navegación—que opera a lo largo de la hidrovía Paraguay-Paraná y Alto Paraná—y el turístico constituyen usos con importantes perspectivas de expansión, que compiten cada vez más con los tradicionales.
Las inundaciones, producto de crecidas y lluvias intensas, afectan de forma cada vez más frecuente porciones importantes del territorio, particularmente en la región litoral y pampeana, y traen consecuencias negativas en aspectos sociales, económicos y ambientales de gran magnitud en el ámbito urbano y en el rural.
Los sucesivos diagnósticos del marco institucional en la Argentina concluyen que la gestión de los recursos hídricos, tanto al nivel nacional como al nivel provincial, se caracteriza principalmente por una fragmentación sectorial e institucional. La falta de coordinación interinstitucional, e incluso de comunicación e intercambio de informaciones entre las distintas dependencias, genera conflictos, pérdida de oportunidades de cooperación y, en ocasiones, dilución de las responsabilidades.
El proceso de privatizaciones de los organismos del sector, iniciado en 1993, ha incrementado el tamaño y la complejidad de la trama institucional, incorporando a ese marco un conjunto de nuevos actores, tales como los operadores privados en el sector agua potable y saneamiento, el sector hidroenergético, el sector riego y el sector navegación fluvial. El nuevo régimen jurídico de los puertos, con la sanción de la Ley 24093 impacta también, a lo que deben sumarse nuevas formas de control inauguradas en los noventa, con los llamados “entes reguladores” (8).
El régimen jurídico del agua en la Argentina se ha tornado complejo aún más por el fracaso de la Ley de Presupuestos Mínimos de la Gestión Ambiental de Aguas, cuya aplicación es casi nula, y por la imposibilidad de las provincias de convertir en ley los Principios Rectores de Política Hídrica que buscaban ese objetivo. Como dato concreto, tenemos que las nuevas normas ambientales e hídricas no logran alcanzar los objetivos que se proponen con escaso cumplimiento y aplicación, cosa que, aunque absurda, es una verdad ostensible: escasa coordinación de políticas ambientales; difícil consolidación del sistema de presupuestos mínimos ambientales para reglar la competencia de la nación y las provincias; fragmentación de normativa y políticas de recursos naturales, lo que nos muestra el feudalismo jurídico imperante; visión de conflicto entre la producción económica y la protección ambiental, tanto el ámbito privado como en el estatal; desconocimiento y/o escasa aplicación de la normativa ambiental por parte de los jueces y asimetría de protección jurídica ambiental e hídrica entre provincias.
Por otro lado, aparece como evidente un dato que se debe tomar en cuenta porque marca el rumbo para el futuro: hay una mayor conciencia social ambiental y de cuidado del agua y hay una mayor información acerca de la protección ambiental, a la vez que se valora el tema como prioritario en una amplia franja de la sociedad argentina. Este dato no es menor: ahora la sociedad nacional incorpora en su sistema de valores la protección ambiental, con lo cual la exigencia y presión social son mayores. Esto tiene notoria influencia en cuanto al poder de policía para el cumplimiento de la normativa ambiental vigente como a su protección judicial y a la modificación y ajuste de la legislación por parte del legislador. Esta educación ambiental informa y forma a los mismos ciudadanos en su quehacer cotidiano, en una escalada progresiva de mejoramiento de la calidad ambiental y de la protección de los recursos hídricos.
Marco constitucional de los recursos hídricos
Como consecuencia de las luchas civiles del siglo XIX, cuando el control de los ríos era fundamental para el libre comercio interno e internacional por ser la navegación el uso principal de las aguas, la Constitución Nacional contiene artículos que se refieren expresamente a este recurso:
En la parte dogmática, el artículo 12 establece que “Los buques destinados de una provincia a otra, no serán obligados a entrar, anclar y pagar derechos por causa de tránsito, sin que en ningún caso puedan concederse preferencias a un puerto respecto de otro, por medio de leyes o reglamentos de comercio”.
El artículo 14establece que “Todos los habitantes de la Nación gozan de los siguientes derechos conforme a las leyes que reglamentan su ejercicio; a saber: …de navegar y comerciar…”.
El artículo 26, de importancia para el reparto de competencias entre nación y provincias, reza: “La navegación de los ríos interiores de la Nación es libre para todas las banderas, con sujeción únicamente a los reglamentos que dicte la autoridad nacional”.
En la parte orgánica, el artículo 75, inc. 10, atribuye al Congreso Nacional: “Reglamentar la libre navegación de los ríos interiores, habilitar los puertos que considere convenientes, y crear o suprimir aduanas”.
La política civilizadora, la que conduce al progreso, tiene a los ríos como uno de sus instrumentos vehiculizadores principales. En el artículo75, inc. 18, la llamada cláusula del progreso es fiel reflejo y síntesis constitucional del espíritu alberdiano y de sus más firmes convicciones.
Corresponde al Congreso de la Nación: Proveer lo conducente a la prosperidad del país, al adelanto y bienestar de todas las provincias, y al progreso de la ilustración, dictando planes de instrucción general y universitaria, y promoviendo la industria, la inmigración, la construcción de ferrocarriles y canales navegables, la colonización de tierras de propiedad nacional, la introducción y establecimiento de nuevas industrias, la importación de capitales extranjeros y la exploración de los ríos interiores, por leyes protectoras de estos fines y por concesiones temporales de privilegios y recompensas de estímulo(resaltado nuestro).
Explorar significa analizar, investigar, ver posibilidades de utilización en el marco general de la Constitución, que es el progreso.
En la reforma del año 1994, hay que considerar particularmente el artículo 124:
Las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines y podrán también celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la política exterior de la Nación y no afecten las facultades delegadas al gobierno federal o el crédito público de la Nación; con conocimiento del Congreso Nacional. La ciudad de Buenos Aires tendrá el régimen que se establezca al efecto. Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio.
Artículo 121: “Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno Federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación”.
Artículo 41:
Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las de las generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo. El daño ambiental generará prioritariamente la obligación de recomponer, según establezca la ley. Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica, y a la información y educación ambientales.
Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales.
Se prohíbe el ingreso al territorio nacional de residuos, actual o potencialmente peligrosos, y de los radiactivos.
En el caso aguas interprovinciales se da el fenómeno que la doctrina llama “confluencia o concurrencia de competencias” entre la nación y las provincias. Mientras que la nación tiene competencia en lo que hace a la navegación, habilitación de puertos, comercio provincial e internacional, canalización y exploración de ríos, energía de las caídas de agua, el resto de los usos son de competencia provincial. A partir de la reforma del 94, con el artículo 41, se agrega una nueva concurrencia de jurisdicciones en lo vinculado a la protección ambiental. La cuestión se refiere a la cláusula contenida en el tercer párrafo del nuevo artículo 41. Esta expresa que “corresponde a la Nación dictar normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquellas alteren las jurisdicciones locales”. Asimismo, manda que “Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica…”.
El tema del dominio, jurisdicción y competencia de la nación y las provincias sobre los ríos interprovinciales ha generado una larga discusión doctrinaria, jurídica y judicial que aún permanece irresuelta y que tiene impacto directo sobre su uso y protección. Lo demuestra el permanente conflicto entre Mendoza y la Pampa por el río Atuel, a pesar de contar con sentencia en la Corte Suprema de Justicia de la Nación, y el caso de la laguna la Picasa, también con sentencia en la Corte. La dificultad del saneamiento del río Matanza Riachuelo se explica por la confusión sobre las responsabilidades de las jurisdicciones con competencia en la cuenca.
Marco legal nacional
En 1994, al reformarse la Constitución Nacional, se incorporan los derechos de incidencia colectiva, entre ellos los del ambiente. En el artículo 41 se establece que
Todos los habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin comprometer las delas generaciones futuras; y tienen el deber de preservarlo. El daño ambiental generará prioritariamente la obligación de recomponer, según lo establezca la ley.
Las autoridades proveerán a la protección de este derecho, a la utilización racional de los recursos naturales, a la preservación del patrimonio natural y cultural y de la diversidad biológica, y a la información y educación ambientales.
Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales.
El último párrafo tiene como fuente el derecho español y alemán, que posee un sistema de estándares mínimos ambientales. Según el sistema importado, la nación establece los presupuestos mínimos ambientales y las provincias los complementan. Es un sistema extraño a nuestra tradición jurídica y a la relación jurídica tradicional entre la nación y las provincias. Es por ello por lo que a pesar de haber transcurrido bastantes años, al sistema le cuesta entrar en funcionamiento. Como decía Rudolf von Ihering (1818-1892), un derecho que no nace del fondo viviente de la sociedad donde va a aplicarse es un derecho que no se realiza, y un derecho que no se realiza no es derecho.
Como consecuencia de lo nuevo y extraño, el sistema tarda en consolidarse. En el 2002, se sanciona la Ley 25688 de presupuestos mínimos para la gestión ambiental del agua. Pero las provincias que están aguas arriba o en posición de fuerza sobre el agua se opusieron a la ley, incluso llegaron a amenazar con demandar por inconstitucionalidad ante la Corte Suprema, con el argumento de que la nación avasallaba sus derechos sobre los recursos hídricos. Esta amenaza no se concretó porque la ley fijaba un plazo para su reglamentación, el plazo se venció, no fue reglamentada, y hoy es una ley que no está operativa, o sea, no se cumple. Como contrapartida, las provincias elaboraron una serie de principios rectores de política hídrica, cuyo destino inicial era transformarse en ley. Estos principios rectores nunca pudieron convertirse en ley, con lo cual quedaron en meras declaraciones provinciales, alejados de un sano federalismo, como si las provincias fueran países independientes que no formaran parte de una unidad nacional, que se ponen de acuerdo en líneas directrices, que, de hecho y de derecho, no son obligatorias. Dentro de los principios rectores figura la creación de un Consejo Hídrico Federal, en el cual la nación tiene una participación acotada, y donde las provincias son renuentes a poner fondos, con lo cual los fondos son préstamos de organismos internacionales que, en definitiva, imponen sus criterios.
En enero de 2009, por Ley 26438, se le da carácter de ley al organismo hídrico federal mediante la ratificación del Acta Constitutiva del Consejo Hídrico Federal (COHIFE), compuesta por cinco puntos, suscripta en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires el 27 de marzo de 2003, y una Carta Orgánica de veinticinco artículos que se acuerdan en el mismo acto. Por esta ley se reconoce al Consejo Hídrico Federal (COHIFE) como persona jurídica de derecho público y como instancia federal para la concertación y coordinación de la política hídrica federal y la compatibilización de las políticas, legislaciones y gestión de las aguas de las respectivas jurisdicciones, respetando el dominio originario que sobre sus recursos hídricos les corresponden a las provincias. Por la ley se invita, a través de los mecanismos pertinentes, a los Estados provinciales, que no suscribieran el Acta Constitutiva citada en el artículo 1.º, a formular su adhesión a la ley. Si bien los principios rectores no alcanzaron estatus de ley, tuvieron influencia concreta en la normativa provincial referida al agua en el último quinquenio. Los principios rectores mandan para todas las provincias por igual la constitución de autoridades únicas del agua y el dictado de una ley de aguas.
El dominio del agua. El Código Civil y Comercial de la Nación
Siguiendo en lo esencial lo ya establecido en el Código Civil con la reforma de la Ley 17711, el nuevo Código establece en el artículo 235 cuáles son los bienes del dominio público.
Son bienes pertenecientes al dominio público, excepto lo dispuesto por leyes especiales:
a) El mar territorial hasta la distancia que determinen los tratados internacionales y la legislación especial, sin perjuicio del poder jurisdiccional sobre la zona contigua, la zona económica exclusiva y la plataforma continental. Se entiende por mar territorial el agua, el lecho y el subsuelo.
La legislación especial está dada por la Ley 23968. Esta establece que el mar territorial argentino se extiende hasta una distancia de doce millas marinas a partir de las líneas de base (Ley 23968, art. 3). Las líneas de base son las líneas de base normales y de base rectas definidas en un listado que forma parte como Anexo I de la Ley 23968, y su trazado figura en cartas que forman un Anexo II de la misma ley. En las líneas de base quedan incluidas las líneas que unen los cabos que forman las bocas de los golfos San Matías, Nuevo y San Jorge, tal cual lo establece el artículo 1 de la Ley 17094 y la línea que marca el límite exterior del río de la Plata, según los artículos 1 y 70 del Tratado del Río de la Plata y su Frente Marítimo, del 19 de noviembre de 1973. (Ley 23968, art. 1.°). Esta ley concuerda plenamente con la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, adoptada por la Tercera Conferencia de las Naciones Unidas sobre Derecho del Mar en la ciudad de Nueva York, el 30 de abril de 1982, firmada por la República Argentina el 5 de octubre de 1984, y por el Acuerdo Relativo a la Aplicación de la Parte XI de las Convención de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, que se incorporó al Anexo de la Resolución 48/263 de la Asamblea General de las Naciones Unidas, que fue adoptado en la ciudad de Nueva York el 28 de julio de 1994 y que fuera aprobado por el Congreso argentino por Ley 24543/95. Las aguas que se sitúan en el interior de las líneas de base así establecidas forman parte de las aguas interiores de la República Argentina. (Ley 23968, art. 2.°).
La nación argentina posee y ejerce soberanía plena sobre el mar territorial, así como sobre el espacio aéreo, el lecho y el subsuelo de dicho mar. En el mar territorial se reconoce a los buques de terceros Estados derecho de paso inocente, siempre que este se practique de conformidad con las normas del derecho internacional y del ribereño (Ley 23968, art. 3.°).
El inciso e) del artículo 235 complementa al inciso a), que es el que comentamos. Dice: “e) el espacio aéreo suprayacente al territorio y a las aguas jurisdiccionales de la Nación Argentina, de conformidad con los tratados internacionales y la legislación especial”.
En el inciso b) de este artículo se establece:
b) Las aguas interiores, bahías, golfos, ensenadas, puertos, ancladeros y las playas marítimas; se entiende por playas marítimas la porción de tierra que las mareas bañan y desocupan durante las más altas y más bajas mareas normales, y su continuación hasta la distancia que corresponda de conformidad con la legislación especial de orden nacional o local aplicable en cada caso.
Como hemos señalado, el nuevo código no modifica en lo sustancial lo establecido por el código anterior. Los bienes en relación con las personas estaban establecidos en el artículo 2340. En la nota al artículo 2340, Vélez Sarsfield se refiere a la Legislación de Indias y también a Solórzano, quien manifestaba que el rey de España se reservó siempre en América el dominio de los ríos, así como el dominio de las tierras. Luego agrega:
Podemos decir que todos los ríos, navegables o no, son de la mayor importancia por la multitud de usos necesarios para la vida, a la industria y a la agricultura, que puede hacerse de sus aguas, y que es conveniente a la paz, a los intereses generales, que el Estado sea el único propietario y regulador del uso de ellos.
Es para tener en cuenta este pensamiento, ya que el codificador pensaba esto en el siglo XIX, en momentos del auge de la defensa irrestricta de la propiedad privada. Sin embargo, Vélez y aquellos que lo acompañaron creían que las aguas, incluyendo los puertos, debían ser del dominio público. Esto no fue respetado en los noventa con la sanción de la Ley de Puertos N.° 24093.
El inciso c) deja establecido lo siguiente:
Los ríos, estuarios, arroyos y demás aguas que corren por cauces naturales, los lagos y lagunas navegables, los glaciares y el ambiente periglacial y toda otra agua que tenga o adquiera la aptitud de satisfacer usos de interés general, comprendiéndose las aguas subterráneas, sin perjuicio del ejercicio regular del derecho del propietario del fundo de extraer las aguas subterráneas en la medida de su interés y con sujeción a las disposiciones locales. Se entiende por río el agua, las playas y el lecho por donde corre, delimitado por la línea de ribera que fija el promedio de las máximas crecidas ordinarias. Por lago o laguna se entiende el agua, sus playas y su lecho, respectivamente, delimitado de la misma manera que los ríos.
Este inciso del artículo replica los bienes que ya estaban en el código anterior, agregando, como novedad, los glaciares y el ambiente periglacial. Es la Ley 26639 en su artículo 2 la que define estos conceptos:
Se entiende por glaciar toda masa de hielo perenne estable o que fluye lentamente, con o sin agua intersticial, formado por la recristalización de nieve, ubicado en diferentes ecosistemas, cualquiera sea su forma, dimensión y estado de conservación. Son parte constituyente de cada glaciar el material detrítico rocoso y los cursos internos y superficiales de agua.
Se entiende por ambiente periglacial en la alta montaña, al área con suelos congelados que actúa como regulador del recurso hídrico. En la media y baja montaña al área que funciona como regulador de recursos hídricos con suelos saturados en hielo.
Aguas subterráneas
Vélez no había establecido nada en el código respecto a las aguas subterráneas, por lo cual la doctrina y jurisprudencia concluían, a partir del artículo 2518, que pertenecían al propietario del terreno por debajo del cual se encontraban.
La reforma de la Ley 17711 estableció, en el inciso 3.º del artículo 2340, que son del dominio público las aguas subterráneas, sin perjuicio del ejercicio regular del derecho del propietario del fundo de extraer las aguas subterráneas en la medida de su interés y con sujeción a la reglamentación. Esto fue un cambio sustancial, toda vez que el agua subterránea era considerada por la doctrina como privada, se entendía así porque eran privadas al aflorar, y es en este momento cuando adquieren importancia económica además por aplicación del artículo 2518, según el cual la propiedad del suelo se extiende a toda su profundidad y al espacio aéreo sobre el suelo en líneas perpendiculares.
El artículo 235del nuevo código mantiene la misma redacción que el código anterior, por lo que las aguas subterráneas son del dominio público, y el superficiario tiene el derecho preferencial de extraerlas, su límite es la “medida de su interés” y debe conformarse a lo que disponga el Estado mediante la reglamentación.
El plenissimunflumen
En el código anterior, el artículo 2577 normaba que no constituían aluvión las arenas o fango que se encuentran comprendidas en los límites del lecho del río, determinado por la línea a la que llegaban las más altas aguas en su estado normal. Este límite se denomina plenissimunflumen. Al reformarse por Ley 17.711, en el artículo 2340 se fijó, en su inciso 4.º, que quedan comprendidos entre los bienes públicos “… las riberas internas de los ríos, entendiéndose por tales la extensión de tierra que las aguas bañan o desocupan durante las crecidas medias ordinarias”. Había quedado en este caso una contradicción en el código, que ahora viene a enmendarse mediante la unificación del criterio para todos los casos del artículo 235 del plenissimunflumen.
De manera coherente, ahora el artículo 1960 del nuevo código establece: “No constituye aluvión lo depositado por las aguas que se encuentran comprendidas en los límites del cauce del río determinado por la línea de ribera que fija el promedio de las máximas crecidas ordinarias”.
Por el inciso d) el código establece que “las islas formadas o que se formen en el mar territorial, la zona económica exclusiva, la plataforma continental o en toda clase de ríos, estuarios, arroyos, o en los lagos o lagunas navegables, excepto las que pertenecen a particulares”.
En el inciso f) quedan como dominio público: “las calles, plazas, caminos, canales, puentes y cualquier otra obra pública construida para utilidad o comodidad común”. Este inciso es de importancia para el derecho ambiental moderno, ya que se refiere al espacio público. El ambiente construido es un concepto que debe incorporase al derecho ambiental, puesto que este no debe referirse solo a los recursos naturales, sino al conjunto del ambiente, donde se encuentra también el espacio que ha sido construido por el hombre. En la Argentina, el 91 % de la población vive en ciudades, por lo cual su calidad de vida depende del ambiente construido. El derecho al uso de las ciudades es un derecho que se incorpora al derecho ambiental.
Bienes del dominio privado del Estado
Según el artículo 236 del código, pertenecen al Estado nacional, provincial o municipal, sin perjuicio de lo dispuesto en leyes especiales: “c) los lagos no navegables que carecen de dueño”.
Caracteres del dominio público
En el artículo 237, el mismo código se refiere a la determinación y caracteres de las cosas del Estado y a su uso y goce. Establece que “los bienes públicos del Estado son inenajenables, inembargables e imprescriptibles. Las personas tienen su uso y goce sujeto a las disposiciones generales y locales”. Agrega en su segundo párrafo que “la Constitución Nacional, la legislación federal y el derecho público local determinan el carácter nacional, provincial o municipal de los bienes enumerados en los dos artículos 235 y 236”.
Los caracteres básicos del régimen jurídico del dominio público son la inalienabilidad, la inembargabilidad y la imprescriptibilidad. La inalienabilidad, inembargabilidad y la imprescriptibilidad no bastan, por sí solas, para considerar que un bien pertenece al dominio público. Existen muchos bienes que, a pesar de su carácter inalienable e imprescriptible, pertenecen al dominio “privado” del Estado o al de los particulares. Lo que define a un bien de público y le imprime sus notas correlativas, entre ellas la inalienabilidad y la imprescriptibilidad, es su afectación al uso público, directo o indirecto.
Que los bienes del dominio público sean inalienables no significa que estén absoluta y totalmente fuera del comercio jurídico; así, por ejemplo, pueden ser objeto de derechos especiales de uso, otorgados o adquiridos mediante las formas reconocidas por el derecho administrativo, y pueden igualmente ser “expropiados”. En principio, solo es incompatible el comercio jurídico de derecho privado. Excepcionalmente, los bienes públicos pueden ser objeto de negocios jurídicos de derecho privado.
Así, en el terreno de los principios, pueden ser gravados con servidumbres y otras cargas reales civiles, mientras resulten ellas compatibles con el destino que determinó la afectación de la cosa dominial. Sin embargo, una vez desafectado el respectivo bien del dominio público, podría realizarse la venta o enajenación de la cosa, pues, producida la desafectación, desaparece el carácter de inalienable y pasa a ser bien privado del Estado. La inalienabilidad no es, pues, un concepto absoluto, sino que su alcance y sentido son contingentes.
Los bienes del dominio público son inembargables, no pueden ser objeto de ejecución judicial. El embargo, stricto sensu, no implica ni requiere desapropio ni enajenación, pues puede responder a una simple medida de seguridad, en el sentido de evitar que el titular de la cosa disponga de ella, enajenándola; no obstante, supone también una eventual enajenación, ya que esa medida cautelar, en última ratio, tiende a asegurar la ejecución forzosa del bien. La ratio iuris que impide el embargo de bienes del dominio público está en la falta de autoridad y jurisdicción por parte de los jueces para cambiar el destino de aquellos, ya que tal cambio incumbe a la Administración.
Respecto de que las personas tienen su uso y goce, sujeto a las disposiciones generales y locales, implica precisamente que de los caracteres del dominio de uso, goce y disposición material y jurídica, que define el artículo 1941, una persona, física o jurídica, pueda usar y gozar de un bien del dominio público.
Aguas de los particulares
Según el artículo 239:
Las aguas que surgen en los terrenos de los particulares pertenecen a sus dueños, quienes pueden usar libremente de ellas siempre que no formen cauce natural. Las aguas de los particulares quedan sujetas al control y a las restricciones que en interés público establezca la autoridad de aplicación. Nadie puede usar de aguas privadas en perjuicio de terceros ni en mayor medida de su derecho.
Las condiciones para ser agua de los particulares son: surgir en un fundo de un particular. La interpretación literal nos da la idea de que el agua debe emerger libremente y no que sea conducida artificialmente por el hombre desde el subsuelo a la superficie, con lo cual estaríamos en la hipótesis del uso del agua subterránea; que no forme cauce natural. Si así fuere, el segundo párrafo del artículo 239 se encarga de establecer que pertenecen al dominio público si constituyen cursos de agua por cauces naturales. En caso de formar cauce, los particulares no deben alterar esos cursos de agua. Queda claro, entonces, que, si el agua surgente luego forma cauce, es agua del dominio público del Estado, aun cuando su recorrido se encuentre en su totalidad dentro de un solo fundo particular. Dice:
El uso, por cualquier título, de aguas públicas, u obras construidas para utilidad o comodidad común, no les hace perder el carácter de bienes públicos del Estado, inalienables e imprescriptibles.
El hecho de correr los cursos de agua por los terrenos inferiores no da a los dueños de estos derecho alguno.
Más adelante, el artículo 1974 señala:
El dueño de un inmueble colindante con cualquiera de las orillas de los cauces o sus riberas, aptos para el transporte por agua, debe dejar libre una franja de terreno de quince metros de ancho en toda la extensión del curso, en la que no puede hacer ningún acto que menoscabe aquella actividad.
Todo perjudicado puede pedir que se remuevan los efectos de los actos violatorios de este artículo.
Camino de sirga
El camino de sirga es una calle que el código del siglo XIX y XX había establecido en treinta y cinco metros y que los propietarios ribereños debían dejar a ambos lados del río. Se llama así porque antiguamente se conducían las embarcaciones desde la orilla mediante sogas, “sirgas” en el lenguaje propio de la actividad. La intención del legislador era dejar este espacio para facilitar la navegación. Sin embargo, en algunos espacios de esta naturaleza jurídica se fueron realizando actividades vinculadas con la recreación o con la preservación del lugar para que cumpla un servicio ambiental. Por lo tanto, la reducción de los metros, que constituyen ahora la calle de sirga, ha sido interpretada como un retroceso en materia ambiental, lo que, por un lado, resalta que estos espacios se han “privatizado” y, por otro, surge la posibilidad de emprendimientos de ambientes construidos que atenten contra el ambiente y contra el propio recurso hídrico.
Mucho se ha discutido sobre la naturaleza jurídica de este camino de sirga, fundamentalmente, sobre si pertenece al dominio público del Estado o si es del dominio privado. La ubicación en el código, tanto en el de Vélez como en el nuevo, dentro delas “restricciones y límites al dominio” permite inferir que se trata del dominio privado del propietario ribereño. La jurisprudencia ha sostenido en reiteradas oportunidades que se trata una restricción al dominio: CSJN Fallos 111-179; 185-105; 101-263; La Ley, 3.-1105.
La nueva redacción del artículo deja claro el objetivo estricto que tiene el camino de sirga: dejar libre una franja de terreno de quince metros para que no menoscabe la actividad del transporte por agua. De esta nueva redacción surgen dos conclusiones:
1. Que dentro de los quince metros del camino de sirga no puede haber otra actividad que no sea la de facilitar el transporte por agua. Toda otra actividad está vedada, incluso aquellas que tengan fines ambientales.
2. Que, con la nueva redacción del artículo 1974,quien acreciente en veinte metros es el propietario que antes poseía una restricción sobre esos metros, que ahora deja de tenerla. Puede realizar allí, desde el 1 de agosto de 2015, todas las acciones del dominio perfecto del artículo.
Referencias bibliográficas
Asamblea General de las Naciones Unidas. (28 de julio de 2010). El derecho humano al agua y al saneamiento. Resolución A/RES/64/292un.org/es/sections/documents/general-assembly-resolutions/index.
Bellorio Clabot, D. L., Pigretti, E. y Cavalli, L. (2011). Derecho Ambiental de Aguas. Buenos Aires: Lajouane.
Bellorio Clabot, D. L.(2017). Derecho Ambiental Innovativo. Buenos Aires. Ed. Ad Hoc.
Constitución Nacional. Ley Nº 24.430. Boletín Oficial del 10-ene-1995 Número: 28057 Página: 1
García Reynoso, P. (1961). La Carta de Punta del Este: planeación económica. Recuperado de http://revistas.bancomext.gob.mx/rce/magazines
Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC). Quinto Reporte de evaluación, 2014. IPCC, 2014: Cambio climático 2014: Informe de síntesis. Contribución de los Grupos de trabajo I, II y III al Quinto Informe de Evaluación del de Expertos sobre el Cambio Climático [Equipo principal de redacción, R. K. Pachauri y L. A. Meyer (eds.)]. IPCC, Ginebra, Suiza, 157 págs.
Ministerio de Justicia, Presidencia de la Nación. Espacios marítimos. Ley 23.968. Boletín Oficial del 05-dic-1991 Número: 27278 Página: 1.
Ministerio de Justicia, Presidencia de la Nación. Medio Ambiente. Ley 26.639. Boletín Oficial del 28-oct-2010 Número: 32016.
Ministerio de Justicia, Presidencia de la Nación. Código Civil y Comercial de la Nación. Boletín Oficial del 08-oct-2014 Número: 32985 Página: 1
Ministerio del Interior, Obras Públicas y Vivienda. Plan Nacional del Agua 2017. Recuperado de https://www.argentina.gob.ar/interior/plandelagua
Organización Mundial de la Salud. Progresos en materia de agua potable, saneamiento e higiene: actualización de 2017 y evaluación de los ODS.
Organización de las Naciones Unidas. Departamento de Asuntos Económicos y Sociales. Decenio Internacional para la Acción El agua fuente de vida 2005-2015, UN WATER. Recuperado de https://www.un.org/spanish/waterforlifedecade/food_security.shtml
Organización de las Naciones Unidas. Objetivos de Desarrollo Sostenible. La Asamblea general adopta la Agenda 2030 para el desarrollo sosteniblehttps://www.un.org/sustainabledevelopment/es/2015/09/la-asamblea-general-adopta-la-agenda-2030-para-el-desarrollo-sostenible/. Recuperado de https://www.un.org/sustainabledevelopment/es/2015/09/la-asamblea-general-adopta-la-agenda-2030-para-el-desarrollo-sostenible/
Wolman, A. (1965). El abastecimiento de agua en las Américas. Organización Panamericana de la Salud. Conferencia Regional sobre Abastecimiento de Agua en las Américas, Washington, 84-101.
1- Decano y docente, Facultad de Derecho de la Universidad de Belgrano, Buenos Aires.
2- Docente, Facultad de Derecho, Universidad de Belgrano, Buenos Aires.
3- El Programa de Monitoreo Conjunto (JMP) de la OMS y UNICEF en materia de agua y saneamiento es el mecanismo oficial de las Naciones Unidas para supervisar el progreso alcanzado en países, regiones y el mundo y, especialmente, las metas de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) relativas al acceso universal y equitativo a agua potable y saneamiento.
4- Cada uno de los tres últimos decenios ha sido sucesivamente más cálido en la superficie de la tierra que cualquier decenio anterior desde 1850. IPCC. Quinto Reporte, 2014.
5- Dino L. Bellorio Clabot. Derecho Ambiental Innovativo, 2017.
6- Dino Luis Bellorio Clabot, Eduardo Pigretti y Luis Cavalli. Derecho Ambiental de Aguas, 2011.
7- Plan Nacional del Agua. Ministerio del Interior, Obras Públicas y Vivienda, 2017.
8- Dino Luis Bellorio Clabot, Eduardo Pigretti y Luis Cavalli, op. cit., 2011.
