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236Die Zulässigkeit der Allgemeinverfügung entspricht einem praktischen Bedürfnis. So wäre eine Reaktion auf die übermorgen stattfindende Demonstration in Form einer Rechtsnorm bereits aus Zeitgründen gar nicht möglich. Im Übrigen hätte sich die Rechtsnorm nach Verstreichen dieses Termins schon wieder erledigt. Die Allgemeinverfügung ist daher ein VA, bei dem neben den speziellen Voraussetzungen des § 35 S. 2 LVwVfG (§ 31 S. 2 SGB X) auch alle Voraussetzungen des § 35 S. 1 LVwVfG (§ 31 S. 1 SGB X) vorliegen müssen.

§ 35 S. 2 LVwVfG unterscheidet drei Arten von Allgemeinverfügungen:

adressatenbezogene Allgemeinverfügung,

dingliche Allgemeinverfügung und

Benutzungsregelung.

237 a) Adressatenbezogene Allgemeinverfügung . Bei dieser Allgemeinverfügung genügt es, wenn die Regelung einen lediglich „nach allgemeinen Merkmalen“ bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis betrifft (§ 35 S. 2, Alt. 1 LVwVfG). „Bestimmbar“ ist ein sehr weiter Begriff. Auch ein im Gesetz abstrakt umschriebener Personenkreis kann bestimmbar sein. Der Personenkreis ist hier letztlich genauso unbestimmt wie bei einer Rechtsnorm. Die adressatenbezogene Allgemeinverfügung bezieht sich aber anders als eine Rechtsnorm– auf eine zeitlich (!) abgegrenzte Lebenssituation (was insoweit nicht ausdrücklich gesetzlich geregelt ist). Durch die zeitliche Konkretheit des geregelten Sachverhalts unterscheidet sich die adressatenbezogene Allgemeinverfügung von der Rechtsnorm (str., vgl. Kopp/Ramsauer, § 35 Rn. 162).

Beispiele: Verbot einer für übermorgen geplanten Demonstration (s. Rn. 234). Aufenthaltsverbot für Personen, die der sog. „Punk-Szene“ zuzurechnen sind (VGHBW, VBlBW 2003, 31). Das über Rundfunk verbreitete Verbot, in den von Typhus betroffenen Gebieten Endiviensalat zu verkaufen (BVerwGE 12, 87, 90; dazu Walther, JA 1994, 457 ff.). Polizeiliche Aufforderung per Megaphon an (namentlich nicht bekannte) Hausbesetzer, das von ihnen besetzte Gebäude zu räumen.

238 b) Dingliche Allgemeinverfügung . Eine Allgemeinverfügung ist auch ein VA, der die öffentlich-rechtliche Eigenschaft einer Sache regelt (§ 35 S. 2, Alt. 2 LVwVfG). Die Allgemeinverfügung richtet sich hier nicht an Personen, sondern sie ist auf Sachen bezogen, indem sie einer Sache eine (rechtliche) Eigenschaft verleiht, entzieht oder ändert.

Beispiele: Widmung, Entwidmung (Einziehung) und Teilentwidmung (Teileinziehung) einer Straße; Benennung von Straßen und Plätzen; Planfeststellungsbeschluss.

239 c) Benutzungsregelung . Die Benutzungsregelung (§ 35 S. 2, Alt. 3 LVwVfG) hat mit der dinglichen Allgemeinverfügung den Bezug zu einer konkreten Sache gemeinsam. Während letztere unmittelbar die Eigenschaft einer Sache betrifft, regelt erstere unmittelbar die Benutzung einer Sache. Die Benutzungsregelung wendet sich damit unmittelbar an die Benutzer. Die Zahl der Benutzer ist dabei unbestimmt groß („Allgemeinheit“).

Beispiele: Benutzungsregeln für öffentlich-rechtliche Einrichtungen, wie Museen, Bibliotheken, städtische Badeanstalten etc. (der Rechtsträger kann hier aber auch – und wird das i. d. R. tun – die Rechtsform der Satzung [„Benutzungsordnung“] wählen); Verkehrszeichen (z. B. zugelassene Höchstgeschwindigkeit, Halteverbot).

240 d) Unterschiede zum „Normalfall“ des Verwaltungsakts . Zwar wird vom Gesetz auch die Allgemeinverfügung als VA qualifiziert. Durch ihre Besonderheiten im Hinblick auf den Adressatenkreis ergeben sich aber verfahrensrechtlich Besonderheiten für die Allgemeinverfügung:

von der Anhörung Beteiligter kann gem. § 28 II Nr. 4 LVwVfG (§ 24 II Nr. 4 SGB X) abgesehen werden;

eine Allgemeinverfügung kann öffentlich bekannt gegeben werden (§ 41 III S. 2 LVwVfG; § 37 III S. 2 SGB X; Rn. 313);

eine öffentlich bekannt gegebene Allgemeinverfügung muss nicht begründet werden (§ 39 II Nr. 5 LVwVfG; § 35 II Nr. 5 SGB X).