Читать книгу Кризис и Левиафан. Поворотные моменты роста американского правительства - Роберт Хиггс - Страница 10

Государство может значительно увеличить долю своих расходов в ВНП или долю занятости и при этом все же не стать Большим Правительством. Левиафана, который пишется с прописной буквы, отличает широкий размах влияния на принятие экономических решений, т. е. масштаб, при котором не частные граждане, а государственные чиновники определяют, как ресурсы будут размещены, использованы и потреблены. Как писал Эрик Нордлингер, «государство благосостояния со смешанной экономикой сильно благодаря широкому размаху своей социальной и экономической деятельности, своей воистину непомерной способности регулировать, распределять и (в меньшей степени) перераспределять»[52].

Чтобы оценить масштаб деятельности современного правительства, рассмотрим таблицу в приложении к этой главе. В ней приведен список аббревиатур, обозначающих некоторые агентства, инструменты и функции федерального правительства. (При добавлении соответствующего материала по правительствам штатов и местным органам власти перечень стал бы непомерно длинным.) Каждому, кто придерживается любой из монокаузальных теорий роста правительства, я советую ознакомиться с этим перечнем и спросить себя: объясняет ли моя теория время возникновения и характер деятельности каждого из этих ведомств и агентств? Убежден, что ни одна моно-каузальная теория не пройдет этого испытания.

Размах правительственной деятельности имеет первостепенное значение отчасти потому, что зачастую он подменяет более интенсивную деятельность в фиксированных рамках. С экономической точки зрения не важно, влияет ли государство на распределение ресурсов с помощью традиционных фискальных инструментов – налогов, расходов и найма служащих – или другими методами, требующими от частных граждан следовать предписаниям чиновников и предпринимать действия, издержки по которым лягут на самих этих граждан. (Однако в политическом плане, как мы увидим, выбор государственными чиновниками тех или иных инструментов для достижения своих экономических целей имеет чрезвычайное значение.)

Легко представить условия, при которых правительство будет большим и все же ограниченным. Высокий уровень налогов, государственных расходов и большое число государственных служащих могут понадобиться просто для того, чтобы защитить граждан от иностранных врагов и друг от друга. Даже если правительство ограничится только этим, его деятельность будет поглощать значительную долю экономических ресурсов страны. Но при этом частные граждане сохранят полную свободу в определении того, как использовать принадлежащие им ресурсы и доходы, остающиеся после уплаты налогов. В этом случае высокий уровень налогов означает лишь то, что сохранение упорядоченного и свободного общества обходится недешево. Примерно таковы были условия периода Гражданской войны, и самым заметным отклонением от этой идеальной модели стал воинский призыв в конце войны.

Современное налогообложение, конечно, уже не просто государственные поборы. В них изъятие частных ресурсов нередко сопряжено с регулированием поведения. Уиллард Хёрст отметил, что «особенно в ХХ в. налоговое законодательство пронизало процесс принятия предпринимательских решений и превратилось в форму экономического регулирования, определяющего налогооблагаемый доход, устанавливающего условия амортизационных списаний или налоговые скидки на инвестиции». Государство, налоговые поступления которого составляли постоянную долю национального дохода, смогло легко усилить свое вторжение в частную экономику простым изменением налогового кодекса. Оно напрямую поощряло одни виды деятельности и угнетало другие, установив соответствующие налоговые льготы и штрафы. В силу сложности налоговых обязательств, правил обложения и сферы действия налогов (не говоря об искушении просто уклониться от них) современное налогообложение порождает такие непредвиденные последствия, как отвлечение ресурсов на бухгалтеров, юристов и инвестиционных консультантов, что истощает потенциал производства товаров, нужных потребителям[53]. В США, особенно за четыре десятилетия после Второй мировой войны, создана постоянно усложняющаяся налоговая система, вопиющая об упрощении.

Все количественные показатели размеров государственного сектора не только не способны отразить истинную значимость налогов, государственных расходов и занятости, но и обладают одним общим дефектом: их изменение свидетельствует либо об изменении размаха полномочий органов государственной власти, либо всего лишь об изменении уровня, на котором они действуют в рамках прежних полномочий. С одной стороны, государство может увеличить свои расходы и численность служащих, чтобы охватить регулированием прежде не охваченные стороны частной экономической деятельности. С другой стороны, оно может увеличить свои расходы и численность служащих, чтобы улучшить или расширить судебную систему ради более скорого и эффективного проведения в жизнь существующих прав частной собственности. Два этих случая сильно различаются и по сути, и по своим последствиям для политической и экономической ситуации в стране, но стандартные количественные показатели этого различия не видят.

Даже при чрезвычайном изменении самого существа государственной власти количественные показатели могут зафиксировать лишь небольшие изменения либо полное отсутствие изменений. Затраты на содержание Верховного суда не зависят от того, в большей или в меньшей степени он защищает частную собственность от хищничества государства и других граждан[54]. Многие регулирующие органы обходятся казне совсем дешево, но при этом оказывают далеко идущее влияние на размещение ресурсов[55]. В ХХ в. американское государство избегало прямой национализации отраслей и предпочитало контролировать использование ресурсов путем регулирования частной промышленности[56]. Терпимое отношение к номинальной частной собственности не меняет важнейших экономических последствий регулирования, но издержки выглядят совершенно иначе. Когда владельцы промышленных предприятий по требованию Управления по охране окружающей среды или Управления охраны труда тратят миллиарды долларов, издержки классифицируются как частные. В таких условиях привычная интерпретация частных расходов как свободного выбора совершенно неуместна[57]. В условиях современного Большого Правительства традиционные количественные показатели, измеряющие размер правительства, совершенно не отражают эти ключевые особенности экономического регулирования[58].

Источником государственных расходов и создаваемой ими занятости служит государственная власть, но не они ее образуют. Прежде чем государство сможет расходовать средства или нанимать служащих, ему нужно заручиться полномочиями на достижение определенных общественных целей. Если соответствующие полномочия невозможно получить (вопрос законодательства) или сохранить (вопрос судебного разбирательства), то проблема решена: нет полномочий – нет программы. По остроумному замечанию Ричарда Роуза, наделяющий полномочиями закон – «ресурс sine qua non[59] современного государства», а его отсутствие «обрекает государство на бездействие»[60].

Без исходных полномочий обойтись нельзя, и потому в смешанной экономике базовым императивом политики становится обретение официального статуса. Как писал Ланс Лелуп, государственные органы «начинают скромненько, а потом заявляют, что программа в самом разгаре и останавливать ее нельзя… Легче защитить программу, уже осуществляемую органом власти, нежели обосновать необходимость новой программы»[61].

Расширив свои полномочия, государство может реализовать новообретенные возможности на различных уровнях, но само по себе использование большего объема ресурсов для реализации прежних полномочий вовсе не обеспечивает расширения масштаба сферы действия государства. К примеру, за последние три десятилетия расходы системы социального страхования на пенсии по старости увеличились на многие миллиарды долларов[62]. И все же тенденция к росту государственных расходов вовсе не означает разрастания Большого Правительства в послевоенный период. Федеральное правительство обладало полномочиями осуществлять эти выплаты с тех пор, как в 1930-е годы закон о социальном страховании был принят конгрессом, подписан президентом и одобрен Верховным судом. Новый потенциал для этого направления федеральной деятельности создали события 30-х годов, а последующие события определили лишь объем реализации этого потенциала. Подобно ограниченному правительству, Большое Правительство может действовать в широком коридоре ресурсных возможностей.