Читать книгу Кризис и Левиафан. Поворотные моменты роста американского правительства - Роберт Хиггс - Страница 6

Часть первая
Концептуальная схема
Глава 1
Источники Большого Правительства: критический обзор гипотез

Оглавление

Одним из самых поразительных явлений нового времени стал неуклонный рост государственного сектора. Несмотря на то что все последовательные шаги к расширению правительства сопровождались горячими спорами, научное понимание сил, порождающих этот процесс, практически отсутствует.

Дж. Хиршлейфер

Мы нуждаемся в государственном управлении. Известного рода задачи по силам только государству. Всем нам придется плохо без государства, которое защищает от внешней агрессии, поддерживает внутренний порядок, определяет и охраняет права частной собственности. К сожалению, государству, достаточно сильному, чтобы защитить нас, может хватить сил и для того, чтобы нас раздавить. Признавая этот огромный потенциал разрушения и угнетения, некоторые считают государство необходимым злом. Выдающийся архилибертарианец, но не анархист Людвиг фон Мизес оспаривал такую характеристику. «Государство как таковое, – провозгласил он, – не только не является злом, но и представляет собой необходимейший и благотворный институт, без которого невозможно развитие и сохранение устойчивого общественного сотрудничества и цивилизации». Как и остальные последователи Локка, Мизес был убежден, что сильное, но ограниченное государство не только не притесняет своих граждан, но и дает им возможность быть свободными и производительными[1].

На протяжении более ста с лишним лет после своего создания США представляли собой государство, приближавшееся, насколько это возможно в нашем мире, к идеалу в представлении Мизеса: сильное, но ограниченное. Несмотря на такие огромные недостатки, как угнетение негров и индейцев, правительство США создало политические и правовые условия для быстрого экономического развития, поощряло то, что знаменитый историк права Уиллард Хёрст назвал «высвобождением энергии»[2]. Произошел невиданный расцвет изобретательности, накопления капитала и организационных инноваций. Колоссально выросли специализация и торговля. К концу XIX столетия США стали самым богатым и свободным обществом мира.

Но в следующие сто лет своего существования страна отошла от идеалов ограниченной государственной власти и незыблемости прав частной собственности. В 1900 г. правительство США еще было близко к идеалу минимального. Разумеется, американцы не придерживались принципа полного невмешательства государства (laissez faire) – то же самое справедливо в отношении любого существовавшего в истории общества, – но в те времена они жестко ограничивали свое правительство и почти не позволяли ему использовать властные полномочия для вмешательства в экономическую жизнь частных лиц. За последние семьдесят лет эта устоявшаяся система ограничений была по большей части разрушена. Сегодня государство пронизывает все аспекты экономической и общественной жизни; как пишет Уоррен Наттер, сегодня оно может «по своему желанию отнять или дать что угодно, когда угодно и где угодно». Даже простое перечисление многочисленных полномочий государства займет несколько томов, потому что его влияние затрагивает все: фермы, заводы и магазины; жилища, школы и больницы; науку и технологии; и даже отдых и развлечения. Государственные расходы, налоги и регулирование, не говоря уже о прямом участии государства в экономической деятельности, касаются по сути дела всего и вся[3]. Представленная на рис. 1.1 (см. с. 26–27) организационная схема государственных органов дает представление о гигантизме современного государства, хотя она очерчивает только общие контуры деятельности, осуществляемой только лишь на уровне федеральных органов власти.

Как же происходила столь значительная трансформация американских политических, правовых и экономических институтов? Какие мотивы и убеждения двигали ею? Какие социально-экономические изменения способствовали этим переменам, а какие тормозили их? Кому эти перемены сулили выгоды, а кому потери? Какие люди, элиты и группы интересов сыграли решающую роль? Какие обстоятельства помогли им оказаться на гребне волны исторического процесса? Каким образом – гладко или скачкообразно – происходило расширение государства, и какие силы определяли его ход? В книге я попытаюсь ответить на эти вопросы.

Мои ответы будут заведомо неполны. Ведь на этот процесс повлияло столько людей и событий, что для ответа на все вопросы по существу пришлось бы писать всеобъемлющую социальную, политическую, правовую и экономическую историю прошлого столетия. Мои цели куда более скромны, в том числе и потому, что очень многое в этой области уже сделано.


Рис. 1.1. Структура правительства США


Возрастание роли государства разные исследователи объясняют по-разному. Но слишком часто сторонник отдельной гипотезы превозносит ее так, будто только она и дает исчерпывающую картину. Однако многие из предложенных объяснений содержат убедительные идеи, которые вовсе не противоречат другим. Попытки найти единственный источник «большого правительства» (big government)[4] ведут в тупик и абсолютно бесполезны[5]. Я отвергаю подход, нацеленный на поиск одной-единственной причины. Вместо этого я пытаюсь осмыслить, что могут и чего не могут объяснить различные гипотезы, применяя их избирательно и используя их как отправные точки в развитии моих собственных идей.

К сожалению, некоторые объяснения роста государства чрезмерно абстрактны, что затемняет саму природу государства. Некоторые говорят о нем так, будто это нечто Единое-Бесчеловечное, гигантская пожирающая людей машина. Испанский философ Хосе Ортега-и-Гассет, например, писал: «В наши дни государство стало чудовищной машиной… Это средоточие общества… государство и массу роднит лишь их безликость и безымянность… И, поскольку это всего лишь машина, исправность и состояние которой зависят от живой силы окружения, в конце концов государство, высосав из общества все соки, выдохнется, зачахнет и умрет…» Но государство – к счастью или к несчастью – вполне человечно: это всего лишь коллектив лиц, осуществляющих законную власть[6].

Если понимать государство как Единое-Бесчеловечное, т. е. как существующее отдельно от людей и помимо них, мы придем к неверным представлениям о том, что собой представляет правительство и что оно делает. Ни одно правительство не в состоянии выжить без помощи и поддержки людей вне правительства или по меньшей мере без их терпимого отношения. Более того, некоторые постоянно циркулируют между правящими и управляемыми. Американская система органов государственной власти состоит из нескольких уровней – федерального, штатов, местного и смешанного, а также нескольких ветвей власти – законодательной, исполнительной, судебной и смешанной. Сама многочисленность отдельных государственных учреждений и структур несовместима с представлением о государстве как о целостном и согласованном механизме. Сегодня в стране насчитывается более 80 тыс. отдельных органов власти, и из них более 60 тыс. наделены полномочиями вводить налоги и сборы[7]. Очевидно, что у множества людей, занимающих властные позиции в этих многочисленных и многообразных учреждениях, отсутствует единая цель. Конфликты внутри правительства столь же обычны и значимы, как и между правителями и управляемыми[8]. Из-за того, что в огромной, фрагментированной структуре власти никто не может навязать свою волю остальным, политика государства обычно оказывается результатом соперничества и борьбы, разрешаемых переговорами, компромиссами, сделками, мытьем или катаньем. Следует постоянно помнить, что американское правительство никогда не было Единым-Бесчеловечным, а было и остается множеством сосуществующих человеческих учреждений и организаций, различных по функциям, размерам и объему властных полномочий[9]. В этой книге меня занимает главным образом процесс разрастания законодательных, административных и судебных полномочий, отправляемых лицами, из которых состоит федеральный уровень государственной власти. И следует помнить, что рост федеральных органов власти всего лишь часть более широкого процесса роста государства.

1

Ludwig von Mises, The Ultimate Foundation of Economic Science: An Essay on Method (Kansas City, Kans.: Sheed Andrews and McMeel, 1978), p. 98. См. также: Frank H. Knight, Freedom and Reform: Essays in Economics and Social Philosophy (Indianapolis: Liberty Press, 1982), p. 232.

2

James Willard Hurst, Law and the Conditions of Freedom in the Nineteenth-Century United States (Madison: University of Wisconsin Press, 1956), pp. 3—32 passim. Idem., Law and Markets in United States History: Different Modes of Bargaining Among Interests (Madison: University of Wisconsin Press, 1982), pp. 96, 124–125; Lawrence M. Friedman, A History of American Law (New York: Simon & Schuster, 1973).

3

G. Warren Nutter, Political Economy and Freedom: A Collection of Essays (Indianapolis: Liberty Fund, 1983), pp. 51–52. Полезные общие обзоры роста американского государства в XX в.: Solomon Fabricant, The Trend of Government Activity in the United States since 1900 (New York; National Bureau of Economic Research, 1952) и Jonathan R. T. Hughes, The Governmental Habit: Economic Controls from Colonial Times to the Present (New York; Basic Books, 1977), pp. 126–242. Самые поучительные описания гигантских масштабов современного государства дали не ученыe, а авторы «полезных пособий» для граждан, нуждающихся в правительственной помощи. К примеру, см.: William Ruder and Raymond Nathan, The Businessman’s Guide to Washington (New York; Collier Books, 1975); см. также: The Encyclopedia of U.S. Government Benefits, ed. Roy A. Grisham, Jr., and Paul D. Mc-Conaughy (New York: Avon Books, 1975). Простое описание ведомств, входящих в федеральное правительство, см. в: The United States Government Manual, 1983/84 (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1983).

4

Общепринятого перевода идиомы «Big Government» на русский язык по не существует, а все известные способы перевода имеют определенные недостатки. Слово «правительство», являющееся первым словарным значением слова «government», в русском языке означает прежде всего исполнительную ветвь власти, а англоязычное выражение подразумевает всю совокупность органов публичной власти, т. е. то, что в русском языке обычно передается словом «государство». Однако перевод «большое государство» неуместен в данном издании. – Прим. ред.

5

James E. Alt and K. Alec Chrystal, Political Economics (Berkeley: University of California Press, 1983), pp. 190, 243. Недавно опубликовано эконометрическое исследование с проверкой девяти разных объяснений роста государственных расходов в США в послевоенный период. Обнаружилось, что если рассматривать их по отдельности, то лишь одно «получило минимальное подтверждение», да и то сомнительное в силу чисто эконометрических проблем: David Lowery and William D. Berry, „The Growth of Government in the United States: An Empirical Assessment of Competing Explanations,“ American Journal of Political Science 27 (Nov. 1983): 665–694 (приведенная цитата – на с. 686).

6

José Ortega y Gasset, The revolt of the Masses (New York: Norton, 1957), pp. 119–121. (См.: Ортега-и-Гассет, Хосе. Восстание масс. М.: АСТ, 2008. Гл. XIII.) Ортега-и-Гассет отмечает (c. 122), что «тем не менее состоит оно пока что из частиц этого общества», но несколькими строками ниже он пишет: «Вот итог огосударствленности – народ идет в пищу машине, им же и созданной». Я согласен с Джоном Коммонсом, что «действующее должностное лицо… это и есть действующее государство… [тогда как] правовые отношения… представляют собой официальные формулы идеалов, желаний и надежд, которые могут быть реализованы или не реализованы в результате действий должностных лиц» (John R. Commons, Legal Foundations of Capitalism (Madison: University of Wisconsin Press, 1959), p. 123).

7

Thomas R. Dye and L. Harmon Zeigler, The Irony of Democracy: An Uncommon Introduction to American Politics, 5th ed. (Monterey, Calif.: Duxbury Press, 1981), pp. 327, 431; Graham K. Wilson, Interest Groups in the United States (Oxford: Clarendon Press, 1981), pp. 132–133.

8

См. два (крайне пристрастных) методичных отчета о внутренней борьбе в правительстве: Roberts P. C., The Supply-Side Revolution: An Insider’s Account of Policymaking in Washington. Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1984) и David A. Stockman, The Triumph of Politics: How the Reagan Revolution Failed (New York: Harper & Row, 1986).

9

Eric A. Nordlinger, On the Autonomy of the Democratic State (Cambridge, Mass.: Harvard University Press, 1981), p. 15; Lance T. LeLoup, Budgetary Politics (Brunswick, Ohio: King’s Court Communications, 1980), p. 21.

Кризис и Левиафан. Поворотные моменты роста американского правительства

Подняться наверх