Читать книгу Кризис и Левиафан. Поворотные моменты роста американского правительства - Роберт Хиггс - Страница 9

Все знают, что за прошлое столетие правительство США неимоверно разрослось, но никто не знает насколько. Правительство многогранно, и некоторые его грани не поддаются точному измерению[46]. К сожалению, то, что легче всего поддается численной оценке, не обязательно самое важное. Изучая только доступные количественные показатели, как обычно поступают экономисты, рискуешь прийти к ложным выводам. Впрочем, и таким показателям следует уделить некоторое внимание. Если действовать осмотрительно, из них можно извлечь ценную информацию. Исследуя их, я не стремлюсь просто установить, что сегодня правительство в Х раз больше, чем было в прошлом. Меня больше интересует динамика: когда оно росло с наибольшей скоростью, а когда не росло вовсе или даже сжималось. Короче говоря, я хочу построить исторический профиль роста правительства.

Рис. 2.1. Государственные расходы (федеральные, штатов и местные) на закупку товаров и услуг в процентах от валового национального продукта, 1900–1984 гг.

Традиционные показатели роста правительства В колонке 1 табл. 2.1 и на рис. 2.1 представлен широко используемый показатель: правительственные расходы (федеральные, штатов и местные) на покупку товаров и услуг, выраженные в процентах к валовому национальному продукту (ВНП). Этот показатель был назван «вероятно, самым надежным индикатором относительной величины частного и государственного секторов»[47]. В начале ХХ века он составлял 6–7 % и год от года слегка колебался в ту или другую сторону. Во время Первой мировой войны федеральные расходы на закупку военных материалов и мобилизацию подняли долю правительства выше 21 % от ВНП. После войны этот показатель сжался с такой же скоростью, с какой рос в начале войны, и в 1920-х годах застыл на уровне, чуть превышающем довоенный.

Таблица 2.1

Показатели размеров правительства США, 1900–1984 гг.

Источники: данные в колонке 1 взяты из John W. Kendrick, Productivity Trends in he United States (Princeton, N.J.: Princeton University Press, 1961), pp. 296–297; U.S. Council of Economic Advisers, Annual Report, 1972 (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1972), p. 195; idem, Annual Report, 1982, (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1982), p. 233; idem, Annual Report, 1985 (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1985), pp. 232–233; данные в колонке 2 взяты из U.S. Bureau of Census, Historical Statistics of the United States, Colonial Times to 1970 (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1975), Series Y336, Y671, F1; U.S. Council of Economic Advisers, Annual Report, 1982, pp. 318, 323, 233; idem, Annual Report, 1985, pp. 232, 318, 324. Данные в колонке 3 взяты из U.S. Council of Economic Advisers, Annual Report, 1982, pp. 275, 266; idem, Annual Report, 1985, pp. 266, 275; and Michael R. Darby, „Three-and-a-Half Million U.S. Employees Have Been Mislaid: Or, an Explanation of Unemployment, 1934–1941,“ Journal of Political Economy 84 (Feb. 1976): 7.

С началом Великой депрессии доля государственного сектора возросла от примерно 8 % в конце 1920-х годов до 14–15 %, и оставалась стабильной на протяжении рузвельтовского Нового курса. Первоначальный рост произошел в 1930–1932 гг. из-за того, что ВНП резко упал, а объем государственных расходов на закупку товаров и услуг остался прежним. После 1933 г. государственные расходы выросли, но примерно теми же темпами рос и ВНП, так что доля государственных расходов снова стабилизировалась. В период 1932–1940 гг. она была примерно вдвое выше, чем до начала Депрессии, что отражает и жизнеспособность начатой в период Нового курса программы государственных расходов, и отсутствие полного экономического восстановления до начала наращивания расходов на оборону.

Результатом проведенной в начале 1940-х годов массовой мобилизации стало невиданное в истории США увеличение доли государственных расходов. Пик был достигнут в 1943–1944 гг., когда государственные расходы на закупки товаров и услуг поглотили более 46 % ВНП. 90 % этих средств были связаны с военными усилиями. В 1946–1950 гг. быстрая демобилизация привела к падению доли государственных расходов в ВНП до 11–15 %, чуть выше довоенного уровня.

Начало Корейской войны привело к еще одному взлету государственных расходов – с 13,4 % в 1950 г. до 22,5 % в 1953 г. После окончания этой войны доля государственных расходов несколько сократилась, но осталась высокой и с конца 1950-х годов уже не опускалась ниже 20 % ВНП. В общем в послевоенный период доля государственных расходов была втрое выше, чем до Первой мировой войны.

Если судить по этому показателю, в ХХ в. существенное увеличение государственных расходов происходило дважды: в начале 1930-х годов и в начале 1950-х годов. Первый эпизод поднял долю государственных расходов с 6–8 % до 13–15 %, а второй – до 19–22 % ВНП. Если считать этот показатель роста правительства адекватным, следует обратить внимание, во-первых, на Великую депрессию и Новый курс и, во-вторых, на Корейскую войну и холодную войну. Судя по этому показателю, две мировые войны оказали на относительный размер правительства лишь временное влияние.

Если брать не только оплату товаров и услуг, а все государственные расходы, мы увидим другую картину (столбец 2 табл. 2.1 и рис. 2.2). Этот более широкий показатель, включающий трансфертные платежи, показывает, что после Первой мировой войны государственные расходы слегка выросли: 10–12 % ВНП в двадцатых годах в сравнении с 6–7 % до войны. В начале 1930-х годов, еще при президенте Гувере, произошел скачок, и до конца этого десятилетия расходы стабилизировались на уровне 18–21 % ВНП. За резким взлетом расходов в период Второй мировой войны последовало их резкое сокращение к 1948 г.; в 1950–1953 гг. расходы вновь резко выросли и, в отличие от первого индекса, о котором мы говорили выше, с середины 1950-х до середины 1980-х годов бюджетные ассигнования росли с примерно 26 % ВНП до примерно 38 %. Причиной столь значительного повышения государственных расходов в последние три десятилетия были трансфертные платежи, главным образом выплаты по социальному страхованию, которые росли быстрее ВНП[48].

В соответствии с этим показателем за ХХ в. размеры правительства относительно экономики в целом выросли в 5–6 раз. И этот рост был более стабильным, чем показывает первый индекс, хотя в период Первой мировой войны и в начале 1930-х годов и здесь видны всплески значительного повышения госрасходов, которые впоследствии так и не снизились. (Пробелы в статистике не позволяют получить более полную картину.) Показатель, отражающий трансфертные платежи и расходы на приобретение товаров и услуг, дает более адекватное представление о росте современного государства благосостояния.

Рис. 2.2. Доля совокупных государственных расходов (федеральных, штатов и местных) в ВНП, 1902–1983 гг., %

Рис. 2.3. Доля гражданских государственных служащих в гражданской рабочей силе, 1900–1984 гг., %

Неудивительно, что за последние семьдесят лет, особенно за период после 1956 г., он указывает на стабильный рост.

Другим традиционным показателем размеров правительства является доля государственных служащих в занятости (столбец 3 табл. 2.1 и рис. 2.3). Этот показатель дает совсем иную историческую картину динамики, чем два предыдущих. Еще до начала Первой мировой войны численность работающих в государственном секторе росла чуть быстрее общей численности занятых, и накануне войны достигла почти 5 %. Во время войны она превысила 6 %, слегка уменьшилась в 1920–1921 гг., и затем начала медленно расти, достигнув 6,5 % в 1930 г.

Проследить изменения доли занятых в государственном секторе за 1930-е годы очень сложно. Статистику путает занятость по программам трудоустройства. Множество людей было занято в программах, организованных такими чрезвычайными агентствами по созданию рабочих мест, как Гражданский корпус охраны природных ресурсов (в этой структуре работало около 3 млн человек. – Перев.), Национальная администрация по делам молодежи (обеспечивала профессиональную подготовку молодых людей в возрасте от 16 до 25 лет. – Перев.), Федеральное агентство по управлению в чрезвычайных ситуациях (в рамках которого в каждом штате действует собственное агентство помощи), Федеральная администрация общественных работ (обеспечивала временную занятость 4 млн человек. – Перев.) и Управление общественных работ (работу получили около 8 млн. человек. – Перев.). В рассматриваемый период занятые в этих программах не рассматривались как обычные государственные служащие. Соответственно статистики относили их к числу безработных, что породило путаницу и споры между экономистами, изучающими функционирование рынка труда в период Великой депрессии[49].

Если следовать сложившейся практике и относить занятых в программах трудоустройства к безработным, то получится, что доля гражданских госслужащих за 1930-е годы практически не менялась: слегка снизилась в 1931–1933 гг. и затем медленно росла до 7,2 % в 1939 г. В 1939–1944 гг. эта доля резко выросла, достигнув невиданных 11,1 %. Получается, что Вторая мировая война стимулировала значительный рост прямого участия государства в гражданском рынке труда.

Если, с другой стороны, считать занятых по программам трудоустройства государственными служащими – а это куда уместнее и разумнее, чем считать их безработными, – то динамика приобретает совершенно иной вид (цифры в скобках в табл. 2.1, столбец 3, и верхняя кривая на рис. 2.3). В этом случае мы видим резкое увеличение доли нанимаемых государством между 1930 и 1936 гг. и особенно значительный рост в 1933 и 1934 гг. Пик был достигнут в 1936 г., когда в государственном секторе работало 14 % гражданской рабочей силы, в два с лишним раза больше, чем в 1930 г. После 1938 г. численность занятых по программам трудоустройства стала сокращаться, и соответственно понизилась доля государственного сектора на рынке труда. К 1943 г., когда программы занятости были практически свернуты, на государство работало всего 11 % гражданской рабочей силы, т. е. доля государства снизилась на три процентных пункта по сравнению с пиковым 1936 г. Как показывает этот более корректный индекс, активность государства на рынке труда выросла вследствие Великой депрессии. Доля государства на рынке занятости превзошла уровень 1936 г. только в 1966 г., после двух десятилетий устойчивого послевоенного роста.

Сразу после окончания Второй мировой войны доля государства на рынке занятости упала почти до 9 %, и только потом начался длительный подъем. К концу 1960-х годов рост сильно замедлился. Пиковое значение 15,7 % было достигнуто в 1975 г., и к середине 1980-х годов доля работающих в государственном секторе понизилась почти до 14 %, т. е. до высшего уровня периода Великой депрессии. В послевоенный период особенно быстрыми темпами росло число работающих на правительства штатов и муниципалитеты. За 1947–1981 гг. численность работающих на федеральное правительство увеличилась менее чем на 1 млн человек, тогда как на уровне штатов и местных органов власти численность служащих выросла почти на 10 млн человек. Одним словом, с начала столетия относительный вес государства на гражданском рынке труда вырос почти в четыре раза.

Недифференцированные данные о занятости обманчивы, особенно данные относительно медленного роста численности федеральных служащих после Второй мировой войны. Джеймс Беннет и Мануэль Джонсон показали, что за период с конца 1950-х и до конца 1970-х годов состав федеральных служащих изменился: «доля „синих воротничков“ снизилась, а „белых“ – выросла, а среди „белых воротничков“ место простых исполнителей заняли работники, участвующие в процессе разработки политики». Они отмечают, что «значительная часть федеральной занятости „невидима“, потому что миллионы людей, консультантов и подрядчиков, не числятся в зарплатных ведомостях, а привлекаются с помощью грантов, временных договоров и всевозможных программ»[50]. Понятно, что плановики и администраторы вытеснили на федеральном уровне простых клерков и дворников. Эта тенденция заслуживает нашего внимания, потому что в показателе доли работающих в государственном секторе существенно то, чем заняты государственные служащие, что они делают с частными гражданами или для них. Мы могли бы продолжить анализ количественных показателей роста правительства (например, посмотреть на налоговые поступления, на займы, ссуды, гарантии кредитов)[51], но пользы от этого немного. Каждый показатель, разумеется, прольет дополнительный свет на обсуждаемый вопрос, но в фундаментальном смысле они не скажут нам того, что мы действительно хотим узнать. Проблема в том, что существующие количественные показатели размера правительства не очень близко соотносятся – а иногда и вовсе никак не соотносятся – с глубинной сущностью государства, т. е. с правом на принуждение.