Читать книгу Cuatro fusiones, la competencia en comunicaciones - Roberto H. Iglesias - Страница 10

Entre fines de los años 20 y principios de los 30 las tres grandes empresas globales de telecomunicaciones adquirieron la mayoría de las entonces dispersas redes de telefonía argentina. En épocas en que consideraba al servicio como “monopolio natural” era lógico que se dividieran el mercado. ITT (norteamericana) tenía la Unión Telefónica (Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe y el resto de la Pampa Húmeda), Ericsson (sueca) las redes de Cuyo, Entre Ríos y el norte argentino, mientras que Siemens (alemana) operaba los sistemas del NEA.

No se planteaban cuestiones de competencia o monopolio, si bien es cierto que las compañías se disputaron ferozmente algunas zonas periféricas de sus áreas de influencia y llegaron a tender redes duplicadas por unos años en el sur de la Provincia de Buenos Aires, este de La Pampa, sur de Santa Fe, sur de Córdoba, sur de Corrientes y en partes de Mendoza y Entre Ríos.

Esto terminó hacia 1936, cuando se consumó por acuerdos voluntarios una división geográfica compacta y precisa. Un año antes, un decreto ordenaba la interconexión obligatoria de las empresas (las redes de Siemens y Ericsson ya se conectaban entre sí pero no con la Unión Telefónica, de modo que desde Concordia o Tucumán no podía hablarse a Buenos Aires)

Sin embargo, las mismas y otras compañías competían en telegrafía internacional y en la provisión de enlaces internacionales de voz a las telefónicas fijas existentes (por radio de onda corta, ya que no había cables telefónicos submarinos en Sudamérica). Esto duró hasta la aparición de la vía satélite.

Cuando el Estado tomó los servicios telefónicos internos en 1946 y luego creó ENTel, sólo subsistió Ericsson en algunas provincias.

A partir de 1960, ante las limitaciones de ENTel para expandirse, el gobierno adoptó una original solución: autorizó que en pueblos y ciudades menores el servicio telefónico se iniciara a cargo de cooperativas. Estas debían ser sólo locales (no podrían unirse entre ellas) y estar interconectadas a la red general de ENTel.

Una de esas primeras cooperativas telefónicas, la de Pinamar, Telpin Ltda., fue fundada en 1963 nada menos que por Enrique Susini, el médico que había organizado la primera transmisión de radiodifusión argentina en el Teatro Coliseo en 1920. Más allá de la apertura a las cooperativas, no se autorizarían empresas privadas a nivel local ni regional.

Tampoco se plantearon temas de competencia o monopolio. Como todas las demás redes, las cooperativas telefónicas tenían el monopolio en sus zonas. Algunas eran muy eficientes (parecían empresas privadas) y otras no tanto (parecían las peores oficinas públicas, con el agregado de disputas políticas internas o reflejadas desde “afuera”). Así se creó el importante sector cooperativo de telefonía argentina, que subsistió luego de la privatización y división en Telecom y Telefónica.

Con el tiempo este sector pasó a ofrecer Internet y luego cable (a veces a cargo de las mismas cooperativas telefónicas y otras veces por medio de cooperativas eléctricas), siempre a nivel local. Los intentos por constituir alguna estructura nacional cooperativa chocaron con inconvenientes regulatorios y con la propia atomización del sector, aunque sí lograron formas de cooperación a escala nacional. Asimismo, la no convocatoria de subastas públicas de espectro y otros problemas les impidieron tener una operadora celular a gran escala.

No obstante, desde 2010 las cooperativas agrupadas en Fecosur lanzaron la marca Nuestro como OMV en sus respectivas poblaciones, alquilando la red de Personal-Telecom. A fines de 2017, por su parte, la Cámara de Cooperativas de Telecomunicaciones (Catel), donde se agrupan varias de las entidades tecnológicamente más evolucionadas del sector, anunció su propio OMV con infraestructura propia y sobre la red de Movistar-Telefónica.

Entre 1946 y 1989, con excepción de Ericsson, de algunas pymes telefónicas subsistentes, de las cooperativas y de la actividad de provisión de enlaces internacionales hasta 1969 a todos esos prestadores —operaciones organizadas como monopolios u oligopolios legales—, no existió casi ninguna actividad privada ni competitiva en telecomunicaciones. Sólo en 1970 se autorizaron los hoy obsoletos beepers, única vez en casi medio siglo que hubo cierta competencia en algún servicio interno: las empresas Radiomensaje SA y Radiollamada SA.

El surgimiento de la telefonía celular, con dos compañías concurrentes en el AMBA desde 1993, así como los servicios de provisión de enlaces satelitales para redes particulares y el suministro de acceso a Internet, dieron lugar a una verdadera competencia entre entes privados en telecomunicaciones en la Argentina, aunque todavía limitada por el duopolio legal que tenían Telefónica-Telecom.

El hecho no previsto al principio según el cual las empresas de TV cable sirvieran también para brindar Internet agregó más fuerza a ese ámbito competitivo. Gracias a que el cable se desarrolló en Argentina casi sin regulación desde los años 60 y se otorgaron licencias para ese servicio a demanda y sin límites de zonas o discriminación de propietarios, el sector obtuvo una fortaleza y desarrollo que ubicó al país en primeras posiciones mundiales.

La división de la red básica de telefonía fija nacional en Telefónica y Telecom, si bien de prestaciones monopólicas legalmente concedidas en sus áreas por casi una década, tuvo un inteligente propósito: crear dos grandes entes que hacia el futuro pudieran competir entre sí, lo que se logró más bien en telefonía celular y otros servicios (pero no en redes fijas) a partir de 2000.

Precisamente por eso se determinó en el pliego de concesión de 1990 que la propiedad de estas empresas fuera diferenciada, es decir, que una no pudiese comprar a la otra. Se evitó así que se repitiese un caso como el de Telmex, en México, donde una sola compañía operaba la red fija en toda la extensión del país (cosa que dificultó posteriormente la creación de competencia en el país azteca, aun en servicios celulares; por una suerte de compensación inesperada la subsidiaria Claro terminó siendo un elemento dinamizador de la competencia en muchas naciones latinoamericanas).

Mientras había un límite a la concentración (una empresa no podía comprar a la otra ni ambas tener un mismo controlante), las prerrogativas que se le asignaron al duopolio Telefónica-Telecom plantearon —no obstante— algunos interesantes casos donde se debatían asuntos de competencia y monopolio.

Uno de estos casos emergió cuando la empresa Impsat —entonces proveedora de Internet— habilitó en 1996 un enlace satelital propio con Estados Unidos. Al principio Telintar, la operadora internacional de Telecom-Telefónica, se negaba a cotizarle la conexión a través de su red. Luego intentó aplicar un precio que Impsat consideraba —y verdaderamente era— excesivo (y que encarecería su servicio de Internet al trasladar esos costos al usuario final). Telintar aducía que el enlace propio de Impsat violaba su monopolio de servicio público de telecomunicaciones e Impsat sostenía que era un enlace de red privada. El asunto se resolvió con la intervención de la Secretaría de Comunicaciones, que obligó a una baja considerable de los precios.

Esto último fue posible a partir del primer Reglamento General de Interconexión que determinó que el Estado fijaría esos precios de referencia e intervendría en caso de no haber acuerdo entre las partes.

En 2000, un nuevo Reglamento General de Interconexión determinó que las empresas debían dar a conocer una tarifa de referencia, la que podría fijarse “libremente” y debería ser “justa, razonable y no discriminatoria”, si bien el Estado podría intervenir cuando esas condiciones no se den, pero en base a criterios objetivos. En ese proceso, se distinguiría también entre prestadores con “poder significativo” (25% de la facturación de un mercado) y “dominantes” (75%).

El nuevo reglamento de interconexión se aprobó por el Decreto 764/00, elaborado bajo la inspiración del entonces secretario de Comunicaciones, Henoch Aguiar. Ese decreto contenía en realidad un conjunto general de reglamentos y disposiciones que regían casi todos los aspectos de las telecomunicaciones. Disponía prácticamente la apertura total de la competencia en todos los servicios (con la excepción de que las telefónicas continuarían sin poder suministrar radiodifusión, incluyendo servicios de video y cable).

Por falta de voluntad política —y esencialmente durante los 12 años del gobierno kirchnerista— el Decreto 764/00 se aplicó muy limitadamente. Hubo muy pocas posibilidades de que ingresaran nuevos operadores, brindar nuevos servicios, aplicar innovaciones o bien de ofrecer precios y prestaciones más competitivas. Tales posibilidades estuvieron muy atadas a la discrecionalidad gubernamental en medio de presiones políticas y lobbísticas y prejuicios ideológicos que retrasaron muchos aspectos de las telecomunicaciones en Argentina.

Durante la gestión kirchnerista siguió congelada la concesión de licencias de cable impuesta en 2000 y hasta 2010 (luego de lo cual sólo se otorgaron selectivamente). Se permitió en 2006 la fusión Multicanal-Cablevisión, la que luego del enfrentamiento con Clarín fue revertida por el mismo gobierno que la había autorizado, pero sin lograr deshacerla y también se intentó eliminar sin éxito al ISP de Clarín, Fibertel, usando un irrelevante tecnicismo legal. (Sobre los efectos de la Ley de Medios Audiovisuales de 2009 se hablará en el apartado correspondiente.)

En 2014, Ley Argentina Digital (27078), considerada de una técnica legislativa muy defectuosa y con muchas definiciones inadecuadas, permitía por primera vez a las telefónicas dar servicios de comunicación audiovisual (abierto y por sus redes), es decir, brindar TV cable. Las telefónicas no llegaron a dar ningún paso en los dos años durante los cuales esta parte de la norma estuvo vigente. En realidad, Argentina Digital agregó más confusión, ya que ni siquiera derogaba totalmente el decreto 764/00.

En 2011 se había convocado a una subasta de espectro celular en la que participaron varias empresas, incluso Nextel (en ese momento sin vínculos con Clarín), pero fue dejada sin efecto el ministro de Planificación, Julio De Vido. Finalmente y con considerable retraso, tuvo lugar en 2015 la primera subasta efectiva en 15 años, de modo que las empresas pudieran mejorar el 3G y habilitar el 4G.

Pero las frecuencias fueron obtenidas por las tres empresas incumbentes de telefonía celular. Quienes hubieran sido prestadores adicionales con red propia en servicios móviles en muchos años terminaron sin acceder a las frecuencias. El grupo Clarín porque el Banco Central le impidió obtener las correspondientes divisas—lo que motivó la presentación de recursos administrativos— y el grupo América (Vila-Manzano) porque tampoco pudo afrontar los pagos requeridos en dólares (pese a los esfuerzos para favorecerlo desde el gobierno) y le fueron retiradas las porciones de espectro que había ganado. Ese espectro pasó finalmente a la titularidad del Estado y aún a principios de 2020 no había sido vuelto a subastar.

El DNU 267/15, de los primeros días del gobierno del presidente Macri, volvió a impedir que las telefónicas brindaran servicios de comunicación audiovisual, pero el Decreto 1340 (30.12.2016) permitió limitadamente esa convergencia en Buenos Aires, Córdoba y Rosario a partir de 2018 (o 2019, según se decidiera).

La Resolución 5641-E del ENACOM (21.12.2017), determinó que la fecha para la liberación convergente de las tres principales ciudades del país sería el 1 de enero de 2018. Pero sorpresivamente dispuso, además, que las telefónicas podrán dar servicios de TV cable en todas las localidades de más de 80.000 habitantes donde no haya únicamente cooperativas o pymes ofreciendo cable y esté presente un operador de “más de 700.000 abonados” nacionales (que es Cablevisión y posiblemente también Supercanal). Esos eventualmente nuevos servicios sólo podrían comercializar ofertas paquetizadas luego de un año.

Más importante aún es que esta resolución fijó el 1 de enero de 2019 como la fecha en la que todos podrán competir con todos en todos los servicios (pymes, grandes y cooperativas), sin limitaciones, aun en las localidades de menos de 80.000 habitantes.

Lo único que quedaba al margen de esa convergencia casi total es la TV satelital (DTH). No se sabe si las telefónicas o los cables podrán finalmente ofrecer DTH. Aunque todavía al inicio de 2020 lo tienen vedado, es evidente que en algún momento esta restricción será levantada (esta clase de limitación es prácticamente inexistente en el resto de América Latina, América del Norte y Europa).

Al mismo tiempo, el ENACOM autorizó formalmente a Cablevisión (Clarín) a fusionarse con Telecom (Resolución 5644-E también del 21.12.2017), pero imponiéndole las siguientes condiciones: devolver el excedente de espectro celular, regulación de precios al consumidor en Internet fijo donde tenga más del 80% de abonados de ese servicio (los precios no pueden superar a los menores que percibe en Buenos Aires) y la compartición con todo competidor, a solicitud y en condiciones no discriminatorias, de la infraestructura de soporte (ductos, mástiles). No podrá ofrecer cuádruple play en aquellas localidades donde ya opere en TV paga. Todas estas condiciones durarán dos años, pudiendo ser prorrogadas “hasta que se verifique competencia efectiva” en cada localidad.

Esta transacción es la fusión más importante del sector y crea la mayor compañía de comunicaciones de la historia argentina. Pero situaciones similares se dieron, en el pasado, en otras M&A anteriores y después quedaron relativizadas.

Habrá que ver si la flamante empresa conserva a la larga sus participaciones en los segmentos de mercado donde opera y hasta qué punto esos mismos segmentos vayan perdiendo peso específico en el contexto de las comunicaciones. La telefonía fija es un segmento en caída y el cable puede serlo a medida que los OTT como Netflix sigan creciendo, a la vez que el futuro de la radiodifusión abierta como tal está plagado de dudas.

La nueva estructura es en rigor es una absorción de Cablevisión por Telecom Argentina SA (la primera dejó de existir como sociedad, aunque se creó una Cablevisión Holdings que representa la participación de Clarín en la última). En ella, para 2019, el 31,5% es de David Martínez y el 39% pertenece al Grupo Clarín, aunque este último estará a cargo del management. Un 29% cotiza en bolsa. Cabe señalar que el pequeño operador de trunking Nextel, que ya había sido comprado por el Grupo Clarín en 2016 pero terminó subsumiéndose con Personal y formando una compañía celular unificada. La aprobación de esta fusión por parte de la CNDC impuso condiciones adicionales, las que son analizadas en el Capítulo 7.