Читать книгу Cuatro fusiones, la competencia en comunicaciones - Roberto H. Iglesias - Страница 11

La legislación argentina de radiodifusión casi siempre estableció topes tendientes a impedir que una misma empresa desarrollara concentraciones que pudieran afectar la libertad de expresión e información, los cuales durante el siglo XX fueron normalmente cumplidos (excepto durante periodos peronistas). Aunque cada día es menos cierto, se supone que el número de emisoras que puede funcionar no es ilimitado, ya que las frecuencias no son infinitas (aunque el papel o la superficie terrestre tampoco lo son).

Esos topes anticoncentradores no son un invento de la Ley de Medios Audiovisuales de 2009, como quisieron hacer creer muchos de sus impulsores.

El caso del cable (considerado un “servicio complementario” a la radiodifusión hasta 2009 y luego un “servicio de comunicación audiovisual”) fue algo distinto, pero el mercado argentino de TV paga ha tenido un dinamismo propio desde sus orígenes y aun el predominio del Grupo Clarín en él no hizo desaparecer el sector de empresas independientes ni las posibilidades efectivas de elección (otros cables en mercados grandes y la TV satelital en el resto).

La diferencia entre los límites anticoncentradores históricos y los que fijaba la Ley de Medios Audiovisuales de 2009 era que los primeros nunca buscaron perjudicar una empresa en particular a modo de represalia por su línea editorial sino establecer una política general (podemos obviar la situación especial que representó la Ley de Radiodifusión del peronismo de 1953, que rigió en forma efectiva sólo por dos años, como se verá adelante).

Los límites de la ley de 2009, en cambio, tenían una sola meta: desmantelar hasta donde se pudiera al Grupo Clarín por lo que informaba y opinaba, en una época que ya no era fashion cerrar por completo un medio de comunicación, como en el pasado el propio peronismo hizo con La Prensa, Stroessner con ABC Color o Fidel Castro con todos los periódicos cubanos.

En 1933 un Reglamento de Radiocomunicaciones dividió al país en seis zonas (luego siete) y establecía que una misma empresa no podría operar más de una emisora por zona. En la zona de Buenos Aires (capital federal), Radio Belgrano, Radio Splendid y Radio Prieto tenían bloques de emisoras de las que debieron deshacerse a lo largo de un plazo que se extendió por varios años.

El gobierno de la Revolución de 1943, sin animarse a nacionalizar las emisoras pero ansioso por crear un medio privado oficialista “hegemónico”, le permitió a Radio Belgrano comprar secretamente sus afiliadas independientes del interior violando las propias regulaciones vigentes. Por supuesto, se le exigía a cambio colaboración propagandística.

El raid de compras de Radio Belgrano continuó luego de 1946 y la situación del propietario de esa cadena, Jaime Yankelevich (cuyos hijo y nieto serían a partir de los años 60 ejecutivos de TV), osciló entre el oportunismo y la persecución.

El peronismo en el poder le intervino todas sus emisoras… por “violar la legislación vigente” después de haberlo incentivado a comprarlas. Acto seguido, Yankelevich le vendió en 1947 sus incautadas emisoras al gobierno, pero quedó como director con plenos poderes. Ya en un cuadro sin ningún apego a la legislación —que no se había modificado en lo referente a límites de emisoras— Radio El Mundo, ahora comprada sin autorización formal por prestanombres de Evita, fue adquiriendo también las afiliadas independientes de su cadena.

El resto de las emisoras del país fue adquirida por la semiestatal Radio Belgrano (incluso la cadena competidora Splendid, una de las tres existentes). Para 1950, dos empresas oficialistas manejaban la cincuentena de emisoras comerciales del país en total violación regulatoria, aunque quedó una aislada emisora independiente funcionando en San Juan.

Para acabar con tan irregular situación, el peronismo sancionó una Ley de Radiodifusión (14241) en 1953. Por ella, se cancelaron todas las licencias y las emisoras se volvieron a licitar, pero solamente tres empresas, organizadas como cadenas, operarían todas las estaciones comerciales de radio y TV existentes y futuras del país por 25 años: una de ellas era la misma Radio El Mundo y las otras pertenecían igualmente a prestanombres oficialistas.

La ley no establecía ningún límite a la concentración de radios y canales por parte de este triple oligopolio legal (salvo que una cadena no podía comprar otra) y consagraba por primera vez la prohibición de que entidades privadas no comerciales prestaran radiodifusión.

Desalojado Perón del poder, el gobierno de facto que le siguió intervino todas las emisoras de radio del país y la única televisora: Canal 7. Con miras a un futuro sistema mixto se aprobó también una Ley de Radiodifusión (15460) en 1957 que establecía el límite de una radio y un canal de TV por cada empresa a nivel nacional (podían ser en la misma ciudad o no), lo que impediría la formación de cadenas de propiedad mientras se prohibieron las redes permanentes de contenidos. Se trataba de límites muy estrictos, evidentemente en reacción a lo que había ocurrido antes.

Los límites no fueron mayormente discutidos y casi siempre se respetaron en los lustros siguientes, por lo que no hubo planteos sobre monopolio, situaciones anticompetitivas o concentración, aunque sí se trabó que las empresas recurrieran a economías de escala.

Debe destacarse que la ley de 1957 no prohibía que cooperativas o entes sin fines de lucro prestaran servicios de radio o TV, pero no apareció un interés manifiesto de estas entidades, aunque la verdadera cuestión era que el Estado no llamaba a concursos, sino raramente, para habilitar nuevas emisoras. (Los concursos no se convocaban a petición de parte sino que se efectuaban a discreción de las autoridades, en las ocasiones y localizaciones que unilateralmente determinaran.)

El verdadero concentrador anticompetitivo resultó ser el Estado, ya que luego de 1955 se privatizaron muy pocas radios y apenas se autorizaron nuevas: además de la red de Radio Nacional, gobiernos democráticos y militares manejaron “temporariamente” —por décadas— una treintena de importantes emisoras de radio comerciales, mientras Canal 7 figuraba en los papeles como una televisora privada “intervenida”. (En Córdoba, Rosario y Tucumán no hubo radio privada durante 30 años y en Buenos Aires subsistieron apenas tres emisoras particulares en ese mismo período.)

En cambio, la TV fue prestada mayormente por estaciones privadas, aunque por medio siglo sólo hubo un llamado a concurso de TV en Buenos Aires y dos en el interior.

En 1972, una nueva Ley de Telecomunicaciones (19798), que incluía la radiodifusión, fue dictada por otro gobierno militar. Se mantenían los mismos límites de 1 radio y 1 canal de TV y la prohibición de redes permanentes de programación.

El interludio peronista de 1973-1976 no trajo mayores novedades regulatorias salvo la intervención de los principales canales de TV abierta del país, aprovechando el vencimiento de sus licencias. Esos canales se sumaron al extenso sector de radio en manos del Estado y fueron usados tanto por el gobierno peronista por como la subsiguiente dictadura militar con fines de propaganda y como sostén comunicacional del aparato represivo que se montó a lo largo de los años 70. En este dramático contexto y con un sector privado y competitivo de radio y TV reducido a su mínima expresión no hubo lugar para sostener ningún debate sobre concentraciones o competencia.

Los militares dieron a conocer otra Ley de Radiodifusión en 1980 (22285) que derogaba parcialmente la 19798 (continuaba vigente sólo como Ley de Telecomunicaciones).

Por esta norma se ampliaron por primera vez desde 1957 los límites de multiplicidad de licencias. Ahora un mismo titular podría operar hasta 4 emisoras (radio o TV) en todo el país, pero no más de 1 de radio y 1 de TV en la misma ciudad. El concepto “estación de radio” incluía el servicio AM y FM, siempre que se prestara desde la misma localización. A cambio de tener más de una licencia, debía instalarse una radio en zona de frontera, definidas como tales por el gobierno: era la época en que los militares se quejaban de la “penetración” de emisoras de naciones vecinas, Chile o Brasil, principalmente.

En un país con apenas un centenar y medio de radios AM, unas 30 emisoras de FM y un número similar de canales de TV, la suba de límites de 2 a 4 licencias por titular era modesta y la amenaza de concentraciones inexistente. Aun así, muchos radiodifusores locales se quejaban de que se iba hacia un “monopolio”.

La ley también establecía que sólo entidades comerciales podrían ser prestadoras de radio y TV. Esta disposición se incluyó por presión de esos mismos radiodifusores locales que temían que las cooperativas telefónicas o de electricidad pudieran competirles en sus poblaciones. No se trataba de razones “ideológicas”, como algunos analistas dicen ahora, aunque seguramente no faltaban los militares que relacionaban a las cooperativas con la izquierda.

Los radiodifusores locales privados de entonces habían desarrollado en su mayoría una mentalidad profundamente anticompetitiva y estaban plenamente cómodos en un sistema limitado: no había normalmente más de una emisora de radio o TV abierta privada por ciudad (salvo en media docena de ciudades grandes; la radio era AM, casi no había FM y cuando existía, al principio, eran las mismas empresas de AM). Las cifras de desarrollo de la radio y la TV estaban muy por debajo del resto de América Latina.

Eran los mismos radiodifusores que nunca se imaginaron que iban a tener que competir pocos años después con 5, 10, 20 o 50 emisoras FM en sus pueblos y ciudades. Y eran también los mismos que solicitaban que no se dieran liberalmente licencias de cable, con los cuales la TV abierta también debió competir. (La asociación de radios, todavía en los años 80, pedía que los cables no se concedieran a demanda, sino que se otorgaran por concurso y con cupos por ciudades.)

Precisamente, la ley de 1980 declaraba al cable sujeto a la jurisdicción nacional (antes eran autorizados por municipios), lo que reafirmaba una disposición de la ley de 1972, pero que sólo a partir de 1977 comenzó a hacerse efectiva. De todas formas, se continuó con la metodología de otorgar los cables por adjudicación directa prácticamente sin restricciones, lo que al poco tiempo generaría un enorme desarrollo de estos servicios.

Finalmente, la Ley 22285 también impedía a los diarios operar emisoras, lo que motivó fuertes protestas de ADEPA y la prensa gráfica. Se mantenían las prohibiciones de organizar cadenas permanentes de contenidos de radio y TV abierta.

Ya en la etapa democrática, el efecto acumulado de restricciones históricas dio origen, hacia 1987-88, a la aparición de FM locales sin licencia o “truchas”. De menos de 50 en todo el país, el número de estaciones de FM trepó literalmente a miles en un par de años. Los gobiernos dejaron de perseguir estas emisoras —todas de baja potencia y de propietarios múltiples— y sólo tuvieron problemas en casos excepcionales.

En 1989 se otorgaron, por única vez, “permisos precarios provisorios” (PPP) a 1400 de estos operadores no licenciados, pero nuevas emisoras sin título legal continuaron apareciendo —incluso de AM y TV de baja potencia en pequeña escala— y al iniciarse el siglo XXI ya se había sobrepasado la cifra de 10 mil. (Algunos estos operadores con PPP o sin licencia eran cooperativas, asociaciones sin fines de lucro y hasta diarios, todos prohibidos en teoría de participar entonces en los servicios.)

En realidad, la legalidad en comunicación estaba en crisis y esto no sólo daba lugar a las estaciones con PPP o truchas. Desde el gobierno del presidente Carlos Menem, leyes, resoluciones, decretos y DNUs adhoc comenzaron a alterar el régimen legal. Como ocurría con las telecomunicaciones, se generó un marco legal confuso, opaco e imprevisible, que tampoco era siempre era aplicado o cumplido.

A lo largo de los años 90, en el contexto de esta crisis de legalidad, se privatizaron radios y canales en manos del Estado y se derogó la restricción para que la prensa gráfica participara del medio. Mientras tanto tuvo lugar una importante actualización tecnológica de la infraestructura radiotelevisiva y de cable. Se formaron multimedios importantes e incluso se intentó impulsar un multimedio oficialista, inspirado por Menem, entre el llamado CEI y Raúl Moneta.

Al mismo tiempo, radios o canales de TV abierta de Buenos Aires o de otros lugares comenzaron a comprar a algunas afiliadas a sus redes sin autorización previa y sin respetarse tampoco los límites de multiplicidad de licencias, ni a nivel nacional ni en el orden local. El cable tuvo un también desarrollo inusitado en medio de una amplia aunque regulatoriamente desordenada competencia, sector en el cual comenzaron a tallar fuerte el Grupo Clarín y empresas extranjeras mediante la consolidación de los que hasta entonces habían sido operadores pequeños.

Además de la inversión extranjera posibilitada por tratados internacionales de reciprocidad (fundamentalmente en cable y por parte de Estados Unidos) se radicaron capitales en medios abiertos proveniente de lugares como México y Australia, naciones con las que no había ninguno de estos tratados.

Se consideró por otra parte que Telefónica (España) no era lo mismo que Telefónica de Argentina —prohibida de participar en radiodifusión por imposición del pliego de privatización— y así accedió en 1999 a la operación de Telefé y una red de ocho canales en el interior. Asimismo, radios y canales de TV comenzaron a operar por su cuenta como redes permanentes de contenidos, modalidades prohibidas desde hacía décadas.

En 1999 un decreto trató de blanquear estas situaciones y entre otras cosas subió los límites de licencias a 24 (radio o TV), pero sin que un mismo titular pudiese operar más de 1 AM, 1 FM y 1 canal de TV por ciudad. Esto último tampoco sería plenamente cumplido y comenzaron a armarse bloques de emisoras de FM en algunas ciudades, a veces recurriéndose a PPPs. Se mantuvo el criterio de no imponer limitaciones al cable, debido a que no usaba espectro radioeléctrico.

Además de operar Telefé, Telefónica —por una serie de circunstancias— terminó también con el 50% del paquete accionario de Canal Azul (9). De esta forma participaba sustancialmente en dos canales en Buenos Aires y en lugares como en Mar del Plata se encontraba también a cargo de los dos únicos canales abiertos de la ciudad. Esto contravenía la legislación, pero no fue resulto por el organismo antimonopolio, sino por medio de una negociación política con el COMFER, por la cual la empresa española accedió a desprenderse de ese porcentaje en Canal Azul y de una televisora marplatense.

Algo parecido ocurrió con una empresa mexicana que accedió en los 90 a la operación de 6 emisoras de AM y FM en Buenos Aires, límites claramente superiores a la multiplicidad de licencias permitidas por ciudad. Esos capitales mexicanos, a su vez, no estaban enmarcados dentro de los acuerdos de reciprocidad de inversiones. Sin intervención de ningún regulador antimonopolio, el COMFER selló un acuerdo con el operador para que vendiera las emisoras que excedieran los límites. El tema se resolvió a lo largo de varios años, hasta que en 2009 se desprendió de las últimas estaciones (entre otras, LR9 Radio América, adquirida entonces por el empresario K Sergio Szpolski).

Al iniciarse el siglo XXI algunos sectores plantearon que debía finalmente recuperarse la legalidad en radiodifusión, imponiéndose reglas claras, justas y que fueran efectivamente cumplibles. Hubo reiterados intentos de regularizar las emisoras sin licencia, pero todos se enfrentaron al fracaso por procedimientos fallidos e inestabilidad política.

Otro reclamo válido era posibilitar que hubiera un sistema objetivo y regular para acceder a la operación de emisoras que no dependiera de la discrecionalidad del gobierno, así como permitir que todos pudieran participar en el medio, incluso las entidades sin fines de lucro y cooperativas, marginadas de intervenir primero por la presión de radiodifusores locales y luego por la de grandes cableoperadores, en ambos casos porque no deseaban competencia.

Sobre varios de estos reclamos se montó el gobierno kirchnerista para sancionar la Ley de Medios Audiovisuales en 2009 (26522). Se redujeron los límites de multiplicidad a 10 emisoras de radio o TV a nivel nacional y por primera vez se implantaron límites para cable: un tope de 35% de abonados por prestador y en 24 jurisdicciones, justo en un momento en que comenzaba a crecer la televisión satelital (DTH) y el share de Cablevisión en TV paga (más o menos 50% entonces) comenzaba a bajar por la expansión del mismo DTH y otros factores.

De acuerdo a la Ley 26522, un mismo titular no podía tener tampoco cable y TV abierta en la misma ciudad y se restringían las señales de cable que hasta el momento habían sido libres. Estas disposiciones, que no llegaron a ser aplicadas, buscaban antes que otra cosa perjudicar al principal grupo de comunicaciones del país (que había adoptado una postura crítica contra el gobierno).

Una disposición de la ley que sí se aplicó fue aquella que vedaba a la TV satelital ofrecer otros servicios, mientras la acción estatal la restringió a un solo prestador. La prohibición para que las telefónicas suministraran TV fue mantenida y el anunciado triple-play se retrasó otros años más en el país.

Asimismo, las cooperativas y otros entes sin fines de lucro fueron oficialmente autorizadas a participar en los servicios de radio y TV sin restricciones (por decretos y resoluciones ya lo podían hacer desde 2006), a la vez que se les otorgó una reserva de espectro fijada arbitrariamente en un 33%. Esta reserva nunca se pudo cumplir, como tampoco el propósito de construir a partir de ella un sector radiodifusor oficialista.

Los operadores iniciaron su proceso de “adecuación”, pero en la mayoría de los casos buscaron transferir licencias a familiares, exsocios o allegados, modalidad que fue aceptada sin problemas por el gobierno. En cambio, en el caso del Grupo Clarín —que había conseguido inicialmente medidas cautelares judiciales para no enmarcarse a esa adecuación—, se le rechazaron sus planes y se lo amenazó con su desmantelamiento forzoso; de llegase a esa instancia sería el nuevo órgano regulador de la comunicación audiovisual, AFSCA, que decidiría a quien adjudicaría sus licencias.

Tras la derrota del kirchnerismo en las elecciones a fines de 2015, el nuevo gobierno de Mauricio Macri modificó la Ley 26522 tan pronto asumió, recurriendo al DNU 267 (posteriormente aprobado por el Congreso) (ver Capítulo 4 - La política comunicacional del gobierno macrista, 2015-2019). Los límites de multiplicidad subieron de 10 a 15 emisoras (radio o TV abierta) en el orden nacional pero no se cambiaron los locales; nada de esto alteró el escenario mediático.

Irónicamente, Cablevisión (Clarín/CVH y David Martínez) tiene ahora el 39% de los abonados de TV paga (cifras de 2017), colocándose hoy cerca de los derogados límites del 35% que fijaba la Ley de Medios Audiovisuales sancionada por el kirchnerismo. Sin embargo, el tope igualmente derogado de 24 jurisdicciones le hubiera obligado a vender gran parte de sus cables fuera de la zona del Gran Buenos Aires.