Читать книгу Cuatro fusiones, la competencia en comunicaciones - Roberto H. Iglesias - Страница 6

A partir de 2017-2019 Argentina se incorporó a la tendencia mundial de las llamadas comunicaciones convergentes. De una manera desordenada y sin lograr sancionar un nueva ley debido a la polarización política existente (y a sus propios errores), el gobierno de Mauricio Macri levantó las restricciones legislativas y regulatorias históricas que delimitaban rígidamente sectores diferentes pero que la evolución tecnológica y operacional terminaron uniendo.

Con estos levantamientos y algunas normas sancionadas específicamente, se estableció un marco en el cual los operadores de medios y telecomunicaciones pueden ya brindar cualquier tipo de servicios de comunicaciones sin limitaciones. Es decir, una compañía de telefonía y proveedora de Internet puede ser también un productor o distribuidor de contenidos audiovisuales y una empresa que opere sistemas de TV cable puede ofrecer telefonía y otros servicios de telecomunicaciones.

Además se implantó —presuntamente— una apertura total del sector (excluyendo solamente a la TV satelital) para que entren al campo nuevos prestadores, se pongan a disposición nuevas ofertas y se mejoren las existentes.

La operación más importante fue la fusión entre Telecom (telefonía) y Cablevisión (TV cable), con lo cual se creó la empresa más grande del sector en la Argentina liderada por el Grupo Clarín/Cablevisión Holding (nacional) (1), a la cual el organismo antimonopolio le impuso algunas condiciones de desinversión (algunos creen que la desinversión deberían haber sido de mayores alcances).

Quedaron así delineados tres grandes grupos: Clarín (actualmente el único que posee operaciones importantes tanto en comunicación masiva como en telecomunicaciones en una escala equiparable), Telefónica y Claro (con operaciones en telecomunicaciones pero aún muy pocas en el campo audiovisual).

A este trío se suman grupos más pequeños (en su despliegue en el territorio argentino). En una franja se encuentran ViacomCBS, PRISA, América e Indalo (con actividades casi exclusivamente circunscriptas a lo audiovisual y en los dos primeros casos con respaldo internacional). En otro campo están DirecTV, Telecentro y Supercanal (esencialmente titulares de sistemas de TV paga e ISPs, si bien DirecTV —como subsidiaria de AT&T— tiene extensas operaciones audiovisuales y de TIC en los Estados Unidos, su lugar de origen).

Hay también operaciones de medios masivos ligadas a sindicatos peronistas (Octubre y Crónica) y otra al segundo diario del país (La Nación, centroderecha), en todos los casos con una mayor significación ideológica y editorial de lo que corresponde a sus facturaciones estrictamente económicas.

En la corta vigencia de este régimen convergente no ha aparecido ningún grupo verdaderamente nuevo y ningún operador enfocado preferentemente en contenidos ha hecho incursiones significativas en telecomunicaciones o viceversa.

La expectativa es que este entorno convergente beneficie a consumidores y audiencias y signifique más competencia (ya que implica por correlato el ingreso de las telefónicas al mercado de la radiodifusión y el cable, así como abre la puerta para nuevos operadores).

Sin embargo, todavía para 2020 el marco jurídico que consagra esta convergencia comunicacional no ha traído aún grandes novedades ni beneficios en la Argentina debido a un multiplicidad de razones: la principal sin duda se relaciona con el deterioro y la inestabilidad macroeconómica, factores que claramente inhiben la inversión (inflación, alta presión impositiva, manipulaciones y restricciones cambiarias, así como altos costos para llevar adelante actividades empresariales).

Adicionalmente, la inestabilidad jurídica siempre está presente porque aun cuando un gobierno lleve a cabo las reformas necesarias nunca se sabe hasta cuándo va a durar ese marco y si va a resistir o perdurar tras el siguiente cambio de gobierno. Es cierto que la nueva gestión del presidente Alberto Fernández, al menos al momento de escribir estas líneas, no ha anunciado ninguna visión o plan integral sobre las comunicaciones, pero no parece tampoco que vaya a intervenir con medidas de fondo que modifiquen ese marco convergente. Está por verse aún la actitud que puedan asumir los elementos más extremistas del kirchnerismo enquistados en el gobierno con respecto a temas de libertad de expresión, garantías al periodismo o manejo de los medios públicos.

Otra cuestión son las normas que ya están escritas y promulgadas pero que no se cumplen (por falta de voluntad política estatal) o cuya observancia es resistida (por intereses particulares con la suficiente capacidad), o bien cuando se produce una colisión entre jurisdicciones nacionales o locales (especialmente cuando las últimas restringen derechos o modalidades que reconocen las primeras o cuando las autoridades de determinada jurisdicción buscan apoyar ciertos actores en detrimento de otros y que a su vez son promovidos por otra instancia).

Las normas incumplidas van desde algunas cuestiones técnicamente complejas sobre compartición e interconexión de redes hasta temas de organización de grillas o de must-carry de sistemas de TV paga.

En otro orden, y como ha ocurrido desde los años 90 con prácticamente cada gobierno, las normas sobre multiplicidad de licencias en radiodifusión no son completamente respetadas: en la actualidad las emisoras que transmiten en la Ciudad de Buenos Aires en las frecuencias de AM 630 y 990 kHz son operadas por la misma empresa pese que no está permitido que un titular posea más de una estación por localidad en esa banda; algo similar ocurre con los canales de TV digital abierta UHF 21.1, 27.2 y en parte el 27.1, a nombre de distintas firmas pero que responden a un mismo propietario.

Podría ser que esas normas se encuentren superadas. Quizás no esté mal habilitar a que un mismo titular tenga dos AM por ciudad para evitar que esa banda decaiga; o permitir dos canales abiertos de UHF en idéntica localidad y de un mismo licenciatario para competir con la necesaria fuerza contra canales abiertos históricos de VHF. Pero esas normas o se cambian y flexibilizan, o bien, mientras no estén derogadas, se acatan.

Un tema más son los trámites que nunca terminan y todas las creativas expresiones de la burocracia para la cual siempre falta un permiso, un papel (o ahora un formulario, firma o “estampilla” digital) o cualquier otro requisito mínimo pero engorroso de solucionar. Aun cuando la corrupción no se monte en estas cuestiones, nunca se trata de un tema menor: este tipo de trabas pueden ser las más poderosas precisamente por su elusividad e “inexistencia” oficial, y afectan no solo a pymes sino también a empresas grandes, incluso a aquellas que disponen de una legión de abogados.

Por último hay restricciones y discrecionalidades que no se han eliminado. Hoy día la concesión de una licencia TIC es automática y fácil de obtener. Pero las licencias, como muy bien se aclara en las resoluciones que las otorgan, no garantizan los medios físicos o radioeléctricos para prestar el servicio y el régimen de ocupación de la vía pública o la asignación de frecuencias para telecomunicaciones sigue presentando muchos aspectos opacos, discrecionales o anticompetitivos.

Con las licencias de radiodifusión sonora o TV abierta el asunto es peor, ya que no siempre es fácil acceder a ellas. En las grandes ciudades desde hace ya muchos años es imposible habilitar una nueva emisora de radio o TV abierta, a no ser que el Estado o la autoridad reguladora convoquen a un concurso en forma unilateral y a discreción, no a solicitud de parte interesada. Esos concursos casi no se realizan, aun habiendo frecuencias libres en esas urbes densamente pobladas, especialmente en la banda de AM y en la de TV y sin que tampoco falten interesados.

Pese a que la Ley 26522 establecía el mecanismo del concurso abierto y permanente (en cualquier momento y para cualquier frecuencia) y con un Plan Técnico integral, tanto el gobierno kirchnerista como el macrista incumplieron estas exigencias y lo han reemplazado por modalidades híbridas o parciales, las que serán explicadas más adelante. (Sobre la reserva de 33% para emisoras sin fines de lucro, ver el Capítulo 4, apartado Balance de la labor reguladora.)

Un modelo de convergencia comunicacional debe tener una fuerte impronta competitiva. Pero es importante advertir que “competencia” no sólo significa diversidad de prestadores en libre concurrencia en un mercado transparente. También son parte de ese concepto las reagrupaciones estructurales de compañías (fusiones o absorciones) por razones de economía de escala y que deben darse en ese mismo marco —sin protecciones o “intervenciones” indebidas—, de modo que se eliminen duplicaciones de esfuerzos e infraestructuras, se consigan reducciones de costos y sea posible ofrecer mejores precios y condiciones a los usuarios.

Es por eso que la competencia no siempre es la mera variedad de ofertas (puede ser una falsa abundancia, un mosaico desorganizado y feudal de prestadores poco calificados y con operaciones precarias o enclenques, o medios artificialmente estimulados por maniobras políticas). De la misma forma que un monopolio tampoco está determinado necesariamente porque haya dos o tres empresas grandes si éstas efectivamente compiten (hay concentraciones naturales que ofrecen mejores precios o servicios y hay concentraciones perjudiciales que imponen condiciones desventajosas para los usuarios).

La creación y el mantenimiento de un ambiente sustentable competitivo tiene que ver con una regulación adecuada (incluyendo el buen funcionamiento de la respectiva autoridad de aplicación) y con la existencia de un organismo antimonopolio autónomo, de alto nivel técnico y desvinculado del poder político. Precisamente, son los dos temas centrales de este trabajo.

Sin embargo, tanto la continuidad como la eficacia de las regulaciones y de los organismos sectoriales estuvieron históricamente afectadas por la inestabilidad, la inseguridad jurídica y los cambios abruptos.

Así, la radiodifusión y las telecomunicaciones tuvieron marcos legales permanentemente cambiantes —cuando no remendados por decretos y resoluciones año tras año— y casi una decena de tándems de autoridades reguladoras distintas durante los últimos 65 años, que configuran verdaderas “sopas de letras”: sucesivamente MINCOM-DGCyT-DGR-DGTE (2); SECOM-DGR (3); SECOM-CONART (4); SECOM-ERT (5); SECOM-COMFER (6); SECOM-CNT-COMFER (7); CNC-COMFER (8); SeTIC-AFTIC-AFSCA (9) y, al día de hoy, SeTIC-ENACOM (10).

El caso de los organismos antimonopolio no ofrece un cuadro mejor y se relaciona también con normas largamente incumplidas. Tras una ley sancionada en 1999, pasó más de una década y media y varios gobiernos sin que se constituyera un tribunal independiente. Todas las decisiones sobre fusiones, adquisiciones y cuestiones de libre competencia recayeron en la Secretaría de Comercio Interior, aplicando en ocasiones grados de arbitrariedad inconcebibles, como ocurrió durante la etapa kirchnerista.

En 2018 se aprobó una nueva y supuestamente definitiva ley antimonopolio, pero la gestión del presidente Macri no actuó inmediatamente para crear los correspondientes organismos ni el tribunal de defensa de la competencia contemplados en la norma. A pocos meses del fin de su mandato finalmente se nominó una lista de candidatos a dichos organismos que no derivó en ningún nombramiento. Esta situación persistía aún al inicio de la presidencia de Alberto Fernández.

1 El Grupo Clarín SA creó por escisión en 2017 Cablevisión Holding SA (CVH). Ambas firmas tienen los mismos accionistas (familia Noble Herrera, Héctor Magnetto, José Antonio Aranda y Lucio Rafael Pagliaro) pero son en realidad entidades separadas. Desde que se completó la fusión, CVH es controlante de Telecom Argentina SA (tiene aproximadamente 39% de las acciones), mientras que el socio tradicional del Grupo Clarín en la TV cable y principal accionista de la antigua Telecom desde 2016, David Martínez, posee el 31,5%. El resto del capital se negocia en la bolsa (datos de 2018-2019).

2 Hasta 1958, Ministerio de Comunicaciones, Dirección General de Correos y Telecomunicaciones, Dirección General de Radiodifusión y Dirección General de Teléfonos del Estado (en 1956 la DGTE fue reemplazada por la Empresa Nacional de Telecomunicaciones -ENTel- como organismo prestador, mientras que las funciones reguladoras en este campo quedaron en manos del Ministerio y luego de la Secretaría de Estado de Comunicaciones).

3 1955-1965: Secretaría de Estado de Comunicaciones y Dirección General de Radiodifusión. La figura de “Secretaría de Estado” fue instituida en 1958 para sortear las limitaciones de ocho ministerios que entonces contemplaba la Constitución. Las “secretarías” comunes dependían de algún ministerio o de la Presidencia, mientras las “secretarías de Estado” también estaban ubicadas nominalmente dentro de algún ministerio, pero su grado de independencia las transformaba en un cuasi ministerio en el tema correspondiente. Comunicaciones tuvo rango de “secretaría de Estado” desde 1958 hasta 1981 y estuvo situada dentro del Ministerio de Obras y Servicios Públicos o su equivalente hasta 1973.

4 1965-1970: Secretaría de Estado de Comunicaciones y Consejo Nacional de Radiodifusión y Televisión. Este último fue el primer ensayo de organismo colegiado específicamente establecido para los medios de radiodifusión, pero sus integrantes eran en su mayoría representantes de distintos ministerios. Primero fue un órgano consultivo, luego tuvo funciones ejecutivas.

5 1970-1972: Secretaría de Estado de Comunicaciones y Ente de la Radiodifusión y Televisión. Este último fue un organismo autónomo y unipersonal que dependió primero del Ministerio del Interior y luego del Ministerio de Obras y Servicios Públicos.

6 1972-1990: Secretaría de Estado de Comunicaciones —luego de 1981 Subsecretaría de Comunicaciones y después de 1983 Secretaría de Comunicaciones— y Comité Federal de Radiodifusión. La cartera de Comunicaciones pasó en 1973 del Ministerio de Obras y Servicios Públicos al Ministerio de Economía, donde permaneció hasta 1981 y luego volvió al Ministerio de Obras y Servicios Públicos (1981 en adelante). El Comité Federal de Radiodifusión fue creado en 1972. (¿Por qué “Comité”? Fue la única repartición pública en la historia argentina que llevó esta denominación.) Era un organismo autónomo y también colegiado, igualmente con una mayoría de representantes de distintos ministerios. Se ubicaba en jurisdicción de la Presidencia de la Nación, pero estuvo intervenido durante 34 de los 37 años de su existencia, incluso durante la etapa 1973-1976 (con un general de brigada amigo del presidente Perón) y aún antes de que la Ley 22285 de 1980 estableciera la participación de las Fuerzas Armadas en su estructura.

7 1990-1996: Secretaría de Comunicaciones, Comisión Nacional de Telecomunicaciones (organismo autónomo y colegiado que debía ser integrado por especialistas) y Comité Federal de Radiodifusión. Por unos meses en 1991 no hubo Secretaría de Comunicaciones y la CNT concentró las funciones de fijación de política general y la reguladora.

8 1996-2009: Secretaría de Comunicaciones, Comisión Nacional de Comunicaciones (organismo autónomo y colegiado que también debía cubrir sus cargos con especialistas) y Comité Federal de Radiodifusión. La SECOM dependió de la Presidencia de la Nación hasta 1999, del Ministerio de Infraestructura y Vivienda entre 1999 y 2001, del Ministerio de Economía entre 2001 y 2003 y del Ministerio de Planificación desde 2003. La CNC funcionó en jurisdicción de la SECOM acompañando los distintos cambios de dependencia de esta última.

9 2009-2015: Secretaría de Comunicaciones (luego de 2014 Secretaría de las Tecnologías de la Información y Comunicaciones), Autoridad Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual (creada en 2014 en reemplazo de la CNC) y Autoridad Federal de las Tecnologías de la Información y la Comunicación (creada en 2009 por la Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual). La SECOM funcionó entre 2009-2014 bajo la dependencia del Ministerio de Planificación, con la CNC situada dentro de su ámbito como organismo autónomo. AFSCA como AFTIC fueron organismos autónomos y colegiados que actuaban en la esfera de la Presidencia de la Nación y que por primera vez incorporaban integrantes de las minorías políticas con representación parlamentaria.

10 2015-2019: Secretaría de las Tecnologías de la Información y Comunicaciones y Ente Nacional de Comunicaciones. La primera dependió del Ministerio de Comunicaciones y, tras la disolución de esa cartera a mediados de 2017, pasó al Ministerio de Modernización, el cual fue convertido en 2018 en una “secretaría de Gobierno” de la Jefatura de Gabinete. (La “secretaría de Gobierno” fue una figura similar a la de “secretaría de Estado” implantada entre 1958 y 1981: una estructura que funcionaba como un cuasi ministerio.) En esta etapa, el Ente Nacional de Comunicaciones se situó sucesivamente en esas mismas jurisdicciones, pero como organismo autónomo.