Читать книгу Научно-практический комментарий к пост. ПВС РФ «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при применении норм о самовольной постройке» - Вадим Александрович Алексеев, Вадим Александрович Якушев, Михаил Васильевич Меркулов - Страница 2

Самовольное (незаконное) строительство – это проблема, имеющая широкое распространение в мировой практике. В России вопрос о самовольном строительстве весьма актуален, в его решении участвуют нормы различных отраслей права, к которым прежде всего относятся административно-правовые и гражданско-правовые нормы.

Первым нормативным актом, посвященным борьбе с самовольным строительством на территории России, было Постановление Совета народных комиссаров (СНК) РСФСР от 22 мая 1940 г. № 390 «О мерах борьбы с самовольным строительством в городах, рабочих, курортных и дачных поселках». Это Постановление действовало (в редакции от 23 июля 1993 г.) и применялось в части, не противоречащей ст. 222 ГК РФ, вплоть до 1 февраля 2020 г.[1]. В духе времени издания этого нормативного акта место основного средства борьбы с самовольным строительством занимала уголовная репрессия – руководители государственных учреждений и предприятий, кооперативных и общественных организаций привлекались к уголовной ответственности по ст. 110 Уголовного кодекса РСФСР, а индивидуальные застройщики – по ст. 90 этого Кодекса.

ГК РСФСР 1964 г. включил ст. 109 «Последствия самовольной постройки дома». Если Постановление СНК РСФСР от 22 мая 1940 г. № 390 было в равной степени отнесено как к физическим лицам, строящим жилые дома, так и к «государственным учреждениям и предприятиям, кооперативным и общественным организациям» (п. 2), то ст. 109 ГК РСФСР касалась исключительно «гражданина, построившего жилой дом (дачу) или часть дома (дачи)». Данная норма была призвана определить исключительно негативные последствия самовольного строительства, в качестве которых выступала необоротоспособность построенного объекта и обязанность его сноса. Возможность признания права собственности за самовольным застройщиком исключалась. Результат строительства по решению суда мог быть безвозмездно изъят и зачислен в фонд местного Совета народных депутатов.

В ст. 222 ГК РФ впервые было сформулировано определение самовольной постройки, которое в дальнейшем претерпевало значительные изменения. Пункт 2 этой статьи сохранил негативные последствия самовольной постройки в виде отсутствия на нее права собственности, невозможности ею распоряжаться и обязанности ее снести. Вместе с тем п. 3 ст. 222 ГК РФ предусмотрел возможность судебного признания права на СП как за самовольным застройщиком, так и за обладателем вещного права на земельный участок, на котором она создана.

В ст. 222 ГК РФ вносились существенные изменения в 2006[2], 2015[3] и 2018[4] гг. К вопросам самовольного строительства неоднократно обращались высшие судебные органы РФ. Постановление Пленума Верховного Суда РФ № 10, Пленума ВАС РФ № 22 от 29 апреля 2010 г. «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав» содержало раздел «Споры, связанные с самовольной постройкой» (п. 22–31)[5]. Обзоры судебной практики по вопросам самовольного строительства публиковались в 2010[6], 2014[7] и 2022[8] гг.

Проблема самовольных построек неоднократно рассматривалась и Конституционным Судом РФ, по данным которого ст. 222 ГК РФ входит в число наиболее часто обжалуемых в Конституционном Суде РФ правовых норм[9].

Анализ развития института самовольной постройки приводит к выводу о том, что ни законодатель, ни судебная практика так и не смогли сформировать четкую концепцию развития и применения соответствующего законодательства. Долгие годы законодатель пытается найти баланс между необходимостью жесткой регламентации строительства и желанием сохранить результаты незаконной деятельности, в которые вложен труд людей, а судебная власть пытается примирить эти два противоположных подхода. Объем ст. 222 ГК РФ за 28 лет ее существования вырос в пять раз, а российская правовая доктрина по отношению к самовольному строительству содержит диаметрально противоположные взгляды. Ряд ученых придерживается либерального направления, полагая, что задача судов состоит в признании права на незаконно построенные объекты во всех возможных случаях. Другие представители правовой науки, к которым относится и автор этой работы, выступают за то, что самовольное строительство – это, прежде всего, умышленное правонарушение, а возникновение собственности у правонарушителя противоречит основным принципам гражданского права.

12 декабря 2023 г. Пленум Верховного Суда РФ принял постановление № 44 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при применении норм о самовольной постройке» (далее – Постановление), заменившее собой соответствующий раздел в совместном постановлении Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 29 апреля 2010 г. № 10/22. В результате вместо 10 пунктов в старом постановлении в новом их оказалось 48. При таком объеме разъяснений мы были вправе ожидать, что Постановление внесет необходимую ясность в подходы к рассмотрению дел, связанных с самовольными строительством, и исключит принятие судами произвольных решений.

Однако, к сожалению, этим надеждам не суждено было сбыться. Разумеется, Постановление затронуло весьма широкий круг вопросов материального и процессуального права, расширяя базу для более устойчивой судебной практики. В то же время многие положения сформулированы не вполне удачно и сами нуждаются в дополнительном разъяснении. Авторы Постановления попытались установить общие принципы соотношения мер ответственности за самовольное строительство (запрет оборота самовольных построек, их снос и приведение в соответствие с установленными требованиями), с одной стороны, и признания права на эти объекты – с другой. Среди этих принципов оказались:

а) приоритет сохранения постройки (п. 10 Постановления);

б) принцип пропорциональности, согласно которому устранение последствий допущенного нарушения должно быть соразмерно самому нарушению (п. 25 Постановления);

в) запрет признания права при недобросовестном поведении истца (п. 43 Постановления).

Между тем, последовательное применение этих подходов приводит к сохранению объектов самовольного строительства в течение неограниченного времени в неопределенном статусе, когда исключены как меры ответственности, так и признание права на объект. Имеются неустранимые противоречия между применением принципа исключения ответственности за самовольное строительство без вины (п. 21–23 Постановления) и возложением ответственности на лиц, которые не совершали действий по самовольному строительству и не могли знать о приобретении ими самовольной постройки (п. 13 Постановления).

Традиционно, научному комментированию подвергаются нормативные акты. Что же касается руководящих разъяснений Верховного Суда РФ, то они сами представляют собой акты судебного толкования правовых норм. В этом смысле читателю предлагается не совсем обычный научно-практический комментарий. Идея его создания возникла в связи с тем, что Постановление фактически представляет собой попытку создания концепции применения закона о самовольном строительстве, выходящей за пределы собственно содержания правовых норм. Эта попытка нуждается в оценке с точки зрения действующего закона и возможности ее практического применения. Кроме того, сложная структура Постановления без его тщательного анализа не позволяет установить соотношение положений, сформулированных в его различных пунктах, выявления их взаимосвязей, а в отдельных случаях, и противоречий.

Критически относясь к ряду положений Постановления, автор, тем не менее, осознает, что они являются обязательными для применения судами. Поэтому в спорных ситуациях предлагаются подходы в наибольшей степени соответствующие действующему законодательству.

Необходимо отметить, что проблемы содержания и применения Постановления вызваны, в первую очередь, недостатками закона, который ошибочно объединил в ст. 222 ГК РФ гражданско-правовое нарушение (строительство на чужом земельном участке) и многообразные административно-правовые нарушения в области строительства. В связи с этим при комментировании отдельных положений Постановления, автор вносит предложения по исключению из гражданско-правового регулирования ряда нарушений закона при строительстве.

О структуре Комментария

Постановление включает 48 пунктов, большинство из которых разделено на абзацы. В комментарии текст каждого пункта выделен жирным шрифтом. Номера абзацев указаны в скобках – (1), (2) и т. д. Комментарий к каждому пункту Постановления также разделен на пункты, номера которых включают номер комментируемого пункта Постановления и номер по порядку (например, пункты комментария к пункту 10 Постановления имеют номера 10.1, 10.2 и т. д.). В тексте комментария абзацы комментируемого пункта Постановления указываются жирным шрифтом – абз. (1), абз. (2) и т. д.

Имеется список использованных сокращений.