Читать книгу Требования пожарной безопасности в Российской Федерации - Владимир Львович Пчёлкин - Страница 2

Понятие требований пожарной безопасности является ключевым моментом для их ВЫПОЛНЕНИЯ и СОБЛЮДЕНИЯ, что в дальнейшем тесно связано с ПРОВЕРКАМИ соответствующими государственными надзорными органами, а также с внесудебной и судебной ЗАЩИТОЙ законных прав в области пожарной безопасности.

Правовое понятие требований пожарной безопасности дано в статье 1 Федерального закона (далее – ФЗ-69)[1] и гласит следующее:

«требования пожарной безопасности – специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также нормативными документами по пожарной безопасности».

Необходимо выделить ключевые правовые моменты данного определения.

Во-первых, требования пожарной безопасности установлены двух видов – СОЦИАЛЬНЫЕ и ТЕХНИЧЕСКИЕ.

Во-вторых, требования пожарной безопасности (как социальные, так и технические) могут быть установлены:

– Федеральными законами;

– нормативными правовыми Актами;

– нормативными Документами.

Далее подробно будет разобрано правовое отличие нормативных правовых Актов от нормативных Документов, содержащих требования пожарной безопасности.

Полагаю, у читателей не вызывает сомнения, что требования Федеральных законов подлежат ОБЯЗАТЕЛЬНОМУ выполнению, что является основным условием соблюдения принципа ЗАКОННОСТИ, который установлен частью 2 статьи 15 Конституции Российской Федерации и гласит буквально следующее:

«Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы».

Основные проблемы всегда возникают при классификации и отличии друг от друга нормативных правовых Актов и нормативных Документов. Причём и те и другие содержат в себе требования пожарной безопасности.

Основным различием здесь является то, что требования пожарной безопасности, которые содержатся в нормативных правовых Актах являются ОБЯЗАТЕЛЬНЫМИ требованиями пожарной безопасности, а вот требования, которые содержатся в нормативных Документах, таковыми уже не являются и могут ПРИМЕНЯТЬСЯ только на ДОБРОВОЛЬНОЙ основе, например, в Декларациях пожарной безопасности.

Здесь следует обратиться к статье 2 Федерального закона (далее – ФЗ-69),[2] которая установила, что:

«Законодательство Российской Федерации о пожарной безопасности основывается на Конституции Российской Федерации и включает в себя настоящий Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы пожарной безопасности».

В статье 1 ФЗ-69 дано правовое понятие нормативных Документов по пожарной безопасности, а именно:

«нормативные документы по пожарной безопасности – национальные стандарты Российской Федерации, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности, а также иные документы, содержащие требования пожарной безопасности».

Например, СНиПы, содержащие требования пожарной безопасности, также следует относить к нормативным Документам, а не к нормативным правовым Актам. СНиПы входят в правовое понятие статьи 1 ФЗ-69 как «иные документы».

Необходимо конкретизировать и заострить внимание на правовом понимании нормативных ДОКУМЕНТОВ по пожарной безопасности на основании статьи 1 ФЗ-69, что к нормативным ДОКУМЕНТАМ, содержащим требования пожарной безопасности необходимо относить:

– Своды правил;

– Национальные стандарты Российской Федерации (ГОСТ Р);

– Иные документы (например, СНиПы и др.).

Здесь нужно понимать, что, если Своды правил и Национальные стандарты Российской Федерации (ГОСТы Р) в качестве нормативных документов указаны конкретно, то вот указание в статье 1 ФЗ-69 на ИНЫЕ ДОКУМЕНТЫ в большинстве случае вводит даже специалистов в области пожарной безопасности в заблуждение. Хотя, на самом-то деле всё очень просто. Если ИНОЙ ДОКУМЕНТ, содержащий в себе требования пожарной безопасности не является Сводом правил или ГОСТ Р, что прямо следует из его наименования, но при этом он не может быть отнесён и к нормативным правовым Актам, то его следует относить к ИНЫМ ДОКУМЕНТАМ. Такими ИНЫМИ ДОКУМЕНТАМИ являются, например, все СНиПы, содержащие в себе требования пожарной безопасности.

Теперь нужно обратиться к общему правовому регулированию для понимания нормативных правовых Актов и их отличия от нормативных Документов.

В юридической науке все правовые акты подразделяются на два вида: нормативные и ненормативные.

Под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом.

Под правовым актом индивидуального характера (или ненормативным правовым актом) понимается акт, устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц. Таковым, например, является Предписание органа федерального государственного пожарного.

Далее нужно обратиться к пунктам 8, 9 и 10 Указа Президента Российской Федерации[3] (далее – Указ), которыми установлен правовой порядок ОПУБЛИКОВАНИЯ нормативных правовых актов, изданных федеральными органами исполнительной власти.

Например пункт 8 Указа гласит следующее:

«Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомственный характер (далее именуются – нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат обязательному официальному опубликованию, кроме актов или отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера».

В пункте 9 Указа сказано, что:

«Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в течение 10 дней после дня их государственной регистрации подлежат официальному опубликованию в "Российской газете" или на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru)".

Официальным опубликованием нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти считается первая публикация их полных текстов в "Российской газете" или первое размещение (опубликование) на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru).

Официальными являются также тексты нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, размещаемые на интернет-портале "Российской газеты" (www.rg.ru), функционирование которого обеспечивает федеральное государственное бюджетное учреждение "Редакция "Российской газеты»».

В пункте 10 Указа установлен правовой статус нормативных правовых актов, которые не опубликованы в установленном порядке, а именно:

«Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, кроме актов и отдельных их положений, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, и не могут служить основанием для регулирования соответствующих правоотношений, применения санкций к гражданам, должностным лицам и организациям за невыполнение содержащихся в них предписаний.

На указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров».

Здесь нужно внести небольшой комментарий.

Например, если в Предписании либо в Протоколе об административном правонарушении указано нарушение требований пожарной безопасности с обоснованием данного нарушения каким-либо СНиП, Сводом правил или ГОСТ, то это будет незаконно и будет нарушать правовое установление пункта 10 Указа[4] года, так как эти документы не прошли РЕГИСТРАЦИЮ в Минюсте России и не были опубликованы в «Российской Газете», а также не были размещены на соответствующем интернет-портале. Это, в свою очередь, указывает на незаконность такого Предписания и Протокола об административном правонарушении в той части, где использованы в качестве правового обоснования СНиПы, Своды правил, ГОСТы и иные нормативные документы, содержащие в себе требования пожарной безопасности.

Далее нужно обратить внимание на РЕГИСТРАЦИЮ нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти (к которым относится и МЧС России), что отмечено в пунктах 8–10 Указа.

Более детально вопрос их РЕГИСТРАЦИИ установлен Разделом II «Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», утверждённых Постановлением Правительства Российской Федерации (далее – Постановление).[5]

Пунктом 10 данного Постановления установлено, что:

«Государственной регистрации подлежат нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера».

Пунктом 11 данного Постановления установлено, что:

«Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти».

ВЫВОД:

Если тот или иной Документ, на который органом федерального государственного пожарного надзора делается ссылка в Предписании либо в Протоколе об административном правонарушении не включен в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, то такой документ не может быть признан нормативным правовым актом и на основании пункта 10 Указа не может служить основанием для регулирования правовых отношений в области пожарной безопасности, а также для применения санкций за невыполнение требований пожарной безопасности, содержащихся в этом документе.

ТРЕБОВАНИЯ пожарной безопасности содержатся как в нормативных правовых АКТАХ Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, так и в нормативных ДОКУМЕНТАХ по пожарной безопасности.

Однако, требования пожарной безопасности, установленные нормативными правовыми актами являются ОБЯЗАТЕЛЬНЫМИ для исполнения, а во требования, содержащиеся в нормативных документах таковыми уже не являются.

Требования пожарной безопасности, установленные нормативными документами по пожарной безопасности (Своды правил, ГОСТ Р, СНиП и т. п.) являются требованиями исключительно ДОБРОВОЛЬНОГО применения, например, в декларациях пожарной безопасности.

Основанием для такого вывода являются части 2 и 3 статьи 4 Федерального закона № 123-ФЗ от 22.07.2008 «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности».

Например, часть 2 статьи 4 Федерального закона[6] гласит, что:

«К нормативным правовым актам Российской Федерации по пожарной безопасности относятся технические регламенты, принятые в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании", федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие обязательные для исполнения требования пожарной безопасности».

Вышеуказанная правовая норма прямо и однозначно установила, что ОБЯЗАТЕЛЬНЫЕ для исполнения требования пожарной безопасности могут содержаться только в:

– технических регламентах (принимаемых только Федеральными законами);

– федеральных законах (даже законы субъектов РФ не могут содержать такие требования). Это правовое установление следует относить к исключению субъектов Российской Федерации из правового поля возможности принимать законы, регулирующие сферу установления только ТЕХНИЧЕСКИХ требований пожарной безопасности, так как на основании статьи 2 Федерального закона[7] вне сферы ТЕХНИЧЕСКОГО регулирования пожарной безопасности субъекты Российской Федерации вправе издавать свои региональные законы, регулирующие вопросы в области пожарной безопасности. Для понимания данного правового факта следует руководствоваться частью 1 статьи 4 Федерального закона,[8] а также статьёй 3 и частью 2 статьи 4 ФЗ-123;

– иных нормативных правовых актах Российской Федерации (нормативные правовые акты субъектов РФ также не могут содержать такие требования).

Часть 3 статьи 4 ФЗ-123 гласит, что:

«К нормативным документам по пожарной безопасности относятся национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности, а также иные документы, содержащие требования пожарной безопасности, применение которых на добровольной основе обеспечивает соблюдение требований настоящего Федерального закона».

Таким образом, часть 3 статьи 4 ФЗ-123 совершенно конкретно определила правовые ИСТОЧНИКИ, которые устанавливаю требования пожарной безопасности для ДОБРОВОЛЬНОГО применения. Причём, совершенно очевидно, что к ИНЫМ ДОКУМЕНТАМ, содержащим требования пожарной безопасности, следует относить ВСЕ ДОКУМЕНТЫ, которые не являются техническими регламентами, федеральными законами, нормативными правовыми актами Российской Федерации, национальными стандартами или сводами правил.

Исходя из вышеизложенного, например, все СНиПы (в том числе и ранее действовавшие, по которым построено большинство зданий в России) следует относить именно к ИНЫМ ДОКУМЕНТАМ, содержащим требования пожарной безопасности для ДОБРОВОЛЬНОГО применения в декларации пожарной безопасности.

В рамках технической реформы (Федеральный закон)[9] в области пожарной безопасности именно собственникам (законным владельцам) зданий предоставлено ПРАВО самим выбирать, какие требования пожарной безопасности применить для выполнения условий соответствия (часть 1 статьи 6 ФЗ-123) требованиям пожарной безопасности и создания системы обеспечения пожарной безопасности (статья 5 ФЗ-123).

Понимание правового факта того, что ТРЕБОВАНИЯ пожарной безопасности содержатся в имеющих разную юридическую силу ИСТОЧНИКАХ (нормативных правовых АКТАХ и нормативных ДОКУМЕНТАХ) имеет ключевое значение для:

– правильного и законного применения, исполнения и соблюдения требований пожарной безопасности;

– правильной и законной проверки требований пожарной безопасности органами федерального государственного пожарного надзора МЧС России (далее – Госпожнадзор) в ходе осуществления государственного функции по надзору;

– снижения административной нагрузки при проведении проверок Госпожнадзором;

– наложения административных санкций только за неисполнение обязательных требований пожарной безопасности;

– защиты собственниками (законными владельцами) зданий своих законных прав в области пожарной безопасности;

– соблюдения Конституционного принципа законности.