Читать книгу Требования пожарной безопасности в Российской Федерации - Владимир Львович Пчёлкин - Страница 6

Здесь необходимо отметить, что пункт 1 и пункт 2 части 1 статьи 4 Федерального закона[36] определил, что техническое регулирование в области пожарной безопасности представляет собой:

(1) установление в нормативных правовых АКТАХ Российской Федерации и нормативных ДОКУМЕНТАХ по пожарной безопасности требований пожарной безопасности к продукции, процессам проектирования, производства, эксплуатации, хранения, транспортирования, реализации и утилизации;

(2) правовое регулирование отношений в области применения и использования ТРЕБОВАНИЙ пожарной безопасности.

Следует обратить внимание, что пункт 2 части 1 статьи 4 ФЗ-123 указывает на тот правовой факт, что данный Федеральный закон регулирует отношения в области ПРИМЕНЕНИЯ требований пожарной безопасности.

Как было указано выше, часть 3 статьи 4 ФЗ-123 регулирует ПРИМЕНЕНИЕ добровольных требований пожарной безопасности, установленных нормативными документами по пожарной безопасности, определяя, в каких документах по пожарной безопасности содержатся требования для ДОБРОВОЛЬНОГО применения.

Законодательство России в области технического регулирования пожарной безопасности не предусматривает обязательного ПРИМЕНЕНИЯ требований пожарной безопасности – оно предусматривает обязательное ИСПОЛНЕНИЕ требований, которые установлены Федеральными законами или нормативными правовыми актами в сфере технического регулирования в области пожарной безопасности.

Кроме этого, часть 4 статьи 4 Федерального закона[37] регулирует ПРИМЕНЕНИЕ ранее действовавших требований пожарной безопасности, по которым объекты защиты (здания, сооружения) были построены ранее – до вступления в силу правовых положений ФЗ-123.

Этот вопрос мы рассмотрим очень подробно ниже, так как он имеет очень существенное значение в силу того, что абсолютное большинство зданий было построено до принятия этого Федерального закона. Тем более, что сама часть 4 статьи 4 ФЗ-123 в 2012 году претерпела кардинальное изменение, на что не все обращают внимание.

ТЕХНИЧЕСКИЕ требования пожарной безопасности делятся на два основных вида:

– ОБЯЗАТЕЛЬНЫЕ для исполнения, что установлено частью 2 статьи 4 ФЗ-123. Эти требования устанавливаются только законами и нормативными правовыми Актами Российской Федерации;

– ДОБРОВОЛЬНОГО применения, что установлено частью 3 статьи 4 ФЗ-123. Эти требования устанавливаются национальными стандартами, сводами правил и иными документами.

Если часть 2 статьи 4 ФЗ-123 регулирует правовой вопрос ИСПОЛНЕНИЯ технических требований пожарной безопасности, то часть 3 статьи 4 этого Федерального закона регулирует вопрос ПРИМЕНЕНИЯ технических требований пожарной безопасности.

В связи с этим обратим внимание на часть 2 статьи 4 ФЗ-123, которая установила, что:

«К нормативным правовым Актам Российской Федерации по пожарной безопасности относятся технические регламенты, принятые в соответствии с Федеральным законом "О техническом регулировании", федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, устанавливающие ОБЯЗАТЕЛЬНЫЕ для исполнения требования пожарной безопасности».

Данная правовая норма прямо установила, что только технические требования пожарной безопасности, установленные федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации являются ОБЯЗАТЕЛЬНЫМИ для исполнения.

Причём в качестве ИНЫХ нормативных правовых актов Российской Федерации часть 2 статьи 4 Федерального закона № 123-ФЗ от 22.07.2008 определила только те нормативные правовые АКТЫ, которые установлены самой Российской Федерацией, а не федеральными органами исполнительной власти.

Чтобы быть ОБЯЗАТЕЛЬНЫМИ для исполнения, эти ИНЫЕ нормативные правовые акты Российской Федерации должны быть установлены:

– Президентом Российской Федерации;

– Государственной Думой Российской Федерации;

– Правительством Российской Федерации.

Данное правовое установление части 2 статьи 4 ФЗ-123 полностью соответствует части 3 статьи 4 Федерального закона,[38] которая устанавливает следующее:

«Федеральные органы исполнительной власти ВПРАВЕ издавать в сфере технического регулирования акты только РЕКОМЕНДАТЕЛЬНОГО характера, за исключением случаев, установленных статьями 5 и 9.1 настоящего Федерального закона».

Это правовое установление не позволяет (запрещает) МЧС России, как федеральному органу исполнительной власти, издавать в сфере технического регулирования Акты для обязательного исполнения. Однако, нужно обратить внимание, что это должна быть именно сфера технического регулирования.

Техническое регулирование – это сфера правомочий по установлению ОБЯЗАТЕЛЬНЫХ для исполнения требований (в нашем случае пожарной безопасности) только самой Российской Федерации.

И это правильно, так как сфера технического регулирования (в нашем случае только в области пожарной безопасности) затрагивает права и обязанности всех органов государственной власти и органов местного самоуправления, всех организаций различных форм собственности и граждан.

Для понимания того, относится или нет тот или иной акт МЧС России к сфере технического регулирования, нужно обратиться к пункту 1 части 1 статьи 4 Федерального закона,[39] который определил, что техническое регулирование в области пожарной безопасности представляет собой:

«Установление в нормативных правовых Актах Российской Федерации и нормативных ДОКУМЕНТАХ по пожарной безопасности требований пожарной безопасности к продукции, процессам проектирования, производства, эксплуатации, хранения, транспортирования, реализации и утилизации».

Здесь опять указывается на тот правовой факт, что нормативные правовые АКТЫ должны быть изданы только самой Российской Федерацией, а не федеральными органами исполнительной власти (в нашем случае МЧС России).

На основании вышеизложенного, например, нельзя квалифицировать НПБ 110–03 «Перечень зданий, сооружений, помещений и оборудования, подлежащих защите автоматическими установками пожаротушения и автоматической пожарной сигнализацией», которые были утверждены МЧС России (как федеральным органом исполнительной власти) Приказом № 315 от 18.06.2003 и были зарегистрированы в Минюсте России 27.06.2003 за № 4836.

Эти НПБ 110–03 следует относить к нормативным ДОКУМЕНТАМ по пожарной безопасности, а не к нормативным правовым АКТАМ, так как данный Приказ МЧС России № 315 от 18.06.2003 на основании части 3 статьи 4 Федерального закона[40] затрагивает отношения в сфере именно технического регулирования и в силу этого попадает под прямое действие вышеуказанного ФЗ-184.

Применение НПБ 110–03 как нормативного правового АКТА в нарушение правовых положений части 3 статьи 4 ФЗ-184 является также и нарушением части 2 статьи 54 и части 1 статьи 91 ФЗ-123, которые регулируют аналогичные отношения и установили, что Перечень объектов защиты, подлежащих оснащению установками автоматической пожарной сигнализации, устанавливается нормативными ДОКУМЕНТАМИ по пожарной безопасности, которые на основании части 3 статьи 4 Федерального закона[41] подлежат исключительно ДОБРОВОЛЬНОМУ применению (например, в Декларациях пожарной безопасности или в Проектной документации).

Таким образом, совершенно очевидно, что ПЕРЕЧЕНЬ объектов защиты, подлежащих оснащению установками автоматической пожарной сигнализации относится к сфере технического регулирования в области пожарной безопасности, так как это прямо регламентировано частью 2 статьи 54 и частью 1 статьи 91 ФЗ-123.

В силу этого также очевидно, что для определения необходимости оснащения объектов защиты автоматической пожарной сигнализации нужно руководствоваться положениями указанного ФЗ-123, а не руководствоваться положениями НПБ 110–03, то есть применять нормативные Документы по пожарной безопасности на ДОБРОВОЛЬНОЙ основе.

Это итак вполне очевидно, так как юридическая сила ФЗ-123 значительно выше акта федерального органа исполнительной власти (в данном случае Приказа № 315 от 18.06.2003 МЧС РФ) – НПБ 110–03.

Далее необходимо отметить, что часть 2 статьи 1 ФЗ-123 устанавливает ОБЯЗАТЕЛЬНОСТЬ исполнения его положений (независимо от наличия НПБ 110–03) на всех стадиях создания и эксплуатации объектов защиты (зданий и сооружений) и гласит, что:

«2. Положения настоящего Федерального закона об обеспечении пожарной безопасности объектов защиты обязательны для исполнения при:

1) проектировании, строительстве, капитальном ремонте, реконструкции, техническом перевооружении, изменении функционального назначения, техническом обслуживании, эксплуатации и утилизации объектов защиты».

Особое внимание здесь нужно обратить на то правовое установление ФЗ-123, что он обязывает исполнять его положения при эксплуатации зданий и сооружений, как объектов защиты.

Далее, более пристальное внимание следует уделить техническим требованиям пожарной безопасности, содержащимся в нормативных ДОКУМЕНТАХ по пожарной безопасности, так как более 95 % технических требований пожарной безопасности содержится именно в них.

Кроме этого, проверка надзорными органами этих требований осуществляется в особом порядке – через ДЕКЛАРАЦИИ пожарной безопасности, на основании второго абзаца пункта 12 Приложения № 2 к Приказу[42] и части 4 статьи 64 ФЗ-123.

ДОБРОВОЛЬНОЕ исполнение технических требований пожарной безопасности, установленных нормативными Документами (СНиП, Своды правил, ГОСТ Р и т. п.), направлено на исполнение ФЗ-123 и должно привести к заявленным этим законом ЦЕЛЯМ.

Собственно говоря, это прямо устанавливает часть 3 статьи 4 Федерального закона,[43] регламентируя, что «к нормативным документам по пожарной безопасности относятся национальные стандарты, своды правил, содержащие требования пожарной безопасности, а также иные документы, содержащие требования пожарной безопасности, применение которых на ДОБРОВОЛЬНОЙ основе обеспечивает соблюдение требований настоящего Федерального закона».

Иными словами, ОБЯЗАТЕЛЬНОЕ исполнение положений ФЗ-123 возможно только посредством ДОБРОВОЛЬНОГО применения положений нормативных ДОКУМЕНТОВ, содержащих требования пожарной безопасности.

Государство таким образом понуждает собственников и законных владельцев объектов защиты более активно самим заниматься вопросами пожарной безопасности, давая им (и только им) право ВЫБОРА в применении технических требований пожарной безопасности. Такой лояльности в вопросах пожарной безопасности никогда не было ранее.

Далее необходимо отметить, что Федеральным законом № 104-ФЗ от 05.04.2016 из Главы 3 Федерального закона[44] были исключены статьи 11–16, которые регламентировали правовые основы СТАНДАРТИЗАЦИИ.

Это было сделано в связи с тем, что 29.06.2015 был принят Федеральный закон.[45]

В пункте 14 статьи 2 указанного ФЗ-162 дано правовое понятие стандартизации, под которой понимается:

«деятельность по разработке (ведению), утверждению, изменению (актуализации), отмене, опубликованию и применению документов по стандартизации и иная деятельность, направленная на достижение упорядоченности в отношении объектов стандартизации».

В пункте 1 статьи 4 ФЗ-162 установлен один из основополагающих правовых принципов о ДОБРОВОЛЬНОСТИ применения ДОКУМЕНТОВ по стандартизации.

На основании же пункта 1 и пункта 4 статьи 14 ФЗ-162 к документам по стандартизации следует относить:

– национальные стандарты (ГОСТ Р);

– своды правил.

Таким образом, в силу правовых положений части 3 статьи 4 ФЗ-123, а также на основании пункта 14 статьи 2, пункта 1 и пункта 4 статьи 14 ФЗ-162 применение ГОСТ Р и Сводов правил, содержащих требования пожарной безопасности, возможно только на ДОБРОВОЛЬНОЙ основе.

Кроме этого, здесь также необходимо напомнить о существовании «Правил разработки и утверждения Сводов правил», которые утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации № 858 от 19.11.2008 г.

В пункте 4 вышеуказанных Правил[46] установлено правовое положение о том, что

«Своды правил являются составной частью национальной системы стандартизации Российской Федерации.

Технические правила и (или) описание процессов проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации продукции, устанавливаемые в сводах правил, должны основываться на современных достижениях науки, техники и технологий. В сводах правил могут указываться требования технических регламентов, для соблюдения которых (на добровольной основе) они применяются».

Это правовое установление пункта 4 Правил позволяет на законном основании утверждать, что все Своды правил, устанавливающие требования пожарной безопасности, являются составной частью системы стандартизации Российской Федерации. В свою очередь это означает, что на эти Своды правил распространяется один из основных правовых принципов стандартизации – принцип ДОБРОВОЛЬНОСТИ применения документов по стандартизации, который установлен пунктом 1 статьи 4 Федерального закона.[47]

В пункте 32 вышеуказанных Правил также установлено, что

«Для соблюдения требований технических регламентов и оценки соответствия своды правил применяют после внесения их в Перечни национальных стандартов и (или) сводов правил, подлежащие утверждению и опубликованию в установленном порядке».

Всё вышеизложенное, является важными ЗАЩИТНЫМИ правовыми установлениями для ограничения полномочий, в том числе, и органов Госпожнадзора при проведении проверок выполнения требований пожарной безопасности, что сделано в целях снижения административного давления на собственников (законных владельцев) проверяемых объектов защиты (зданий, сооружений), так как на основании пункта 6 статьи 2, части 1 статьи 9 и части 1 статьи 10 Федерального закона № 294-ФЗ от 26.12.2008 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» проверке для ОЦЕНКИ соответствия со стороны органов Госпожнадзора подлежат только ОБЯЗАТЕЛЬНЫЕ требования пожарной безопасности.

Например, Своды правил, ОБЯЗАТЕЛЬНЫХ требований пожарной безопасности не устанавливают, так как содержат в себе исключительно требования пожарной безопасности для ДОБРОВОЛЬНОГО применения.

Тем более, что пункт 1.1) статьи 15 Федерального закона[48] и последний абзац пункта 10 Административного регламента[49] прямо ЗАПРЕЩАЮТ проверять и требовать выполнения нормативных ДОКУМЕНТОВ, обязательность применения которых не предусмотрена законодательством Российской Федерации.

Кроме этого, МЧС России издан Приказ № 116,[50] который утвердил Перечень актов, содержащих в себе ОБЯЗАТЕЛЬНЫЕ требования пожарной безопасности, соблюдение которых оценивается при осуществлении, в том числе, федерального государственного пожарного надзора. В этом Перечне отсутствуют Своды правил, ГОСТы Р и СНиПы. Следовательно, должностным лицам органов Госпожнадзора их нельзя проверять, а тем более требовать их выполнения в Предписаниях.

Также МЧС России издан Приказ № 261,[51] которым утверждены формы Проверочных листов (Списки контрольных вопросов), которые должны в обязательном порядке использоваться должностными лицами органов Госпожнадзора при проведении плановых проверок по контролю за соблюдением требований пожарной безопасности. Проверяться должны только эти вопросы.

Все формы Проверочных листов не предусматривают проверку требований пожарной безопасности, установленных нормативными документами (Сводов правил, ГОСТ Р и СНиП). Следовательно, должностным лицам органов Госпожнадзора при плановых проверках требования этих документов нельзя проверять, а тем более требовать их выполнения в Предписаниях.

МЧС России дало дополнительные разъяснения в части ДОБРОВОЛЬНОСТИ применения ГОСТ Р в своих Информационных письмах № 43–2220–19 от 07.03.2018 «О порядке применения положений ГОСТ Р 56935–2016 и ГОСТ Р 57974–2017», № 91–1080–19 от 19.03.2018 «О направлении информации» и № 48–2644–19 от 28.05.2018 «Об использовании положений ГОСТ Р 57974–2017 «Производственные услуги. Организация проведения проверки работоспособности систем и установок противопожарной защиты зданий и сооружений. Общие требования».

Все этих Письма размещены в интернете на информационном правовом портале «КонсультантПлюс» в свободном доступе.

Суть этих Информационных писем заключается в том, что МЧС России информирует о том, что «Неисполнение требований таких документов (ГОСТ Р) не может квалифицироваться надзорными органами МЧС России как нарушение обязательных требований».

Однако МЧС России в этих Информационных письмах не разъясняет, что на основании пункта 1 и пункта 4 статьи 14 Федерального закона[52] (на который ссылается в этих Письмах МЧС РФ) к этим ДОКУМЕНТАМ также относятся и Своды правил, что мной было обосновано выше.

Например, Своды правил СП 1.13130.2009, СП 3.13130.2009, СП 5.13130.2009, СП 8.13130.2009, СП 10.13130.2009 в пункте 1.1 прямо указывают, что эти Своды правил «является нормативным документом по пожарной безопасности в области стандартизации ДОБРОВОЛЬНОГО применения».

В силу этого вышеуказанные Информационные письма по аналогии можно рассматривать, как распространяющие разъяснение МЧС России и в отношении Свода правил, что их невыполнение также нельзя квалифицировать как нарушение обязательных требований пожарной безопасности.

ВЫВОД:

Требования пожарной безопасности, установленные Сводами правил и ГОСТами Р подлежат ДОБРОВОЛЬНОМУ применению и их неисполнение не может квалифицироваться должностными лицами органов федерального государственного пожарного надзора МЧС РФ как нарушение обязательных требований ПБ.

За нарушение требований пожарной безопасности для ДОБРОВОЛЬНОГО применения нельзя привлекать к административной ответственности, если только эти требования не указаны в ДЕКЛАРАЦИИ пожарной безопасности.

Однако, всё вышеизложенное вовсе не означает, что из-под федерального государственного пожарного надзора полностью выпадает контроль за выполнением технических требований пожарной безопасности, установленных нормативными ДОКУМЕНТАМИ по пожарной безопасности. Это осуществляется в особом порядке.

Теперь рассмотрим порядок применения РАНЕЕ ДЕЙСТВОВАВШИХ требований пожарной безопасности, которые действовали до вступления в силу Федерального закона.[53]

Абсолютное большинство объектов защиты (зданий, сооружений) в Российской Федерации было построено до принятия и вступления в силу ФЗ-123. Этот факт требует правильного правового понимания того, какие требования пожарной безопасности применять к зданиям и сооружениям, которые были построены ранее – до вступления в силу «Технического регламента о требованиях пожарной безопасности» (ФЗ-123).

Нужно разобраться, можно (допускается) или необходимо (обязывается) применять требования пожарной безопасности, по которым объекты защиты (здания, сооружения) были построены ранее, например в 1972 году, или нужно применять действующие сегодня требования, установленные ФЗ-123 и нормативными Документами по пожарной безопасности.

Здесь следует отметить, что в контексте части 4 статьи 4