Читать книгу Государственное право Хабаровского края. Монографическое учебное пособие - Борис Хачатурян - Страница 13

Общественные отношения, регулируемые Уставом субъекта Федерации, ставят перед научными кругами вопрос об определении места данного документа в российской правовой системе. Одним из первых исследователей данного вопроса была И. А. Умнова, отдельные её выводы уже упоминались выше. Затем вышел ряд статей по этой теме. В 1998 г. в России появляются первые диссертационные, монографические исследования, а затем и учебные пособия.

Авторы научных статей, диссертационных и монографических исследований, учебных пособий в своих мнениях о месте региональных уставов разделились на две группы. Первая группа сложилась с первых дней появления у всех российских субъектов права разрабатывать региональные уставы, которые, в связи с неопределённостью статуса данного документа и отсутствием на протяжении длительного времени его содержания в федеральном законодательстве, стали характеризоваться основными законами субъектов РФ469, осуществляющими учредительные функции470, «мини конституциями»471, «малыми конституциями»472, «малыми региональными конституциями»473.

Некоторые аналогичные характеристики региональных конституций (уставов) получили отражение в законодательстве отдельных субъектов РФ, в том числе и дальневосточных474.

Вторая группа исследователей, опираясь на ст. 66 и 77 Конституции РФ выделивших конституции и уставы субъекта РФ из регионального законодательного поля475, не называют их основными законами субъектов РФ, а говорят о них как об особых региональных нормативных правовых актах476, регулирующих общественные отношения в рамках определённых федеральным законодательством.

Этой точки зрения придерживался и Б. Г. Хачатурян при разработке первой редакции Устава Хабаровского края. По его мнению, определять устав субъекта РФ как основной региональный закон не соответствует сути данного документа, так как в соответствии со ст. 5 Конституции РФ конституции и, уставы субъектов РФ не охвачены общим понятием «законодательство»477, (да и многие уставы принимались законами субъекта РФ, т.е. «основной закон» принимался законом, а значит это не закон, а особого вида нормативный правовой документ, получивший специальное название «устав»478, обладающий высшей юридической силой на территории соответствующего субъекта РФ. И как результат в Уставе края термин «основной закон» отсутствует479, а Устав охарактеризован как «высший нормативный правовой акт Хабаровского края»480.

Что касается учредительного характера конституций и уставов субъектов РФ, то на этот вопросе то же есть две точки зрения: первая, её придерживается большинство исследователей, высказана Конституционным Судом РФ (КС РФ), который в своём заключении отмечает, что «…конституции и уставы субъектов РФ, будучи учредитель-ными по своему характеру <…> образуют основу законодательства и иного правотворчества по вопросам их исключительного ведения»481 (курсив наш, Б.Х и Е.Ш.).

Анализ научных работ показывает, что отдельные исследователи просто соглашаются с аксиомой, сформулированной КС РФ, другие же пытаются обосновать учредительный характер региональных конституций и уставов акцентированием внимания на нормах говорящих, по их мнению, об учредительном характере этих документов.

Так Я. А. Зорина в 2008 г. пытаясь доказать учредительный характер конституций и уставов регионов пишет, что «Важной особенностью конституций (уставов) субъектов Федерации является их учредительный характер. Это предполагает самостоятельность субъектов Федерации по решению некоторых вопросов организации и функционирования региональной власти без излишней опеки и чрезмерного вмешательства органов федерального центра»482.

О какой самостоятельности в вопросах организации и функционирования органов государственной власти может идти речь, если, во-первых, Конституция РФ в ч. 1 ст. 77 ограничивает самостоятельность субъектов РФ в установлении системы органов государственной власти двумя порогами483. Мало того, Конституция РФ лишила субъекты Федерации собственной региональной судебной ветви власти, а краям, областям, … в отличие от республик, жёстко определила способ принятия регионального устава – законодательным органом соответствующего субъекта РФ (ч. 2 ст. 66)484. Во-вторых, Федеральный закон №184, за истекшее после его принятия время, более 100 раз потребовал внесения в конституции и уставы субъектов РФ поправок, касающихся организации и деятельности региональных законодательных и исполнительных органов государственной власти.

Таким образом, в регламентации общественных отношений, зафиксированных в конституциях (уставах) субъектов РФ, регионы ограничены Конституцией России и федеральным законодательством. Именно федеральное законодательство устанавливает основополагающие начала, т.е. принципы построения системы региональных и муниципальных органов публичной власти.

В 2010 г. А. В. Мачинский485 в диссертационном исследовании делает вывод о том, что «Предназначение Устава как учредительного акта субъекта Федерации в том и состоит, чтобы детально конкретизировать предметы вéдения субъекта РФ».

На наш взгляд, от того, что они (предметы вéдения) будут или нет «детально» прописаны в уставе, прав на разрешение вопросов исключительного вéдения у субъектов РФ не прибавится и не убавится. Анализ региональных конституций и уставов показывает, что отдельные субъекты действительно пытаются сформулировать предметы своего вéдения, но придумав несколько таких вопросов, заканчивают список региональных предметов вéдения пунктом начинающимся словами «другие вопросы…»486.

Куда субъект РФ не может самостоятельно вторгаться, чётко обозначено в ст. 71 и 72 Конституции РФ. В остальном у субъектов РФ «руки свободны»487.

Примечательно, что в отношении учредительного характера региональных конституций и уставов российские учёные-юристы неоднократно высказывали своё сомнение как до принятия вышеуказанного постановления КС РФ от 18.07.2003 №13-П, так и после. Например, О. А. Калашников ещё в 2002 г. определив целью своего диссертационного исследования «…проанализировать <…> учредительный характер уставов» отмечает, что «Учредительный характер устава области можно определить как „усечённый“, который характеризуется принципом не противоречия и соответствия уставных положений нормам Конституции РФ»488.

Эту мысль поддержал О. П. Личичан, который в 2012 г. писал, что следует согласиться с тем, что конституциям (уставам) субъектов РФ присущ не абсолютный, относящийся только к федеральной Конституции, а «усечённый» учредительный характер, который ограничен принципом не противоречия и соответствия конституционных (уставных) положений нормам Конституции РФ489.

В последующем многие авторы, исследующие конституционное (уставное) законодательство субъектов РФ, стали или молчаливо опускать этот вопрос490, или упоминают на манер КС РФ без какого-либо объяснения сути, или просто ссылаться на вышеназванное решение КС РФ491.

Вторая точка зрения, её придерживаются и авторы данного исследования, исходит из энтомологии слова учредительный492, в соответствии с которой региональные конституции и уставы должны были, что-то учредить, но они, являясь подзаконными актами в правовой системе РФ, только лишь фиксируют федеральные нормы применительно к конкретному субъекту РФ. При этом приблизительно на 90% они воспроизводят федеральные правовые нормы и лишь на 10% представляют плод собственного (регионального) нормотворчества.

Осмелимся предположить, что ни конституции автономных республик РСФСР, ни конституции республик в составе РФ, ни тем более уставы субъектов РФ учредительными документами не являлись и не являются, так как не учреждали, а только фиксировали нормы, регулирующие общественные отношения определённые федеральным законодательством, спустя значительное время после формирования самих субъектов РФ493.

Таким образом, по субъективному убеждению авторов настоящей работы, современные конституции (уставы) субъектов РФ не являются ни основными законами субъектов РФ, ни учредительными документами, ни конституциями. Здесь больше подходит именно термин «устав субъекта Российской Федерации – высший нормативный правовой акт субъекта Федерации».

В целом же, конституционное (уставное) нормотворчества субъектов РФ должно соответствовать Конституции РФ и федеральному законодательству, оно находится в контексте социально-инструментарной демократической модели современной конституции, к которой относится Конституция России 1993 г. И, как совершенно справедливо ещё в 2005 г. отмечали Т. Я. Хабриева и В. Е. Чиркин, «…такая модель характеризуется повышенным вниманием к регулированию экономических и социальных вопросов»494.

Несколько иное положение с Конституцией Республики Крым. Республика вошла в состав России, приобретя независимость от Украины495, со своей Конституцией (Конституция Автономной Республики Крым, принята 21.10.1998 г.496). Судьба Конституции Республики Крым как бы повторила судьбу конституций штатов США497.

Из всего вышесказанного можно сделать вывод о том, что Устав Хабаровского края – это высший нормативный правовой акт субъекта РФ как государственно-территориального образования закрепляющий (фиксирующий) в соответствии с Конституцией РФ государственно-правовой статус Хабаровского края в рамках и порядке определённых федеральным законодательством, что и закреплено в ст. 1 Устава края498.

Этот вывод подтверждает и анализ действующих уставов дальневосточных субъектов Российской Федерации:

во-первых, предметом правовой регламентации в уставах являются элементы государственно-правового статуса соответствующего субъекта Федерации, включающие в себя организацию государственной власти, механизм осуществления государственной власти, права, свободы и обязанности жителей соответствующих субъектов, территориальное устройство, организацию МСУ, внешние связи, бюджет и финансы, государственную символику;

во-вторых, все иные региональные нормативные правовые акты должны соответствовать уставу региона;

в-третьих, нельзя не согласиться с выводами А. Н. Савченко о том, что «…сущность конституционного (уставного) законодательства субъектов Российской Федерации состоит в том, чтобы закрепить и гарантировать реализацию наиболее важных общественных отношений в субъекте РФ. При этом конституционное (уставное) законодательство субъектов РФ должно быть создано таким образом, чтобы в максимальной степени следовать конституционному законодательству Российской Федерации»499.

В заключение необходимо отметить, что Устав Хабаровского края вместе с Конституцией РФ и конституциями (уставами) субъектов Федерации вносит важнейший вклад в создание правового поля на федеральном и региональном уровнях. Работа по приведению этого поля в строго сбалансированную и максимально непротиворечивую систему во главе с федеральной Конституцией продолжает оставаться насущной необходимостью.