Читать книгу Государственное право Хабаровского края. Монографическое учебное пособие - Борис Хачатурян - Страница 16

В первом издании пособия (2003 г.) данный параграф назывался «Экономическая и финансовая основы Хабаровского края», так звучала гл. 11. Устава края. Статья 58 этой главы, вслед за Конституцией РФ устанавливала, что экономическую основу края составляют государственная, муниципальная и частная527 собственность528, а также иные формы и виды собственности.

Новое название параграфа обусловлено тем, что Федеральным законом от 04.07.2003 №95-ФЗ529 в Федеральный закон №184 была внесена глава IV.2. «Экономическая основа деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации», а Законом Хабаровского края от 25.05.2005 №273 соответствующие изменения были внесены в Устав края, после чего глава 11 стала звучать «Экономическая основа деятельности органов государственной власти Хабаровского края».

Рассматривая экономическую и финансовую основы государств, в юридической литературе отмечается две тенденции:

во-первых, в «старых» конституциях большинства стран отсутствуют разделы, описывающие экономическую основу государства, так как общество, построенное на частной собственности и рыночных отношениях, не учреждает экономический строй, а только охраняет его главные устои, основанные на правах и свободах. Поэтому в большинстве конституций нормы, регулирующие экономические отношения, рассредоточены по разным главам и разделам и в значительной своей части находятся в разделах, регулирующих права и свободы человека530.

Но во второй половине ХХ в. во многом под воздействием Конституций СССР 1936 г. и РСФСР 1937 г., впервые введших статьи об экономической основе социалистического государства [статьи определяли, что экономическую основу СССР и РСФСР составляли «…социалистическая система хозяйствования и социалистическая собственность на орудия и средства производства, утвердившиеся в результате ликвидации капиталистической системы хозяйства, отмены частной собственности на орудия и средства производства и уничтожении эксплуатации человека человеком» (повторив их в Конституции 1977 г., и в конституциях союзных Республик531)], в ряде стран наметилась тенденция социализации государственного права, находящая своё выражение, прежде всего, в том, что конституции стали регулировать основы общественного строя, и, как результат, в конституциях отдельных государств появляются нормы, регулирующие экономические отношения532;

во-вторых, в конституциях, как правило, в связи с важностью вопроса533 содержаться главы или разделы, посвящённые вопросам регулирования бюджетных и налоговых отношений, включая обычно и бюджетный процесс, а также основы статуса центрального банка. В федеративных государствах особое место в разделах и главах, посвящённых финансовым основам, уделяется разграничению полномочий в сфере государственных финансов между федерацией и субъектами.

В Конституции РФ 1993 г. таких разделов и глав нет534.

Ответ на вопрос о сути экономической основы российского государства дают ст. ст. 7, 8 и 37 Конституции РФ. Так, ст. 7 устанавливает, что Российская Федерация – социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В свою очередь ст. 8 указывается, что в Российской Федерации гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности – это, во-первых, и, во-вторых, в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Ст. 37 определяет, что в России труд свободен, каждый имеет право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию.

Анализ статей Конституции позволяет сделать вывод о том, что экономическую основу Российской Федерации составляют государственная, муниципальная, частная и иные формы собственности; свободный труд; финансы; социальное рыночное хозяйство, находящееся в стадии становления. При этом субъекты рыночного хозяйствования находятся между собой в отношениях конкуренции535.

Федеральный закон №184 в ч. 1 ст. 26.10. устанавливает, что экономическую основу деятельности органов государственной власти субъекта РФ составляют находящиеся в собственности субъекта РФ имущество, средства бюджета субъекта РФ и территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта РФ, а также имущественные права субъекта Российской Федерации. Часть 2 этой же статьи закрепляет, что собственность субъекта Российской Федерации признается и защищается государством наравне с иными формами собственности.

Более подробно вопросы экономической основы регулируются другими федеральными и региональными законами и нормативными правовыми актами.

Так, вопросы конкуренции регулируются Законом от 22.03.1991 №948—1 (ред. от 26.07.2006) «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»536.

Трудовые отношения в России регулируются трудовым законодательством, состоящим из Трудового кодекса537, иных федеральных законов и законов субъектов РФ538.

Что касается финансов539, то это весьма важный компонент экономической системы, ибо через финансовые механизмы государство в нормальных условиях решает свои экономические (и социальные) задачи. Ведущее место в системе финансов занимает государственный бюджет.

В современной практике под финансовой системой подразумевается, во-первых, совокупность различных сфер финансовых отношений в рамках данной страны. И, во-вторых, совокупность финансовых учреждений страны. В широком смысле охватывает и кредитные учреждения.

Юридический словарь даёт следующее определение финансовой системе Российской Федерации, это – совокупность всех входящих в финансы Российской Федерации звеньев в их взаимосвязи. Финансовую систему РФ составляют следующие звенья:

– бюджетная система с входящими в неё государственными (федеральным, краевыми, областными, …) и местными бюджетами;

– внебюджетные целевые фонды;

– финансы предприятий, объединений, организаций, учреждений, экономических отраслей;

– имущественное и личное страхование;

– кредит (государственный и банковский).

Для контроля в финансовой деятельности Конституция РФ предусматривает создание при парламенте РФ Счётной палаты, деятельность которой регулируется федеральным законом540. Субъекты Федерации создают свои контрольные органы541.

В связи с важностью вопроса обычно в конституциях содержатся специальные главы или разделы, посвящённые вопросам регулирования бюджетных и налоговых отношений, включая обычно и бюджетный процесс, а также основы статуса центральных банков. В федеративных государствах особое место в разделах и главах, посвящённых финансовым основам, уделяется разграничению полномочий в сфере государственных финансов между федерацией и её субъектами.

Как уже говорилось выше, в Конституции РФ таких разделов, глав нет. Все эти вопросы регулируются федеральным законодательством. Конституция к исключительному ведению РФ отнесла вопросы финансового, валютного, кредитного регулирования; денежной эмиссии; формирование федерального бюджета; установление федеральных налогов и сборов (ст. 71); защита и обеспечение устойчивости рубля (ст. 75).

К совместному вéдению в финансово-экономической сфере отнесены ряд вопросов, чем в немалой степени объясняется изменение соответствующей статьи в Уставе Хабаровского края.

Так, ст. 26.10 Федерального закона №184 устанавливает, что «…экономическую основу деятельности органов государственной власти субъекта Российской Федерации составляют находящиеся в собственности субъекта Федерации имущество, средства бюджета субъекта РФ и территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта Федерации, а также имущественные права субъекта РФ.

Собственность субъекта РФ признается и защищается государством наравне с иными формами собственности»542.

Кроме ст. 26.10, гл. IV.2. Федерального закона №184 имеет ещё 13 статей, регламентирующих «Собственность субъекта Российской Федерации», «Управление и распоряжение имуществом субъекта Российской Федерации», «Бюджет субъекта Российской Федерации», «Расходы бюджета субъекта Российской Федерации», «Доходы бюджета субъекта Российской Федерации», «Доходы бюджета субъекта Российской Федерации от региональных налогов и сборов», «Доходы бюджета субъекта Российской Федерации от федеральных налогов и сборов», «Выравнивание бюджетной обеспеченности субъекта Российской Федерации», «Иные средства финансовой помощи бюджету субъекта Российской Федерации из федерального бюджета», «Финансирование осуществления полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации за счёт субвенций из федерального бюджета», «Привлечение заёмных средств субъектом Российской Федерации», «Организация исполнения бюджета субъекта Российской Федерации».

Анализ статей Федерального закона показывает, что в связи с тем, что федеральный законодатель практически не оставил места субъекту Федерации для регламентации общественных отношений в данной сфере в региональных конституциях (уставах), поэтому содержание гл. 11 Устава Хабаровского края представляет собой перепев федеральных норм в отличие от старой редакции Устава, где были зафиксированы собственные, краевые нормы в области экономики543 и финансов. То есть, как вести региональное хозяйство федеральный законодатель определил субъектам РФ жёстко! Мало того, как пишет Ю. В. Агибалов федеральный законодатель стал постоянно пополнять новыми полномочиями субъекты РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, которые должны осуществляться за счёт средств бюджета субъекта Федерации. На 2012 г. к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счёт средств субъекта РФ, было отнесено решение 102 вопросов. В дальнейшем эта практика была продолжена. Таким образом, федеральный законодатель, дополняя перечень полномочий субъектов РФ по предметам совместного ведения в п. 2 ст. 26.3 Федерального закона №184, фактически снимает с федерального уровня финансовую нагрузку, при этом сегодня, очевидно, что многие из этих вопросов не могут быть реализованы за счёт средств бюджета субъекта Федерации (без субвенций из федерального бюджета)544.

В результате, в отличие от федерального закона, Устав Хабаровского края менее подробно закрепляет основы экономической деятельности органов государственной власти края. Этому вопросу посвящены всего 5 статей. Так, ст. 61 определяет, что «…экономическую основу деятельности органов государственной власти края составляют находящиеся в государственной собственности Хабаровского края имущество, средства краевого бюджета и территориальных государственных внебюджетных фондов, а также имущественные права Хабаровского края».

Статья 62 описывает перечень имущества, находящегося в собственности края, основные составляющие перечня установлены Федеральным законом №184 и постоянно, меняются.

Статья 63 устанавливает, что управление и распоряжение имуществом, находящимся в государственной собственности края, органы государственной власти края осуществляют самостоятельно в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и издаваемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Президента и Правительства РФ, Уставом края, краевыми законами и иными нормативными правовыми актами края.

В ст. 64 и 65 Устав вводит два понятия: консолидированный бюджет и краевой бюджет.

Как отмечала в 2007 г. Л. Н. Кузнецова «Проблемы бюджетного устройства субъектов РФ приобрели сегодня особую остроту и актуальность. Их обсуждение на самых различных уровнях вызвано не столько политической конъюнктурой, сколько необходимостью разобраться, каковы перспективы экономических реформ в России, какие резервы и ресурсы следует „включить“, чтобы достичь экономического роста, выполнения социальных программ и т. п. В связи с этим немаловажное значение имеет теоретическое обоснование внешних и внутренних факторов, определяющих формирование и величину налогового потенциала региона»545.

На практике же мы видим совершенно другую картину, выражающуюся, в том числе и в содержании конституций (уставов) субъектов РФ. Так в первой редакции Устава Хабаровского края имелась ст. 63 «Налоговая система в Хабаровском крае» характеризующая механизм формирования краевой налоговой системы. В редакции от 18.12.2019 г. термин «налог» в краевом уставе вообще не упоминается.

Как показывает проведённый анализ, федеральный центр резко сократил возможности самостоятельного решения субъектами Федерации своих экономических вопросов. Такое отношение к правам субъектов РФ в сфере региональной экономики не могло не сказаться на социально-экономическом положении населения в Хабаровском крае, да и большинства субъектов РФ.

Так, анализируя Сводный доклад Хабаровского края о результатах мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов по итогам 2009 г., газета «Хабаровский Экспресс» отмечает, что за 2009 г. Хабаровский край в рейтинге российских регионов по показателю «Общий уровень эффективности» переместился с 48 места на 57. Анализ, сделанный газетой «Хабаровский Экспресс» в масштабе ДФО, показывает, что край, как и в 2008 г., на четвёртом месте, но в 2009 г. его обошли ЕАО (общероссийское место 41), Амурская область (52) и Приморский край (53)546.

Комментируя отчёт Губернатора края о результатах деятельности Правительства каря в 2019 г. депутат ЗДХК от КПРФ 08.07.2020 г. отметил, что «…в 2019 г. в крае закрылось более 1700 предприятий малого бизнеса»547.

В интервью СМИ Заместитель Председателя Правительства РФ – полномочный представитель Президента РФ в ДФО Ю. П. Трутнев 13.07.2020 г. назвал работу руководства Хабаровского края плохо организованной. И у меня есть все на это основания, добавил он. Ю. П. Трутнев отметил, что, когда он начинал работу на Дальнем Востоке, Хабаровский край был на 18 месте среди российских регионов по инвестиционному климату, а сейчас опустился на 63 строчку. Он объяснил, что Хабаровскому краю «выделили миллиарды» на строительство онкодиспансера и дворца самбо, однако ничего так и не было построено548.

При обсуждении отчёта губернатора Хабаровского края 08.07.2020 г о результатах деятельности краевого правительства в 2019 г., депутат ЗДХК от КПРФ отметил, что в крае не решаются социальные программы и как результат население просто бежит из края. За 2019 г. население края сократилось на 5830 человек. Очень показательной оказалась молчаливая реакция присутствующих на отчёте Губернатора края, когда Губернатор задал вопрос: «…кто в крае знает число умерших и рождённых в 2019 г.», ни министры Правительства края, ни депутаты, присутствовавшие на отчёте, ответить на него не смогли! То есть на момент отчёта такой информацией руководство края не владело549.

Реформы в сфере экономики на региональном уровне, сказались в худшую сторону на управляемости территорий, что, в свою очередь, отразилось на население ДФО, которое всё больше понимает бесперспективность проживания на дальневосточных территориях (так стоимость потребительской корзины на Дальнем Востоке в несколько раз выше, чем в средней полосе России), и в результате округ теряет около 0,6% численности населения в год. Динамику по Хабаровскому краю наглядно показывает приводимая ниже таблица 1.

Таблица 1. Численность населения Хабаровского края (1985 – 2021 гг.)

Таблица показывает, что тенденция убытия населения кря продолжается и в XXI столетии550.

Состояние экономики Хабаровского края, как и всего Дальнего Востока, после экономических «реформ» последнего десятилетия XX – второго десятилетия XXI столетий, очень чётко прослеживается на судьбе строительной и аграрной отраслей.

Хорошим пояснением ситуации в строительной отрасли являются воспоминания бывшего первого секретаря Комсомольского-на-Амуре горкома КПСС Е. Н. Хорошилова который, говоря о результатах реформирования строительной отрасли г. Комсомольска-на-Амуре и социальном положении его жителей пишет: «…ликвидирован трест „Комсомосльскжилстрой“, набравший (к концу 1980 гг., Б.Х и Е.Ш.) мощность кирпичного строительства объёмом около 50000 кв. м жилья в год. ˂…˃ Численность города опустилась с максимума 337 до 260 тысяч человек. Рождаемость в городе на 1000 жителей за последние 20 лет снизилась с 20 до 9 – 10 человек»551.

А вот как характеризовали г. Комсомольск-на-Амуре (когда-то инженерную столицу Дальнего Востока) в приложении к Российской газете «Экономика Дальнего Востока» за 27.04.2017 г. «…город выглядит неухоженным, серым и очень грязным ˂…˃ здесь на улице редко можно увидеть крановую технику – строят мало. Здесь повсеместно горы мусора – и ни одного дворника вокруг».

И подобное положение на Дальнем Востоке не только в г. Комсомольске-на-Амуре552.

Плачевно обстоят дела и в сельском хозяйстве как Дальнего Востока, так и края.

Наглядно упадок в сельском хозяйстве Дальнего Востока показывает судьба сельских сёл, отстроенных в 1970 – 1990 гг. Минводхозом СССР. Так на фото 16 (слева) центральная улица с. Сиваковка Хорольского района Приморского края (застроенная в 1990 гг. двухэтажными коттеджами), когда-то крупнейшего на Дальнем Востоке рисоводческого совхоза. Совхоз прекратил своё существование. Люди бросают построенные государством дома, коттеджи, уезжают. Брошенные дома разваливаются.

В течение последних 20 лет доля сельского населения на Дальнем Востоке имеет тенденцию к медленному сокращению. В Хабаровском крае процент сельских жителей сократилась с 19,4% до 18% (численность сельских жителей за период 1996 —2016 гг. сократилась на 58,4 тыс. человек).

Также происходит увеличение среднего возраста сельских жителей, снижение доли трудоспособных граждан в общей численности сельского населения (с 19,22% на 01.01.1995 до 17,91% на 01.01.2016). Это связано, в том числе, и с низким уровнем жизни на селе, слаборазвитой социальной инфраструктурой в сельской местности.

Созданная система управления сельскохозяйственной отраслью в крае привела к тому, что доля сельского хозяйства в валовом региональном продукте Хабаровского края к концу второго десятилетия XXI столетия заметно снизилась и ежегодно составляет около 2,2% (с учётом охоты и лесного хозяйства – 4,4%). Край обеспечивает себя на 80% картофелем, яйцом – на 84%, овощами – на 35%, мясом – на 16%, молоком – на 14%.

Но территории дальневосточных сёл не остались пустынными. Их стали активно осваивать наши соседи китайцы. Именно они занялись производством сельскохозяйственной продукции на полях Дальнего Востока.

Анализ правового обеспечения экономической деятельности Хабаровского края позволяет сказать, что созданная в 1994 – 2003 гг. система регионального управления в сфере экономики оказалась неэффективной и требует дальнейшего совершенствования.

И вновь приходится констатировать, что подобное положение было во всех дальневосточных субъектах РФ.

В связи с этим представляют интерес планы федеральных органов государственной власти России по формированию эффективной как в целом системы управления на региональном и муниципальном уровнях, так и системы управления экономикой российских субъектов. Так председатель Комитета Государственной Думы ФС РФ по делам Федерации и региональной политике В. В. Усачев в 2009 г. в своей статье «Мощь России прирастает регионами»553 говорит о следующих мерах, которые «…помогли бы поддержать развитие российских регионов и создать равные условия гражданам, независимо от места их проживания, в реализации своих социальных и экономических прав»:

а) развитие национального трудового потенциала, эффективное его использование. С этой целью:

– обеспечение всем гражданам равных возможностей в реализации права на труд и свободный выбор профессии;

– обеспечение доступности бюджетных услуг, как основу роста качества жизни населения;

– создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие личности;

– поощрение трудовой и предпринимательской инициативы граждан и работодателей, создающих дополнительные рабочие места, а также механизмы социальной защиты;

б) концентрация государственных инвестиций554 на развитие отраслей с высоким потенциалом отдачи;

в) развитие малого бизнеса;

г) тщательный анализ темпов роста тарифов на услуги естественных монополий.

И ни каких предложений в сфере усовершенствования организаций управления, повышения ответственности органов и должностных лиц за дела как в субъектах Федерации, так и в муниципалитетах.

Примерно в этом же ключе, т.е. обо всём помаленьку, в основном про экономику председатель Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления А. Н. Диденко в соавторстве с председателем Федерального экспертного совета по местному и общественному самоуправлению И. В. Бабичевым в опубликованной в 2020 г. статье под многообещающем заголовком «Местное самоуправление сегодня и в среднесрочной перспективе»555 анонсируя во вступлении «…предложения, которые могли бы составить содержательную часть новых Основ государственной политики в области развития местного самоуправления в нашей стране, – считают необходимым включить, такие как, – территориальные, организационные (прежде всего организационно-властные), <…> основы местного самоуправления, <….> ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления», дальше анонса этих проблем авторы не пошли. То есть, вбросив очередной мем556 (о проблемах в области организационных основ местного самоуправления, управляемости органов МСУ, ответственности органов и должностных лиц МСУ), в дальнейшем авторами ни чего не предлагается по решению озвученных проблем.

Напрашивается вывод, что федеральных законодателей вполне устраивает сложившаяся, в последние тридцать лет, система государственного и муниципального управления и состояние ответственности органов и должностных лиц в субъектах РФ и муниципалитетах.

Не вселяет оптимизма и отношение управленческой элиты России к проблемам развития региональной экономики в конце второго десятилетия XXI столетия. Особенно ярко это проявилось в феврале 2018 г. на Российском инвестиционном форуме, проведённом в г. Сочи, в работе которого приняли участие Правительство РФ во главе с Председателем Правительства и большинство руководителей субъектов РФ.

Организаторы форума предложили для обсуждения многообещающую тему «Новая региональная политика: совершенствуя управление». В ходе двухдневного обсуждения были рассмотрены такие вопросы как: «Человеческий капитал – основа экономики будущего на Дальнем Востоке», «Налоговая система России: отвечая на вызовы», «Новая региональная политика – преемственность или перемены», «Региональный бюджет. Потратить нельзя сэкономить» и т. п. Но, как видим, термин «управление», кроме как в повестке, нигде не звучит!

Нет сомнения, что обсуждаемые вопросы важны, но, участники дебатов в очередной раз произнесли дежурные речи, которые в большинстве своём характеризовали сложившуюся региональную картину, в то время как по нашему мнению, они должны были предложить, как заявлено в программе, стратегию «совершенствования управления» регионами, новую региональную политику557 и, прежде всего, в управленческо-экономической сфере.

Рефрен двухдневной панельной дискуссии – предложение Председателя Правитель-ства РФ (Д. А. Медведева), поддержанное представителями субъектов РФ, о привлечении в субъекты РФ инвестиций для строительства дорог, жилья и агрохолдингов558.

И это неединственная такая позиция со стороны представителей исполнительных органов. Так говоря о проблемах Дальнего Востока, заместитель председателя Правительства РФ – полномочный представителя Президента РФ в ДФО559 Ю. П. Трутнев отмечая, что отток населения на Дальнем Востоке сохраняется, так как людей не устраивают здравоохранение, образование, возможно, инфраструктура городов560. А потому, делает он вывод, необходимо повышение качества жизни в макрорегионе до уровня выше среднероссийского, на что потребуется два миллиарда рублей561. Никто не спорит, повышать качество жизни необходимо, в том числе и через вливание дополнительных финансовых средств, но этого будет мало. Необходима, прежде всего, качественно новая система управления и ответственности на региональном уровне.

В духе констатации состояния дел в субъектах РФ и муниципалитетах оформляются ежегодные доклады об эффективности деятельности органов и должностных лиц в субъектах Федерации, органов местного самоуправления562. Многие документы предусматриваю систему поощрения. Но ни в одном из изученных, нет положения о том, что будет за снижение тех или иных показателей.

Аналогичное положение дел и в научной среде. Так, во втором десятилетии XXI столетия, стало модным говорить об исполнении национальных проектов на всех уровнях управления. Но исследователи, приводя неплохую статистику состояния дел в анализируемой сфере, говоря о творческом подходе к их исполнению, о недостатках в выполнении национальных проектов (статистика плачевная), совершенно не обращаются как к причинам появления недостатков, невыполнении нацпроектов, так и к ответственности соответствующих органов и должностных лиц за неисполнение национальных проектов на территории соответствующих субъектов Федерации и муниципальных образований563. Статистика дело хорошее, но в научных работах хотелось бы видеть не только цифровой анализ, а причины, влияющие на положение дел в субъектах РФ, муниципалитетах, конкретные предложения по исправлению сложившейся ситуации.

Как видим ни законодательная, ни исполнительная ветви власти, ни научные круги не озабочены вопросами улучшения именно управляемости в регионах и муниципалитетах. Вместо правового реформирования системы управления в сфере экономики (как, в общем-то, и в других сферах деятельности) по созданию механизма управления – констатация фактов характеризующих положение дел в рассматриваемой сфере, предложение программ точечных вкраплений в бюджеты субъектов РФ и муниципалитетов в виде инвестиций для хозяйственной деятельности, в крайнем случае голая статистика положения дел в субъектах РФ и муниципальных образованиях. А как за невыполнение тех или иных рассматриваемых вопросов будут отвечать органы и должностные лица регионов и муниципалитетов, как правило, не говорится ни слова…

Примерно в этом же ключе звучат все предложенные планы развития Дальнего Востока. Но, в большинстве случаев, они оставляют следы только на бумаге, зачастую своевременно не выполняются и в последующем неоднократно продлеваются564.

Такое же положение дел и в дальневосточных субъектах РФ. Практически во всех из них в 2018 г. регулярно принимаются соответствующие программы социально-экономического развития региона. Толчком к этой работе стал Федеральный закон о стратегическом планировании в РФ565. Закон устанавливает правовые основы стратегического планирования в РФ, координации государственного и муниципального стратегического управления и бюджетной политики, полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и порядок их взаимодействия с общественными, научными и иными организациями в сфере стратегического планирования и определяет, что стратегическое планирование в РФ осуществляется на федеральном уровне, уровне субъектов РФ и уровне муниципальных образований. В соответствии с требованиями федерального законодателя субъекты РФ приняли свои законы о стратегическом планировании в субъекте566.

Законы, как правило, имеют, можно так сказать одинаковое содержание, с небольшими местными нюансами. Но Хабаровский край и здесь заметно отличился. Так если в упомянутых в сносках законах Приморского и Камчатского краёв, Амурской области перечень участников стратегического планирования начинается с законодательного (представительного) органа субъекта РФ, а затем уже говориться о губернаторе и правительстве субъекта, то в Хабаровском крае законом567 установлена несколько иная последовательность (ст. 3) при определении участников стратегического планирования на уровне края, а именно: 1) Губернатор края; 2) Законодательная Дума края; 3) Правительство края; 4) органы исполнительной власти края; 5) Контрольно-счётная палата края; 6) иные органы и организации в случаях, предусмотренных нормативными правовыми актами РФ и края. При этом в соответствии с ч. 2 ст. 4 закона о стратегическом планировании ЗДХК осуществляет законодательное регулирование в сфере стратегического планирования в крае и осуществляет контроль за соблюдением и исполнением законов края, направленных на регулирование отношений в области стратегического планирования в крае, то в соответствии с ч. 1 этой же статьи Губернатор края участвует, определяет, осуществляет то, что примет Дума! То есть хабаровские законодатели вновь выпячивают руководителя исполнительного органа и ставят его выше органа, принимающего решение в форме закона! Приходится ещё раз высказывать своё мнение по поводу того, что на первом месте, в соответствии с Уставом края, всё-таки должен быть именно орган, устанавливающий нормы поведения или как мы говорили выше – ведущий. А затем уже тот орган, который будет эти нормы осуществлять, т.е. ведомый, хотя он и называется «высшим органом государственной власти субъекта РФ».…

На наш взгляд именно вброс термина «высший» в юридическую лексику федеральным законодателем и путает сознание отдельных депутатов о месте органов государственной власти в их системе, даже несмотря на то, что в уставах их место чётко зафиксировано! Такая позиция депутатов Законодательной Думы позволяет предположить о слабом знании основного НПА края – Устава Хабаровского края краевыми депутатами, а это в свою очередь, говорит о необходимости обучения депутатского корпуса Думы основам государственного права субъекта РФ.

Муниципалитеты так же приняли свои соответствующе НПА. Здесь мы видим ту же самую картину: если в большинстве дальневосточных муниципалитетов «Стратегии…» принимаются представительными органами568, то в Хабаровском крае, по примеру старшего руководителя, документ принимается администрацией соответствующего МО569. Но вот в отношении порядка в расположении участников стратегического планирования, в отличие от краевого закона, на первом месте здесь муниципальные представительные органы. Но, как и с федеральными НПА, при приёме новых программ, стратегий, как в субъектах РФ, так и в муниципалитетах, как правило, не делается анализ исполнения предыдущих. Хотя в большинстве субъектов РФ принято уже по два подобных документа570.

В то же время, огромные территории дальневосточных субъектов РФ, малое количество небольших поселений, расположенных на многокилометровом удалении друг от друга, отсутствие круглогодичного транспортного сообщения между ними и с административными центрами требуют своих систем государственного и муниципального управления, налогового и бюджетного регулирования, отличных от систем регионов, расположенных в европейской части России. Необходимо выработать идеологию нахождения России на территории Дальнего Востока. По мнению научной общественности ДФО, в конце второго десятилетия XXI столетия Дальний Восток стоит на перепутье, и необходимо знать, какой дорогой двигаться дальше, что ждёт дальневосточников в будущем571.

По нашему мнению, улучшить положение дел в субъектах Федерации, а значит и в целом в стране можно, только если удастся создавать такую систему регионального управления, которая бы решала стоящие перед субъектом РФ задачи в интересах его населения и была бы перед ним (населением) ответственна и если на уровне каждого субъекта РФ будет четкое понимание не только поставленных и решаемых целей и задач, но и будет внедрён механизм оценки достижения ожидаемых конечных результатов572. А потому первоочередная задача органов государственной власти субъектов РФ – укрепление внутренних структур регионального управления.

Таким образом, во-первых, несмотря на очевидные успехи федеративного строительства к началу третьего десятилетия XXI столетия с повестки дня не сняты ряд вопросов, связанных с экономическими полномочиями субъектов РФ;

во-вторых, смена собственников не привела к эффективному хозяйствованию. В экономике утвердилось господство естественных монополий, экономический и финансовый кризис углубился. Кроме того, краткий анализ, проведённый выше, показывает, что необходимо провести реформирование у п р а в л е н и я экономикой на уровне субъектов РФ. Для этого, прежде всего, нужна политическая воля, выраженная в законодательстве;

в-третьих, и это самое главное, на региональном уровне не выработана система ответственности органов и должностных лиц перед населением субъектов РФ за состояние дел в регионе.