Читать книгу Государственное право Хабаровского края. Монографическое учебное пособие - Борис Хачатурян - Страница 7

Федеративное построение государства предполагает наличие территориальных единиц, именуемых субъектами федерации, которые имеют определённую самостоятельность и определённые признаки государственности, выражающиеся в возможности самостоятельно осуществлять государственную власть в пределах своей компетенции и территории, наделяются властными правами, правом на собственное правовое регулирование, ответственностью за их исполнение и некоторыми другими правами. Для исполнения этих функций требуется наличие в субъекте федерации основополагающего акта: конституции (устава), региональных нормативных правовых документов и соответствующих органов публичной власти.

Необходимо отметить, что Россия (РСФСР – РФ) до 1993 г. называясь федеративным государством, практически была унитарным государством, так как минимальными федеративными признаками, о которых велась речь выше, обладали только автономные республики340 в составе РСФСР, остальные территории были обычными административными единицами без малейшего намёка на обладание федеративным статусом.

Всё изменилось после принятия в 1993 г. Конституции РФ, которая, определяя в ст. 5 субъектный состав страны трансформировала341 статус субъектов РФ, установив, что «Российская Федерация состоит из республик (государств), краёв, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов Российской Федерации» (курсив наш, Б.Х и Е.Ш.) в ст. 65 (в ред. 1993 г.) перечисляет 89 субъектов РФ: среди них: 21 республика342, 6 краёв343, 49 областей344, 2 города федерального значения345, одна автономная область346 и 10 автономных округов347. Разнообразие содержания статусов отражает определённые исторические, этнические, юридические различия между ними348. Некоторые формы статуса имеют исторические корни, некоторые обязаны своим происхождением этническому принципу районирования территорий.

В соответствии со ст. 66 Конституции Российской Федерации, статус республики определяется Конституцией РФ и конституцией республики. Статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией РФ и уставом края, области, … принимаемым законодательным (представительным) органом соответствующего субъекта РФ.

Несмотря на то, что вопрос о понятии конституционно-правового статуса субъектов РФ, т.е. его структурно-функциональная сторона в научных исследованиях обсуждается довольно продолжительное время, но характеризуется всё ещё неодинаково349. И как результат, на понимание статуса субъекта Федерации в российских юридических научных кругах сложилось два устойчивых взгляда.

Отдельные учёные в статус субъекта РФ включают две составляющие – права и обязанности350.

Например, А. Н. Лебедев (1999 г.) считает, что статус субъекта РФ можно рассматривать в широком и узком смысле. В узком – это, прежде всего, права и обязанности российских субъектов исключительно по отношению к Российской Федерации, т.е. в федеративных отношениях. В широком смысле статус субъектов понимается как их права и обязанности по отношению и к Российской Федерации, и к другим субъектам права, с которыми субъекты РФ могут вступать в правоотношения351.

В этом же ключе характеризуется статус субъекта федерации в коллективной работе российских и нидерландских учёных «Основы теории и практики федерализма» (1999 г.). Авторы перечисляют следующие признаки статуса субъектов федерации:

1) состояние субъектов федерации в федеративном государстве; в своих внутренних и внешних делах они должны исходить из того, что являются частями федеративного государства;

2) субъекты федерации не могут в одностороннем порядке определять основы своего конституционного статуса; это делается совместно с федерацией и её субъектами;

3) положение субъектов федерации обычно характеризует их возможности в отношениях с федеративным центром, что, прежде всего, выражается в объёме полномочий, в способах разграничения предметов ведения352;

4) у субъектов федерации есть свой основополагающий акт – конституция, устав или статут;

5) субъект федерации имеет свою систему органов государственной власти;

6) субъект федерации имеет свою территорию, «её нельзя изменить без согласия данного субъекта»;

7) в федеративном государстве предпринимаются меры, чтобы его территория стала единым экономическим пространством;

8) статус личности является в федерации, в принципе, единым, это не зависит от того, в каком субъекте проживает личность;

9) единое ведение государственных дел на всей территории федерации, единый государственный и общественный порядок;

10) для федеративных государств характерна централизация вооружённой охраны территории государства;

11) вопрос об участии в международных и внешнеэкономических объединениях в различных федеративных государствах решается по-разному;

12) субъекты федерации имеют право на сотрудничество друг с другом;

13) в федерациях с многонациональным составом населения в определённых случаях субъекты создаются по национально-территориальному или языковому принципу;

14) субъекты федерации имеют свои государственные символы – герб, флаг, гимн, имеют столицу (административный центр)353.

Необходимо отметить, что и принятый в 1999 г. Федеральный закон №184, несмотря на то, что 8 раз использует термин «статус» по разным поводам, не внёс в его понимание чёткости.

Вторая группа учёных на основе анализа научной литературы в понятие статуса субъекта РФ стала включать ряд новелл и прежде всего ответственность354 субъекта.

Так А. А. Ливеровский (2000 г.), исследуя статус субъектов РФ, полагает, что структура статуса субъекта права, «…включает в себя следующие обязательные элементы: права, обязанности, гарантии и ответственность»355 (курсив наш, Б.Х и Е.Ш.). Данную структуру, считает он можно модифицировать в юридико-конструктивном и терминологическом плане по отношению к субъекту РФ.

В последующем эту идею поддержали авторы ряда учебных пособий. Так в учебном пособии «Региональное право» изданном в 2008 г., авторы отмечают, что «Статус субъекта Федерации – это основы его правового положения (совокупность прав, обязанностей, ответственности), урегулированные федеральным и региональным законодательством»356. Аналогичную точку зрения высказывает и Е. В. Шленева в учебнике «Уставное право города Москвы»357 вышедшем в 2009 г. То есть, авторы учебных пособий, ряда ВУЗ, закрепляют ответственность субъекта РФ как одну из составляющих его статуса.

Исходя из анализа категории «правовой статус» и «правовое положение», Э. Г. Липатов предлагает рассматривать «…правовой статус в качестве правовой характеристики субъекта права, а правовое положение – характеристики субъекта правоотношения». При этом «Если правовой статус предусматривает юридическую возможность быть участником правового отношения, правовое положение фиксирует место субъекта права в конкретном правоотношении»358.

По нашему мнению, статус субъекта РФ не сводится лишь к правам и обязанностям. Он включает как права и обязанности, возникающие в конкретных правоотношениях, так и ответственность. Такое содержание понятия правового положения (статуса) позволяет полнее и точнее представить место субъекта РФ в правовой системе государства, специфику его деятельности, социальное предназначение, характер взаимоотношения с гражданами и организациями гражданского общества.

Говоря об ответственности государства А. А. Агаджанова, отмечала (2006 г.), что субъектами ответственности государства являются его государственные органы и их должностные лица359. Причём, как считает А. С. Морозова (2011 г.), если определённые права и обязанности присущи, как правило, высшим органам власти субъекта РФ, то ответственность, может наступать как для указанных органов власти, так и для субъекта федерации в целом360.

К сожалению, данную точку зрения на статус Хабаровского края, Б. Г. Хачатуряну не удалось закрепить в первой редакции Устав края и на этот, на наш взгляд, недостаток Устава не обращают внимания депутаты всех последующих созывов.

Надо сказать, что такое различное понимание термина «статус» в РФ закладывается ещё в период обучения студентов в ВУЗ на юридических факультетах и факультетах ГиМУ. Так анализ учебных программ по подготовке юристов и специалистов ГиМУ ряда учебных заведений, выпускных квалификационных работ студентов, показывает, что в отдельных ВУЗ, студенты в своих работах термин «ответственность» вообще не употребляют361, в других, этому вопросу посвящается специальная глава или отдельный параграф, но таких работ заметно меньше362. На наш взгляд такое отношение к ответственности как субъекта РФ, так и его органов и должностных лиц объясняется, прежде всего, тем, что, как явствует из приведённых выше примеров, до сих пор отсутствует единая целостная концепция понимания ответственности государства субъекта федерации, региональных органов и их должностных лиц, существуют споры, в том числе по вопросу определения перечня субъектов, на которых может быть возложена указанная ответственность, что отражается в нормативных правовых актах как Федерации, так и её субъектов.

Так, в начале третьего десятилетия XXI столетия в Уставе Хабаровского края была сформулирована специальная глава, посвящённая правовому положению (статусу) края названная в 2009 г. «Основы государственно-правового статуса Хабаровского края»363, которая регламентирует следующие общественные отношения:

– государственно-правовой статус края;

– народовластие;

– государственная власть в крае;

– избирательная система края, введена в 2002 г.;

– представительство Правительства края в городе Москве364;

– государственная защита законодательства края;

– предметы ведения Хабаровского края;

– правовое регулирование по предметам ведения Хабаровского края и по предметам совместного ведения Российской Федерации и Хабаровского края;

– межрегиональные, международные и внешнеэкономические связи края;

– символы Хабаровского края.

Сделанный выше анализ показывает, что ни одному из приведённых определений термина «статус» содержание главы не соответствует. И самое главное, глава, регламентирующая основы статуса, не содержит даже намёка на возможность ответственности органов и должностных лиц края перед населением за положение дел в крае. Хотя, как увидим дальше, в последующие годы ответственность краевых органов и должностных лиц перед государством законодатели края, исходя из требований Федерального закона №184-ФЗ принятом в 1999 г.365, были вынуждены продублировать отдельные его положения. В результате термин «ответственность» в уставе края стал употребляться шесть раз, устанавливая, что:

– «…невыполнение или нарушение вышеуказанных актов влечёт ответственность, предусмотренную федеральными и краевыми законами» ч. 6.3 ст. 6366;

– «…органы государственной власти несут ответственность за принятые ими решения в соответствии с федеральными и краевыми законами» (ч. 6.4 ст. 6);

– «…законом края устанавливается административная ответственность за нарушение Устава края, краевых законов и иных нормативных правовых актов края» (п. 17 ч. 30.3367 ст. 30368);

– «…должностные лица органов исполнительной власти края несут ответственность, предусмотренную федеральными и краевыми законами» (п. 40.1. ст. 40369);

– «…население под свою ответственность решают вопросы местного значения» (ст. 52370).

Исходя из всего вышесказанного, статус субъектов РФ следует определять через единство составных элементов: 1) прав (правомочий); 2) обязанностей; 3) ответственности по отношению, в первую очередь к гражданам, а также к федеральному центру.

В связи с тем, что в правовом поле России тема ответственности органов и должностных лиц субъектов РФ и муниципалитетов недостаточно проработана, авторы будет в дальнейшем неоднократно к ней обращаться.