Читать книгу Государственное право Хабаровского края. Монографическое учебное пособие - Борис Хачатурян - Страница 18

Основная цель бюджетной политики Хабаровского края – создание условий для повышения качества жизни жителей края, комфортных условий для осуществления предпринимательской деятельности и привлечения инвестиций, обеспечение эффективности государственного и муниципального управления.

Бюджетный процесс в Хабаровском крае, как субъекте РФ, основан на: Конституции Российской Федерации; Бюджетном кодексе РФ; федеральных нормативных правовых актах, регулирующих бюджетные правоотношения; федеральных законах о федеральном бюджете и о бюджетах государственных внебюджетных фондов РФ; краевых нормативных правовых актах в сфере бюджетных правоотношений; краевых законах о краевом бюджете; муниципальных правовых актах представительных органов муниципальных образований о местном бюджете; иных федеральных законах, законах края и муниципальных правовых актах, а также нормативных правовых актах, регулирующих бюджетные правоотношения.

Бюджетный процесс представляет собой деятельность по составлению проекта бюджета, его рассмотрению, утверждению, исполнению, составлению отчёта об его исполнении и контролю за его исполнением.

Процесс состоит из следующих этапов:

* составление проекта бюджета. Основные этапы составления проекта бюджета на очередной год определены постановлением Правительства Хабаровского края588;

* рассмотрение и утверждение проекта бюджета;

* исполнение бюджета;

* составление отчётности об исполнении бюджета;

* контроль за исполнением бюджета. В совокупности этапы составляют бюджетный период.

Бюджет Хабаровского края – это форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Правительство края осуществляет формирование краевого бюджета.

Органы местного самоуправления – местные бюджеты.

Непосредственным разработчиком бюджета является министерство финансов края. Министерство финансов края – орган исполнительной власти края, обеспечивающий проведение единой государственной финансовой, бюджетной и налоговой политики в крае и координирующий деятельность органов исполнительной власти края и органов местного самоуправления края в этих сферах.

Бюджетная система Хабаровского края – это основанная на экономических отношениях и юридических нормах совокупность краевого бюджета и бюджетов муниципальных образований края, каждый из которых является её самостоятельной частью.

Статья 64 Устава Хабаровского края определяет, что консолидированный бюджет – это «…краевой бюджет и свод бюджетов муниципальных образований, входящих в состав Хабаровского края (без учёта межбюджетных трансфертов между этими бюджетами)». Как правило, в отличие от самостоятельных бюджетов консолидированные бюджеты утверждению не подлежат и правовыми актами не являются, но в тоже время они характеризуют финансовое состояние субъекта. Так анализируя плановые доходы консолидированного бюджета субъектов РФ, включённых в состав ДФО в 2022 г. на 1 чел. населения с учётом нивелирования ценового фактора, тыс. руб. В. К. Заусаев приводит цифры

Заусаев В. К. Плановые доходы консолидированного бюджета субъектов РФ

которые позволяют ему сделать ряд выводов о продолжении стагнации экономики субъектов РФ в ДФО заключающейся в том, что экономическая эффективность наиболее хозяйственно освоенных и благоприятных по природно-климатическим условиям южных приграничных субъектов РФ в ДФО уступает северным; возможность саморазвития и повышения качества жизни в этих субъектах в разы меньше; убыль населения сохраняется. Особенно настораживает отставание наиболее стратегически значимых регионов – Приморского и Хабаровского краёв. Это говорит о низкой результативности управленческих действий со стороны Полпредства и Минвостокразвития589. К этому необходимо добавить: и слабость управленческой деятельности в самих регионах и неэффективность самой региональной системы управления.

Что касается бюджета Хабаровского края, то ст. 65 Устава края устанавливает, что край имеет собственный бюджет. Органы государственной власти края обеспечивают соблюдение принципов бюджетной системы Российской Федерации и требований, установленных федеральным и краевым законодательством к регулированию бюджетных правоотношений. Формирование, утверждение, исполнение краевого бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами государственной власти края самостоятельно в соответствии с федеральным и краевым законодательством.

Органы государственной власти Хабаровского края определяют общий баланс финансовых и кредитных ресурсов края, в пределах своих полномочий регулируют и контролируют их распределение и использование в интересах социально-экономического развития края и на основе равноправия всех субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом.

Бюджет Хабаровского края обеспечивает финансирование деятельности социально-культурной сферы, краевых программ социальной защиты населения, развитие социально значимых отраслей народного хозяйства, а также содержание органов государственной власти Хабаровского края в пределах ассигнований, установленных краевым законом.

В Хабаровском крае принципы бюджетного устройства, финансового регулирования, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, правовые основы функционирования бюджетной системы, порядок регулирования межбюджетных отношений, основы бюджетного процесса определяются Законом Хабаровского края от 25.07.2007 №133 (ред. от 29.09.2021) «О бюджетном процессе в Хабаровском крае»590.

В соответствии с краевым законом о бюджетном процессе в Хабаровском крае краевой бюджет составляется сроком на три года – очередной финансовый год и плановый период и утверждается в форме закона.

Закон определяет участников бюджетного процесса, коими являются: Законодательная Дума Хабаровского края, Правительство края, Министерство финансов края, главные администраторы доходов краевого бюджета, главные распорядители бюджетных средств, главные администраторы источников финансирования дефицита краевого бюджета, иные участники процесса.

В соответствии с законом о бюджетном процессе в Хабаровском крае краевой бюджет (далее, бюджет) ежегодно разрабатывается и утверждается в форме закона о краевом бюджете на очередной финансовый год и плановый период и утверждается в форме закона591, бюджеты краевых внебюджетных фондов разрабатываются и утверждаются в форме краевых законов592, местные бюджеты разрабатываются и утверждаются в форме нормативных правовых актов представительных органов МСУ либо в порядке, установленном уставом МО.

В проекте закона о бюджете на очередной финансовый год содержатся:

1) основные характеристики краевого бюджета, к которым относятся общий объем доходов краевого бюджета, общий объем расходов краевого бюджета и дефицит (профицит) краевого бюджета593;

2) нормативы распределения доходов между краевым бюджетом и местными бюджетами в случае, если они не установлены бюджетным законодательством Российской Федерации.

Доходы бюджета края594 формируются в соответствии с федеральным и краевым бюджетным и налоговым законодательством, а также иными источниками, образуемыми в результате деятельности органов государственной власти Хабаровского края и органов МСУ.

Уставом Хабаровского края установлено, что Губернатор края ежегодно представляет на утверждение Думы краевой бюджет и отчёт об его исполнении» (п. 6 ст. 35). Краевая Дума законом края утверждает представленные Губернатором краевой бюджет и отчёт о его исполнении (п. 1) ч. 30.3 ст. 30), осуществляет контроль за его исполнением (п. 1 ч. 30.5 ст. 30).

В проекте закона о краевом бюджете на очередной финансовый год утверждаются:

– программа государственных внутренних заимствований края;

– программа государственных внешних заимствований края;

– программа государственных гарантий края;

– нормативы расчёта субвенций, выделяемых местным бюджетам для реализации основных общеобразовательных программ595.

В общей сложности 28 показателей.

Законом определены документы и материалы, представляемые в Думу края одновременно с проектом закона о краевом бюджете на очередной финансовый год.

Одновременно с проектом закона о бюджете на очередной финансовый год в Законодательную Думу подлежат внесению проекты законов края:

1) о бюджете территориального фонда на очередной финансовый год596;

2) о признании утратившими силу и (или) приостановлении действия некоторых законов (статей законов) края, не обеспеченных источниками финансирования в очередном финансовом году.

Законом Хабаровского края о бюджетном процессе в Хабаровском крае устанавливается, что формирование расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы базируется на единых методологических основах, нормативах минимальной бюджетной обеспеченности, финансовых затратах на оказание государственных услуг, устанавливаемых Правительством РФ. Расходы бюджетов в зависимости от их экономического содержания делятся на текущие расходы597 и капитальные расходы598.

Законом Хабаровского края «О бюджетном процессе в Хабаровском крае» так же устанавливается, что проект краевого бюджета на очередной финансовый год разрабатывается Правительством Хабаровского края и в виде проекта закона о краевом бюджете представляется Губернатором края в Думу на утверждение не позднее 15 сентября.

Проект закона о краевом бюджете на очередной финансовый год, внесённый с соблюдением всех требований действующего законодательства, в течение 3 дней направляется председателем Думы в комитеты Думы и Контрольно-бюджетную палату Думы для заключения, другим субъектам права законодательной инициативы для внесения замечаний и предложений.

Председатель Думы на основании заключения комитета Думы по бюджету, финансовому регулированию и налоговой политике принимает решение о том, что проект закона о бюджете края принимается к рассмотрению Думой, либо подлежит возвращению в Правительство края на доработку.

По проекту закона о бюджете края на очередной финансовый год проводятся публичные слушания в порядке, установленном Губернатором края599.

Публичные слушания проводятся в целях: реализации принципа прозрачности (открытости) проекта краевого бюджета и годового отчёта об исполнении краевого бюджета; информирования жителей края и выявления общественного мнения о проекте краевого бюджета и годовом отчёте об исполнении краевого бюджета; обсуждения предложений и рекомендаций участников публичных слушаний по проекту краевого бюджета и годовому отчёту об исполнении краевого бюджета.

Участники публичных слушаний вправе свободно высказывать своё мнение и вносить предложения (замечания) по проекту краевого бюджета или годового отчёта об исполнении краевого бюджета, вынесенным на публичные слушания.

Подготовку и проведение публичных слушаний осуществляет министерство финансов края.

По результатам публичных слушаний составляется протокол, который включает обобщённую информацию поступивших предложений участников публичных слушаний.

Законодательная Дума Хабаровского края рассматривает проект закона о краевом бюджете на очередной финансовый год в трёх чтениях.

В первом чтении Дума рассматривает проект закона о краевом бюджете на очередной финансовый год в течение 20 дней со дня его внесения Губернатором края в Думу. Здесь обсуждаются его концепция, прогноз социально-экономического развития края на очередной финансовый год и плановый период, основные направления бюджетной и налоговой политики края на очередной финансовый год и плановый период, основные характеристики краевого бюджета на очередной финансовый год и плановый период.

Во втором чтении законопроект рассматривается в течение 30 дней со дня его принятия в первом чтении, по предмету второго чтения Дума рассматривает и утверждает основные показатели600 краевого бюджета на очередной год, к которым относятся:

1) дополнительные нормативы отчислений от налога на доходы физических лиц в бюджеты муниципальных образований;

2) нормативы распределения доходов между краевым бюджетом и местными бюджетами в случае, если они не установлены бюджетным законодательством Российской Федерации;

3) распределение бюджетных ассигнований по разделам, подразделам, целевым статьям и видам расходов классификации расходов бюджетов;

4) источники финансирования дефицита краевого бюджета, за исключением изменения остатков средств краевого бюджета на счетах по учёту средств бюджета;

5) перечень и коды главных администраторов доходов краевого бюджета, закрепляемые за ними виды (подвиды) доходов бюджета;

6) перечень и коды главных администраторов источников финансирования дефицита краевого бюджета;

7) общий объем бюджетных ассигнований, направляемых на исполнение публичных нормативных обязательств;

8) верхний предел государственного внутреннего долга края и (или) государственного внешнего долга края по состоянию на 1 января года, следующего за очередным финансовым годом, с указанием в том числе верхнего предела государственного долга края по государственным гарантиям края;

9) программу государственных внутренних заимствований края;

10) программу государственных внешних заимствований края;

11) программу государственных гарантий края;

12) предельный объем расходов на обслуживание государственного долга края;

12.1) объем межбюджетных трансфертов, получаемых из других бюджетов и (или) предоставляемых другим бюджетам из краевого бюджета;

13) распределение межбюджетных трансфертов местным бюджетам;

14) размер резервного фонда Правительства края.

И так далее, всего 29 показателей.

В третьем чтении краевая Дума рассматривает проект закона о краевом бюджете в течение 15 дней со дня принятия указанного законопроекта во втором чтении. Дума рассматривает уточнённые основные характеристики краевого бюджета, ведомственную структуру расходов краевого бюджета на очередной финансовый год и плановый период, источники финансирования дефицита краевого бюджета в части изменения остатков средств краевого бюджета на счетах по учёту средств бюджета.

По окончанию обсуждения законопроект голосуется в целом. Внесение в него поправок не допускается, за исключением редакционной правки, исправления грамматических, арифметических и технических ошибок.

Закон о краевом бюджете на очередной финансовый год считается принятым, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов Думы.

Принятый закон исполняется Правительством края, а Губернатор представляет краевой Думе на утверждение отчёт о его исполнении.

Организация исполнения краевого бюджета осуществляется министерством финансов края в установленном им порядке в соответствии с требованиями БК РФ.

Одновременно с проектом закона о краевом бюджете на очередной финансовый год Губернатор края вносит на рассмотрение Думы края проект закона о бюджете территориального фонда, составляемого сроком на один год (на очередной финансовый год), который также рассматривается в трёх чтениях601.

Закон о бюджете территориального фонда на очередной финансовый год считается принятым, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов Законодательной Думы края.

Исполнение бюджета территориального фонда обеспечивается Правительством края в соответствии с Бюджетным кодексом РФ.

Организация исполнения бюджета территориального фонда осуществляется органом управления территориального фонда в соответствии с БК РФ.

Губернатор края вносит на рассмотрение краевой Думе годовой отчёт об исполнении краевого бюджета и бюджета территориального фонда не позднее 1 июня текущего финансового года. Дума рассматривает проект закона края об исполнении краевого бюджета за отчётный финансовый год и бюджета территориального фонда в течение 60 дней со дня их внесения Губернатором края в двух чтениях.

Проекты законов края об исполнении краевого бюджета и бюджета территориального фонда за отчётный финансовый год считается принятым, если за него проголосовало более половины от установленного числа депутатов Думы.

В федеративном государстве каждый из уровней управления должен располагать необходимыми ресурсами для выполнения функций, которые закреплены за ними в соответствии с конституцией или иными законодательными актами. Эти ресурсы могут быть получены в распоряжение того или иного уровня власти с помощью налогообложения, различного рода займов или иными средствами. При этом, значительную сложность представляет распределение налоговых полномочий и прав по формированию доходов бюджетов субъектов РФ, поскольку распределение налоговых полномочий или объектов налогообложения с позиции экономической эффективности, как правило, не совпадает с требованием обеспечить территориальному уровню власти доходы, необходимые для финансирования сфер или предметов ведения. А потому за субъектами РФ должны быть закреплены права по введению собственных налогов. А если этот источник не является достаточным, то необходим механизм распределения определённых категорий налоговых поступлений (как правило, федеральных налогов).

Налоговая система Хабаровского края формируется на основе федерального и краевого законодательства602, решений органов МСУ в пределах их компетенции. В краевой бюджет и краевые внебюджетные фонды также зачисляется часть поступлений по федеральным налогам в виде отчислений или в другом порядке, определяемом федеральным законодательством, по согласованию с органами государственной власти Хабаровского края.

В целях организации и осуществления контроля за исполнением краевого бюджета, бюджета территориального государственного внебюджетного фонда, соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в краевой государственной собственности, и осуществления иных полномочий Дума образует постоянно действующий орган внешнего государственного финансового контроля – Контрольно-счётную палату Хабаровского края.