Читать книгу Государственное право Хабаровского края. Монографическое учебное пособие - Борис Хачатурян - Страница 9

Анализ литературы и действующих в стране нормативных правовых актов позволяет сказать, что в юридической науке и практике юридическая ответственность390 рассматривается, как: государственно-правовая, гражданско-правовая, материальная, дисциплинарная, административная и уголовная, соответствующие таким отраслям права, как государственное, гражданское, трудовое, административное и уголовное. Отдельные авторы вводят понятие «политическая ответственность».

Обосновывая наличие института ответственности в российском праве, профессор С. А. Авакьян в 2001 г. написал, что «…каждая отрасль права должна обеспечивать реализацию своих норм собственными средствами, в том числе и мерами ответственности, санкциями. <…> Наличие мер ответственности – это такой же признак отрасли, как собственные общественные отношения, свои нормы, данные отношения регулирующие»391 (курсив наш, Б.Х и Е.Ш.).

В дореволюционной России научные труды по данной проблематике (государственно-правовой ответственности губерний и областей) отсутствовали, за исключением обращения к отдельным вопросам федеративного устройства, например, посвящённые суверенитету, в трудах Г. Еллинека, А. А. Жилина, Н. М. Коркунова, Н. Н. Палиенко, А. С. Ященко и др.

Начало научных исследований непосредственно в области государственно-правовой ответственности советских органов в СССР и советской России было заложено в 70 гг. XX столетия в трудах С. А. Авакьяна, а затем нашли своё продолжение в работах Ф. М. Рудинского, ТД. Зражевской, Н. А. Бобровой, Ю. П. Еременко, и ряда других учёных392.

Как пишет С. А. Авакьян «…первоначально конституционно-правовая (терминологически – государственно-правовая, поскольку тогда (в советское время, Б.Х и Е.Ш.) было распространено наименование нашей отрасли как государственного права), ответственность развивалась как теория – в то же время отмечает он, – конструирование этой ответственности не всегда означало её применение на практике»393.

Для постсоветской модели федеративного устройства России характерно введение института конституционно-правовой ответственности высших органов и должностных лиц публичной власти, в том числе на уровне субъектов РФ.

В постсоветское время проблему конституционно-правовой394 ответственности государства изучали (С. А. Авакьян, 2001 г., И. Н. Сенякин, 2001 г., А. Л. Коковихина, 2002 г., Е.В Кошелев, 2006 г. и др.), субъектов РФ (И. А. Умнова, 1998 г., А. А. Кондрашев, 2001 – 2011 гг., А. С. Сучилин, 2003 г., К. П. Ишеков, 2009 и др.). Некоторые авторы свои научные изыскания посвящали ответственности отдельных государственных органов субъектов РФ395.

На наш взгляд в начале третьего десятилетия XXI столетия, можно говорить, что наука и учебная дисциплина «Государственное право России» в общем, определились с понятием и основными составляющими государственно-правовой ответственности.

Так, И. Н. Сенякин (2001 г.), отмечая своеобразие государственно-правовой ответственности писал, что «…она наступает не только за виновные действия, но и за неумелость, приспособленчество, конъюнктурность, опрометчивость в вопросах политики и т. д. Её сущность – отрицательная оценка политического проступка субъекта со стороны определённого класса, (группы или общества в целом»396. Добавим лишь, что речь следует вести о правящем (властвующем) классе, группе, наконец, о народе в целом как носителе суверенитета и единственном источнике власти в демократическом правовом государстве с республиканской формой правления.

По мнению А. Л. Коковихина (2002 г.) «В федеративных государствах существуют следующие формы конституционной ответственности: официальное признание работы государственных органов, должностных лиц неудовлетворительной либо указания на её недостатки; досрочное переформирование органов; признание выборов недействительными; ущемление имущественного положения; отстранение от должности высшего должностного лица – главы исполнительной власти субъекта, роспуск или приостановление деятельности высшего законодательного органа субъекта; отмена или приостановление действия актов органов власти субъекта органами государственной власти федерации; временное перераспределение или изъятие (как правило, конкурирующих) предметов ведения и полномочий в пользу органов власти федерации; назначение специального федерального представителя для управления субъектом (прямое президентское правление), ввод специальных полицейских или военных подразделений в случаях, определенных федеральным законодательством; принуждение к исполнению конституционных обязанностей и др.»397.

Коллектив авторов в учебном пособии «Элементарные начала общей теории права» (2003 г.), понятие государственной ответственности формулировал как «…неблагоприятные последствия, которые наступают в случае отступления от конституционно-правовых требований полномочных органов государства, его должностных лиц, а также иных субъектов политической деятельности. В отличие от иных видов юридической ответственности конституционную ответственность характеризуют следующие признаки: субъектами конституционной ответственности выступают государства, органы государственной власти, общественные объединения граждан, должностные лица, полномочные принимать решения, затрагивающие основные права и свободы граждан, интересы государства или какой – либо его территории. На гражданина, не являющегося его должностным лицом, такая ответственность не распространяется.

Основанием конституционно-правовой ответственности, (по их мнению, Б.Х. и Е.Ш.) является конституционное правонарушение – виновное деяние, противоречащее требованиям конституционно-правовых норм и влекущее специальную конституционно-правовую ответственность. За нарушение норм конституционного права наступает не только конституционно-правовая, но и иная – уголовная и административная ответственность: за нарушение конституционных обязанностей её несут граждане. Поэтому конституционно-правовая ответственность отличается от иных видов ответственности именно спецификой своих мер (форм)»398.

По мнению Ж. И. Овсепян основаниями конституционно-правовой юридической ответственности органов государственной власти субъектов РФ являются «…случаи принятия органами государственной власти субъектов РФ нормативных правовых актов, противоречащих Конституции РФ, ФКЗ, ФЗ, и повлёкших за собой массовые и грубые нарушения прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности РФ, национальной безопасности РФ и её обороноспособности, единству правового и экономического пространства»399. То есть, Ж. И. Овсепян, как и многие другие исследователи, готова рассматривать ответственность только перед государством.

В 2011 г. А. А. Кондрашев в диссертационном исследовании зафиксировал, что «…конституционно-правовая ответственность есть самостоятельный вид юридической ответственности, и признается одним из существенных признаков такой отрасли как конституционное право России наряду с предметом и методом регулирования правоотношений»400.

Учебник по Конституционному праву РФ (отв. ред. С. И. Носов) в 2014 г., уже более чётче формулирует понятие конституционно-правовой ответственности, предлагая понимать под ней закреплённую «…конституционно-правовыми нормами обязанность субъекта конституционно-правовых отношений отвечать за несоответствие своего юридически значимого поведения тому, которое предписано ему диспозициями этих норм, обеспечиваемая возможностью применения уполномоченной инстанцией мер государственного (или приравненного к нему общественного) воздействия»401. Авторы, также, как и А. А. Кондрашев, высказывают мысль о том, что «…конституционно-правовая ответственность является самостоятельным видом юридической ответственности»402.

Рассматривая стадии государственно-правовой ответственности в российском праве Е. В. Кошелев (2006 г.) отмечая, что в юридической науке до сих пор не утихает дискуссия не только о сущности такой ответственности, но и о её существовании и соотношении с другими видами ответственности, в диссертационном исследовании делает вывод о том, что «…конституционно-правовая ответственность развивается и реализуется в рамках материального охранительного правоотношения, облекается в процессуальную форму и проходит в своём развитии последовательно стадии возникновения, конкретизации, реализации»403.

В 2009 г. Э. Г. Липатов сформулировал ряд признаков конституционной ответственности:

1) к субъектам конституционной ответственности относятся как коллективные, так и индивидуальные субъекты, наделённые властными полномочиями;

2) конституционная ответственность выражается в применении к правонарушителям мер конституционной ответственности404;

3) основанием конституционной ответственности выступают нарушения норм конституционного права при осуществлении властных полномочий.

4) существуют некоторые особенности в привлечении к конституционной ответственности405. Раскрывая содержание данного пункта Э. Г. Липатов писал: «Традиционным субъектом привлечения к юридической ответственности выступает суд. Однако в данном случае привлекает к конституционной ответственности (распускает законодательный орган государственной власти субъекта РФ и отрешает от должности высшее должностное лицо субъекта Федерации) только глава государства, Президент РФ. При этом решение о привлечении к конституционной ответственности зависит от усмотрения главы государства, т.е. является его правом, а не обязанностью»406.

Таким образом, мерой конституционной ответственности госорганов и органов МСУ является досрочное прекращение полномочий (отрешение от должности) государственного органа либо органа местного самоуправления (должностного лица). Но как показывает анализ исполнения норм связанных с ответственностью органов и должностных лиц субъектов РФ и муниципалитетов, население эти нормы совершенно не использует, что требует дальнейшего их редактирования и адаптированы к местным условиям.

Что касается «политической ответственности», то, по мнению А.С Морозовой, политическая ответственность – это ответственность власти перед обществом за выполнение принятых на себя обязательств, а также за надлежащую реализацию властных полномочий, которые получены от народа как единственного источника власти407.

По мнению К. А. Ишекова (2009 г.) «Политическая ответственность, возникающая при отсутствии конституционного деликта, допустима не во всех, а только в исключительных случаях – при реализации механизма сдержек и противовесов. Её применение предупреждает превышение полномочий одним из органов государственной власти. Важно, чтобы этим полномочиям государственного органа корреспондировали учредительные, контрольные или юрисдикционные возможности иных органов государственной власти»408.

В 2011 г. А. С. Морозова отмечала, что политическая ответственность не обладает чертами юридической ответственности, прежде всего в отношении нарушения юридических норм, без чего невозможны мера принуждения и реализация санкции правовой нормы. Так, например, отстранение от должности может быть как политической мерой, так и конституционной санкцией. Важно учитывать, что политическая ответственность означает только то, что занимающее высшую государственную должность лицо может лишиться политической поддержки в силу той или иной причины, тогда как основанием конституционной ответственности для высших должностных лиц является нарушение их конституционных обязанностей. Конституционная ответственность включает в себя совокупность норм конституционного законодательства, регулирующих применение санкций к властным структурам409.

Характеризуя способы государственно-правовой ответственности авторы учебного пособия «Элементарные начала общей теории права» в 2003 г. отмечали, что «Конституционное право предусматривает несколько способов привлечения к конституционно-правовой ответственности: как общих для всех видов ответственности, так и специфических для конституционно-правовой ответственности:

1) судебный порядок. В этом порядке государством возмещается вред, причинённый его органами и должностными лицами, расформировываются избирательные комиссии, ликвидируются общественные и религиозные объединения, приостанавливается их деятельность;

2) принятие решения (постановления) компетентным государственным органом (не судебным). В таком порядке принимается решение об отмене решения о принятии в российское гражданство, освобождаются от должности должностные лица органов государственной власти и местного самоуправления. Усложнённый порядок предусмотрен для отрешения от должности Президента РФ. Решение об этом принимается Советом Федерации, но принятию такого решения должно предшествовать выдвижение обвинения Государственной Думой, а также предоставление заключений Верховным Судом и Конституционным Судом РФ;

3) привлечение к ответственности путём использования форм непосредственной демократии. Отзыв депутата или иного выборного должностного лица как форма непосредственной демократии используется в качестве процессуального порядка реализации ответственности за нарушение ими Конституции РФ и законов, утрату доверия населения».

Здесь необходимо небольшое пояснение. Право Президента РФ отстранять от должности выбранного главу субъекта РФ многими юристами обозначается как вмешательство федеральных органов власти в правовое поле субъектов РФ (федеральное вмешательство410) и отношение к нему не однозначно411.

Неоднозначным остаётся и отношения к ответственности за действие/бездействие органов и должностных лиц перед населением. Анализ научной литературы показывает, что среди российских учёных на её понимание существует несколько взглядов.

Отдельные юристы, отмечая, что органы публичной власти несут ответственность не только перед государством, но и перед населением, считают, что «…разграничить ответственность органов публичной власти перед населением и перед государством достаточно сложно, они взаимосвязаны. По процедуре применения указанные виды ответственности не имеют никаких различий, ответственность и в том и в другом случае наступает за совершение правонарушения. Если Президент РФ привлекает к ответственности органы публичной власти, то ответственность в конечном итоге будет перед многонациональным народом Российской Федерации. Если высшее должностное лицо субъекта РФ привлекает к ответственности органы местного самоуправления – ответственность наступает перед народом субъекта РФ (населением), таким образом, органы местного самоуправления несут ответственность не только перед населением, но и перед народом субъекта РФ»412. Считаем, что подобный взгляд выводит из-под ответственности должностные лица за положение дел в субъекте РФ и выполнение ими предвыборных обещаний.

Е. С. Шугрина и М. В. Постовой предлагают понимать ответственность перед населением, как «…весьма специфическое правовое явление. Её специфика обусловлена: предметом и методом правового регулирования общественных отношений, связанных с наступлением ответственности перед населением; статусом субъектов данных правоотношений; особенностями юридической природы „неправомерного“ поведения в соответствующей сфере; характером предписаний, на базе которых возникает ответственность; особой процедурой её реализации413. Перечисленные особенности были положены в основу идеи об обособлении этой ответственности в качестве самостоятельного вида юридической ответственности в системе отраслевых видов юридической ответственности, наряду с конституционной, административной, гражданско-правовой и т. п. Эта идея последовательно утверждается в учебной литературе»414.

Анализ истории формирования института ответственности органов власти и управления губернии, уезда, республики, края, области… – российских субъектов, показывает, что на всём протяжении их формирования: досоветский пореформенный период (вторая половина XIX – второе десятилетие XX вв.: земские органы губерний и уездов; советский (1917 – 1993 гг.: Советы союзных республик, АССР, краёв, областей, автономных областей, автономных округов) 4 постсоветский (республики в составе РФ, края, области, автономная область, автономные округа, города федерального значения) данному вопросу законодатели уделяли и уделяют значительно место.

Но, так уже сложилось в юридической литературе, что многие исследователи, говоря об ответственности органов и должностных лиц перечисленных выше административных территорий, начинают рассматривать историю института ответственности региональных органов власти и управления, их выборных должностных лиц с ответственности советских органов, акцентируя своё внимание на отсутствие в нормативных правовых актах ответственности у советских представительных органов.

Однако, как показывает исторический анализ нормативных правовых актов, ответственность региональных (губернских и уездных) органов была введена ещё Положением о губернских и уездных земских учреждений 1864 г.415 На наш взгляд такая позиция со стороны постсоветских исследователей объясняется тем, что, как уже говорилось выше, данный уровень российскими дореволюционными учёными был отнесён и многими постсоветскими учёными продолжает относиться, именно к уровню местного самоуправления, а не к региональному уровню государственного управления. Поэтому тему ответственности земских органов, как правило, рассматривается в контексте с органами городского общественного управления под общим названием: «ответственность органов местного самоуправления»416. Но как мы уже об этом писали, Положение о земском общественном управлении регламентировало, выражаясь современным языком, систему управления именно на региональном и районом уровнях.

Так, в Положении о губернских и уездных земских учреждениях предусматривалось (ст. 8—10), что земские учреждения подвергаются законной ответственности. И далее Положением устанавливалось:

1) основания привлечения к ответственности:

– за превышение власти;

– за действия, противныя существующим законам;

– за неисполнение основанных на законе требований местных начальств;

– за неправильные распоряжения по вверенным им хозяйственным делам;

– за всякий ущерб или стеснение, нанесённые обществам или частным лицам.

2) порядок привлечения к ответственности:

– «начальник губернии имеет право остановить исполнение всякого постановления земских учреждений, противного законам, или общим государственным пользам. В порядке и сроках такого распоряжения соблюдаются правила, указанные в ст. ст. 94, 95 и 96 сего Положения. Министр Внутренних Дел, с своей стороны, в промежуток времени между двумя сроками заседаний земского собрания, может остановить постановление, противное законам или государственным пользам, сообщая о том Собранию в первое назначенное для его заседаний время. В дальнейшем ход дела, Земское Собрание и Министр руководствуются правилами, изложенными в ст. 97» (ст. 9);

– «если земскими учреждениями не будет сделано распоряжений к исполнению тех повинностей, отправление которых закон признает обязательными для земства, то Начальник губернии, когда напоминания его останутся безуспешными, приступает, с разрешения Министра Внутренних Дел, к непосредственным исполнительным распоряжениям на счёт земства» (ст. 10).

Что касается земских выборных должностных лиц, то, в заключительной глава V Положения о губернских и уездных земских учреждений впервые в государственном российском акте говорилось об ответственности должностных лиц земского управления, а именно (ст. 115) «Губернское Земское Собрание, сверх поверки действий Управ по бумагам и документам, может требовать личных объяснений от членов Управ и производит местные дознания, когда признает это нужным, чрез избранные для сего лица. – (ст. 116) – Ответственность подчинённых Земских Управам служащих лиц по личным служебным их действиям определяется самими Управами: определения же о передаче на распоряжение судебной власти действий Председателей и членов Губернских и Уездных Земских Управ постановляются Губернским Земским Собранием».

Таким образом, этот нормативно-правовой акт стал одним из первых правовых документов, регулирующих ответственность именно должностных лиц регионального управления.

Кром того, ещё до опубликования Положения о губернских и уездных земских учреждений, в 1861 г. был принят ещё один нормативный акт – «Общее положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости», который интересен своими положениями о правах, обязанностях и ответственности сельских и волостных должностных лиц. В разделе III этого Положения ст. 125 устанавливалась ответственность в виде административных взысканий таких руководящих должностных лиц как волостных старшин, их помощников и сельских старост: «…за маловажные проступки по должности, подвергаются, по распоряжению мирового посредника, замечаниям, выговорам, денежному штрафу до 5 рублей или аресту до семи дней. Все начальствующие лица требования свои о взысканиях с волостного старшины и сельского старосты, по делам их ведомств, заявляют мировому посреднику, который, по удостоверении в справедливости требованиям, делает, смотря по обстоятельствам дела, надлежащее по сему предмету распоряжение. На отказ мирового посредника в удовлетворении требований его рода, могут быть приносимы жалобы губернскому по крестьянским делам присутствию. За важные проступки и преступления должностные лица общественного управления предаются суду»417.

В целом можно отметить, что законодательство второй половины XIX в. довольно детально регламентировало вопросы ответственности земских учреждений и их должностных лиц, и как пишет А. В. Четвергова: «Установленную таким образом <…> ответственность руководящих должностных лиц можно отнести к ответственности перед государством»418.

Что касается выборных должностных лиц, то, как совершенно справедливо пишет М. С. Садаматова: «Отзыв депутата не имел традиций в дореволюционной России, в российском законодательстве о выборах не регулировались основания для лишения мандата, или привлечения к ответственности депутата»419.

В послереволюционной (советской) России ответственность республиканских (союзных и АССР) органов власти, краевых, областных автономных и окружных Советов не рассматривалась, считалось, что партия (ВКП (б) – КПСС) не может ошибиться, формируя таковые. В отношении должностных лиц считалось достаточным партийной, уголовной, административной, дисциплинарной ответственности.

Понимание ответственности депутатского корпуса исходило из понимания большевиками депутатского мандата как императивного. И уже 23.11.1917 г. по инициативе В. И. Ленина ВЦИК принял декрет «О праве отзыва депутатов»420. Необходимо отметить, что в самом Декрете механизм отзыва, как и в прежнем российском законодательстве, отсутствовал. Конкретные основания для отзыва в Декрете не устанавливались.

Норма об отзыве депутата была продублирована в Конституции РСФСР 1918 г., где в главе пятнадцатой «О проверке и отмене выборов и об отзыве депутатов» в ст. 78 определялось, что «…избиратели, пославшие в Совет депутата, имеют право во всякое время отозвать его и произвести новые выборы согласно общему положению»421. Эта норма была сохранена и в Конституции РСФСР 1925 г.422

Впервые (по мнению постсоветских исследователей, хотя и формально) основания для отзыва были упомянуты в Постановлении ВЦИК от 23.07.1928 г. «Об отзыве депутатов»423. На местные Советы возлагалась обязанность по своей инициативе ставить перед избирателями вопрос об отзыве депутатов в случаях систематического невыполнения депутатом своих обязанностей, непринятия мер к исполнению наказов избирателей и недопустимого для депутата поведения.

Постановлением Президиума ЦИК СССР от 03.02.1930 г. «Об утверждении Основных положений об организации сельских Советов в Союзе ССР»424 было регламентировано ещё одно основание отзыва – утрата доверия перед избирателями: «…избиратели имеют право отзыва в любое время избранных ими и не оправдавших их доверия депутатов». Понятия «утрата доверия» данный правовой акт не содержал. Однако в Постановлении ВЦИК от 01.01.1931 г. «Об утверждении Положения сельских Советов в РСФСР»425 в статье 32 пояснялось, что Совет по собственной инициативе обязан ставить вопрос об отзыве депутата в случаях: искажения депутатом в своей работе классовой пролетарской политики, систематического неисполнения депутатом своих обязанностей и недопустимого для депутата поведения.

Вот такие основания и длительное отсутствие конкретного механизма отзыва депутатов во многом сыграло отрицательную роль в развязывании репрессий в 1930 гг.

Специальный закон, предусматривающий механизм отзыва как формы ответственности выборного должностного лица был принят только в 1959 г., его правовые нормы также относились исключительно к депутатам Советов, а не к руководящим должностным лицам органов управления426.

И, тем не менее, несмотря на несовершенство законодательства советского государства об отзыве депутатов, согласно имеющимся статистическим данным с 1959 по 1991 гг. было отозвано 13 депутатов Верховного Совета СССР, около 140 депутатов Верховных Советов союзных и автономных республик и примерно 2500 депутатов местных Советов427.

В постсоветской научной литературе ответственность субъекта РФ, как уже было сказано выше, как самостоятельная составляющая понятия статуса субъекта РФ воспринимается не всеми авторами научных работ и практиками в области регионального государственного строительства.

Такое отношение к данному вопросу, на наш взгляд во многом объясняется тем, что: во-первых, для России, это (изучение государственно-правовой ответственности и государственное строительство в субъектах РФ) сравнительно молодые институты российского государственного права428. Во-вторых, закрепление норм об ответственности публичной власти в федеральном законодательстве, а не в Конституции РФ429, что вызывает многочисленные дискуссии среди юристов, Подлил «масла в огонь» и призыв Б. Н. Ельцина, прозвучавший 06.08.1990 г. во время визита в Казань: «Берите суверенитета столько, сколько сможете проглотить», повторённый в Уфе430, которым субъектам РФ были предоставлены права, но не определялась ответственность. И как результат, после того, как субъекты Федерации «захлебнулись» региональным безответственным суверенитетом, переход в новую политическую и социально-экономическую действительность для большинства населения России имел противоположный ожиданиям итог.

А поэтому, вопросы государственно-правовой ответственности субъектов РФ, её места в российской правовой системе до настоящего времени исследуются крайне эпизодически, формулировки даются расплывчатые, связывая основание её наступления в основном, с деликтом431, оставляя без внимания ответственность органов и должностных лиц за положение дел в субъекте перед населением.

Так в 2001 г. А. А. Кондрашев диссертационном исследовании на основе общетеоретических положений попытался сформулировать понятие государственно-правовой ответственности субъектов Федерации как «…правовую связь (состояние), возникающую вследствие несоблюдения правовой нормы одним из участников конституционного правоотношения (органами государственной власти субъекта федерации), воплощённую в установлении нормативного требования, обращённого к субъекту федерации, подвергнуться государственному осуждению, и реализующуюся в применении государственно-принудительных средств в виде разнообразных ограничений (отмена или приостановление действия правового акта, принуждение к исполнению неисполненной обязанности, в том числе, и путём применения вооружённой силы), либо в восстановлении нарушенных прав или правопорядка, собственно, субъектом федерации под прямой угрозой использования государственного принуждения на основании существования особого свойства-суверенитета, принадлежащего исключительно федерации»432.

Поддерживая мысль А. А. Кондрашева о принуждении, Э. Г. Липатов в 2009 г. писал «По мнению А. А. Кондрашева, с которым мы согласны, специфика принуждения в конституционном праве, в отличие от гражданского или трудового, базируется на том, что основными его адресатами являются властные субъекты – государство, государственные органы, должностные лица, осуществляющие публичные политические функции. Поэтому и возможность принудительной правореализации нормативных предписаний упирается в разработку особой системы способов (мер) принуждения властных субъектов к исполнению своих обязанностей либо путём возложения определённых обязанностей, либо ограничений в основном организационного порядка. Именно эту задачу и выполняет такая разновидность юридической ответственности, как конституционная, т.е. ответственность за наиболее существенные нарушения норм конституционного права»433.

Интересную меру конституционно-правовой ответственности субъекта РФ предложила в 1998 г. И. А. Умнова – преобразование статуса субъекта Федерации вследствие признания несостоятельности территории в том статусе, который ей предоставлен. В результате применения такой меры субъект будет присоединён к другому субъекту Федерации в качестве административно-территориального образования либо на его основе будет образована федеральная территория434. Правда с такой мерой не все согласны, хотя положение дел в отдельных субъектах РФ, прежде всего в республиках, настоятельно требуют её применения.

Что касается государственно-правовой ответственности органов государственной власти субъекта РФ и их должностных лиц, то здесь имеется более значительный пласт научных работ, где авторы пытаются дать её понятие, основания и последствия применения.

Так, формулируя в диссертационном исследовании в 2004 г. понятие ответственности должностных лиц субъекта РФ Р. А. Сахиева отмечала, что это «…закреплённая конституционно-правовыми нормами обязанность отвечать за несоответствие своего юридически значимого поведения предписаниям этих норм, обеспечиваемая возможностью применения мер государственного (или приравненного к нему общественного) воздействия»435.

Поставив задачу «…обосновать понятие и значение конституционной (уставной) ответственности органов государственной власти субъектов РФ» А. С. Сучилин в кандидатской диссертации (2003 г.) предлагал понимать под ней «…обусловленную нормами Конституции РФ, федеральных законов, конституций (уставов) субъектов РФ необходимость органов государственной власти субъектов РФ отвечать за своё юридически и политически значимое поведение в установленном порядке и действовать в соответствии с возложенными на них обязанностями, а в случае отклонения – претерпевать определённые лишения (последствия и т.д.)». При этом «Основанием конституционной (уставной) ответственности выступает конституционный (уставный) деликт (правонарушение), представляющий собой неправомерное деяние (действие или бездействие) соответствующих субъектов, которое причинило либо могло причинить ущерб (вред) соответствующим конституционным (уставным) правоотношениям»436.

В диссертационном исследовании А. В. Мачинского (2010 г.) проанализировано понятие конституционного деликта, его объект, субъект, объективная сторона, субъективная сторона. Изучены содержащиеся в федеральном законодательстве санкции: предупреждение, временное ограничение полномочий органов государственной власти субъектов РФ, досрочное прекращение их полномочий437.

Такое же понимание конституционно-правовой ответственности органов государственной власти субъектов РФ и в ряде учебных пособий.

Например, авторы учебного пособия «Региональное право» (2008 г.) выделяли «…семь видов конституционно-правовых деликтов депутатов законодательного органа государственной власти» закреплённых в нормативных правовых актах дальневосточных субъектов РФ, но ни один из них не связан с общим положением дел в субъекте. Что касается ответственности органов государственной власти субъектов РФ, то здесь авторы ограничились перечислением норм федерального законодательства438.

В учебнике «Уставное право города Москвы» (2009 г.) говоря об основаниях досрочного прекращения полномочий Мэра Москвы (высшего должностного лица субъекта РФ) авторы писали, что большинство таковых «…представляет собой „рядовые“ случаи, распространяемые на всех политиков и государственных служащих (смерть; отставка по собственному желанию, признание судом недееспособным, ограниченно дееспособным, безвестно отсутствующим или объявление умершим; вступление в законную силу обвинительного приговора суда; выезд за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства; утрата гражданства Российской Федерации). К иным случаям досрочной отставки высшего должностного лица (руководителя высшего органа исполнительной власти) субъекта РФ относятся случаи отрешения его от должности главой государства, в рамках так называемого института федерального вмешательства в дела субъекта РФ»439.

Говоря об ответственности Московской городской Думы, авторы учебного пособия отмечали, что основаниями для досрочного прекращения полномочий Мосгордумы являются: принятие Думой решения о самороспуске в порядке, предусмотренном законодательством города Москвы; роспуск Думы Мэром Москвы (основания роспуска парламента установлены федеральным законодательством); вступление в силу решения Московского городского суда о неправомочности данного состава депутатов Думы, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий; роспуск Думы Президентом РФ по основаниям, предусмотренным федеральным законодательством.

Необходимо отметить, что до внесения в Федеральный закон №184 специальной статьи 3.1 «Ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации»440, отдельные субъекты Федерации самостоятельно, как правило, в своих конституциях (уставах), определяли институт ответственности органов государственной власти субъекта РФ, и эта практика была «одобрена» Конституционным Судом РФ441. С принятием соответствующего дополнения в 2000 г. большинство субъектов, дублируя федеральную норму (ст. 3.1), закрепили её в своих конституциях (уставах)442.

Ответственность депутатов и глав субъектов РФ, в большинстве своём, была регламентирована уже в первых редакциях уставов субъектов РФ443. Но после внесения в Федеральный закон №184 дополнительной ст. 29.1444, содержащей норму об ответственности глав субъектов РФ законодатели некоторых субъектов РФ внесли такую же норму в свои конституции (уставы)445.

Несколько непонятная ситуация сложилась с правовой регламентацией ответственности органов государственной власти субъектов РФ и их должностных лиц перед населением. Начав изучать этот вопрос авторы данного издания пришли к выводу, что в нормативных правовых актах как Федерации, так и субъектов РФ, термин «ответственность органов и должностных лиц субъектов РФ перед населением» не используется и научными кругами практически не исследуется, по крайней мере, в интернете авторам не удалось обнаружить научных статей посвящённых этой проблеме.

Единственная работа по этой тематике, обнаруженная нами, это статья А. Т. Докторовой «Ответственность органов публичной власти перед населением» опубликованная в 2018 г. в журнале «Государственная власть и местное самоуправление»446 где автор, пытаясь разъяснить причину незаинтересованности законодателей на введение в правовое поле России ответственности органов публичной власти перед населением, высказывает очень спорную точку зрения на эту проблему. Точка зрения заключается в том, что «Разграничить ответственность органов публичной власти перед населением и перед государством достаточно сложно, они взаимосвязаны. По процедуре применения указанные виды ответственности (перед государством и населением, Б.Х и Е.Ш.) не имеют никаких различий, ответственность и в том и в другом случае наступает за совершение правонарушения» (курсив наш, Б.Х и Е.Ш.). – На наш взгляд рассмотрение ответственности только за правонарушение, а не за состояние дел в субъекте РФ и мешает, прежде всего, законотворцами, ввести этот институт в отношении субъектов РФ). И далее делается вывод, что – если Президент РФ привлекает к ответственности органы публичной власти, то ответственность в конечном итоге будет перед многонациональным народом Российской Федерации. Если высшее должностное лицо субъекта РФ привлекает к ответственности органы местного самоуправления – ответственность наступает перед народом субъекта РФ (населением), таким образом, органы местного самоуправления несут ответственность не только перед населением, но и перед народом субъекта РФ»447.

Но как-то не стыкуется с этой гипотезой то, что федеральный законодатель посчитал возможным сформулировать в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» №131-ФЗ448, три вида ответственности органов МСУ поставив на первое место их ответственность именно перед населением. Закон предусматривает возможность отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, предоставив право регламентации этих общественных отношений собственно муниципалитетам. Что из этого вышло подробно рассмотрено нами в §5.3 данного исследования. Для нас, в этом параграфе, главное состоит том, что, во-первых, законодатель допустил, на муниципальном уровне такой вид ответственности, как ответственность органов публичной власти перед населением, во-вторых, научные круги активно включились в изучение данных общественных отношений и, в-третьих, ни в одной из изученных статей авторы данного исследования не нашли точки зрения совпадающей с гипотезой А. Т. Докторовой.

И как бы понимая это, несколько ниже А. Т. Докторова пишет, что «Ответственность органов публичной власти перед населением обладает всеми признаками конституционной ответственности и представляет собой применение закреплённых в законодательстве и уставах муниципальных образований мер ответственности населением непосредственно или представительным органом в отношении органов публичной власти»449.

В то же время, на наш взгляд, нельзя не согласиться с мнением А. Т. Докторовой о том, что «…вопросы о мерах ответственности органов публичной власти перед населением не теряют актуальности и на сегодняшний день и требуют более глубокого и всестороннего исследования. Установление реально действующего механизма ответственности органов публичной власти перед населением и их соответствующая правовая регламентация имеют существенное значение для становления подлинно демократического государства»450.

Таким образом, проведённый анализ правовой регламентации и состояния государственно-правовой ответственности субъектов Федерации позволяет сказать, что:

– российскими научными кругами общественным отношениям в этой сфере уделяется значительное внимание. В современной науке конституционного права сложилась устойчивая тенденция451 в понимании ответственности субъекта Федерации как ответственность собственно самого субъекта Федерации, так и его органов и должностных лиц;

– Конституция РФ и государственное право, как наука и учебная дисциплина устанавливают государственно-правовую (конституционно-правовую) ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности, а конституции (уставы) субъектов РФ и государственное право субъектов РФ – государственно-правовую ответственность субъектов РФ их органов и должностных лиц;

– государственно-правовая ответственность субъектов РФ представляет собой правоотношения, в которые вступает субъект РФ, возникающие вследствие несоблюдения нормативных правовых норм государства и собственно субъекта РФ в лице его компетентных органов, реализуемое посредством применения к субъекту РФ особых установленных федеральным и региональным законодательством мер воздействия (предназначенных претерпевать соответствующие лишения за совершенное субъектом РФ противоправное деяние).

Что касается ответственности региональных органов государственной власти перед населением субъектов РФ, то российскими учёными эта проблема практически не рассматривается, в региональных нормативных правовых актах её молчаливо обходят.