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EL CONGRESO: VEINTE AÑOS SIN UN PARTIDO DOMINANTE

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Mientras que la división de poderes está contemplada desde el origen del texto constitucional, no fue sino hasta finales del siglo XX cuando se hizo una realidad que el Congreso fungiera como contrapeso al Ejecutivo, una vez que el presidente y su partido no tuvieron la mayoría de los votos en la Cámara de Diputados. Fue a partir de la elección intermedia de 1997, la primera celebrada tras la reforma de 1996 –que dio plena autonomía al Instituto Federal Electoral (IFE) y que introdujo condiciones de equidad en la competencia política–, cuando en la Cámara de Diputados la oposición tuvo por vez primera más asientos que el partido del gobierno.26

La representación política de la sociedad que se renueva cada tres años en la Cámara de Diputados –a diferencia del Senado, que se elige cada sexenio y que expresa el pacto federal– ha reflejado durante dos décadas una vasta pluralidad (cuadro 3). A lo largo de ocho elecciones la ciudadanía ha sido reacia a entregar la facultad de aprobar leyes a un partido político en solitario.


A la vez, se aprecian altos índices de alternancia en los triunfos distritales de diputados (cuadro 4), lo que confirma que el sistema de partidos y la representación política no son una fotografía inmutable, sino que, por el contrario, los ciudadanos de manera continua cambian el sentido de su sufragio, dan oportunidades a fuerzas políticas distintas y emiten un creciente voto de castigo.


El triunfo de López Obrador en las elecciones presidenciales de 2018, con más de la mitad de los votos, no se tradujo en un apoyo de igual magnitud en la elección del Congreso. El cuadro 5 muestra que Morena recibió 37.25% de los votos para la Cámara de Diputados y 37.50% para el Senado, y que sumando al PT y al Partido Encuentro Social (PES), la coalición Juntos Haremos Historia alcanzó el 43.58 y el 43.65% de los votos en las cámaras baja y alta, respectivamente. Así, hubo 5 575 212 ciudadanos que votaron por López Obrador pero no por su coalición a la Cámara de Diputados, y lo mismo ocurrió con 5 366 906 electores del candidato presidencial que no votaron por los candidatos al Senado. Mientras el presidente obtuvo el 53% de los votos, su coalición no superó el 44% de los sufragios para el Congreso, lo que muestra un electorado que sabe votar diferenciadamente y crear contrapesos, incluso para el presidente de su preferencia.



Un comentario particular merece la conformación de una mayoría unipartidista en la LXIV legislatura (2018-2021) de la Cámara de Diputados, pues el voto ciudadano no dio a ningún partido el respaldo necesario para hacerse con el control de ese cuerpo legislativo. Los diputados que surgieron de los partidos que formaron la coalición Juntos Haremos Historia sumaron 308 –191 fueron electos para Morena, 61 para el PT y 56 para el PES–, lo que les otorgó en conjunto una holgada mayoría, aunque no calificada, en la Cámara baja (cuadro 6).

Sin embargo, una votación de 43.58% se tradujo en 61.6% de la representación en la Cámara de Diputados: una diferencia de 18%. Veamos por qué.

Desde hace más de 30 años, con la legislatura que inició en 1988, la Cámara de Diputados se integra por 500 legisladores, de los que 300 son electos por el principio de mayoría relativa y 200 por representación proporcional. Este modelo mixto permite atemperar las distorsiones a la expresión de la pluralidad que se producen en la mayoría relativa, donde el ganador de cada distrito se lleva el 100% de la representación uninominal.

Además de contemplar la integración mixta de la Cámara de Diputados, la Constitución señala que ningún partido puede tener más de 300 legisladores (el 60% del total) y que «En ningún caso, un partido político podrá contar con un número de diputados por ambos principios que representen un porcentaje total de la Cámara que exceda en ocho puntos a su porcentaje de votación nacional emitida» (artículo 54, párrafo V).

Así que, de entrada, que el porcentaje del voto popular no se traduzca con nitidez en las curules asignadas a cada partido político en la Cámara de Diputados se explica por la regla constitucional que valida una sobrerrepresentación de hasta 8%. Pero además de este margen autorizado para la sobrerrepresentación, lo cierto es que dicho límite puede ser vulnerado a través de los convenios de coalición electoral que permite la legislación.

Para la elección de la Cámara de Diputados la ley contempla tres tipos de coalición: total (en los 300 distritos electorales de mayoría relativa se presentan candidatos de la coalición), parcial (en al menos el 50% de los distritos) o flexible (en al menos 25% de los distritos). La Ley General de Partidos Políticos (artículo 91, inciso e) establece que cuando se firma un convenio de coalición éste debe contener el señalamiento «del partido político al que pertenece originalmente cada uno de los candidatos registrados por la coalición y el señalamiento del grupo parlamentario o partido político en el que quedarán comprendidos en el caso de resultar electos».

Cada partido aparece por sí mismo en la boleta electoral y así es posible saber a ciencia cierta cuántos votos se depositaron para cada opción política en lo individual, aunque dos o más partidos estén coaligados.27 Hasta aquí, todo es claro.

El problema surge cuando candidatos de una coalición que pertenecen al partido A se registran formalmente como candidatos por el partido B o C de la misma. Si esos candidatos resultan ganadores, se tomarán como de B o C y no contarán para verificar que no se exceda el límite de la sobrerrepresentación de A. Este problema se detectó por vez primera en 2015,28 pero se exacerbó en la siguiente integración de la Cámara de Diputados.

En 2018 los partidos de la coalición Juntos Haremos Historia presentaron las mismas candidaturas a diputados de mayoría relativa en 292 de los 300 distritos –de los cuales 142 fueron registrados como candidatos adscritos a Morena, 75 al PT y 75 más al PES– y en los ocho distritos electorales restantes cada partido registró a sus respectivos candidatos. La coalición obtuvo el triunfo en 212 distritos, de los que 98 fueron registrados por Morena, 58 por el PT y 56 por el PES. Además, Morena ganó los ocho distritos donde se presentó en solitario, así que alcanzó en total 106 diputados de mayoría relativa.

Lo interesante es analizar cómo se dieron en las urnas los triunfos reconocidos a candidatos del PT y del PES: en todos los casos, el partido que hizo posible la victoria fue Morena. Es más, de los 220 diputados de mayoría relativa obtenidos por Morena o su coalición –ocho en el primer caso, 212 en el segundo–, sólo siete se explican por la contribución de los votos del PT y el PES,29 pues Morena fue el partido individualmente más votado en 213 distritos. Así que la coalición resultó indispensable sólo en siete casos. A la vez, ni el PT ni el PES lograron por sí mismos un solo triunfo ni fueron el partido más votado en distrito alguno. De nueve partidos contendientes para la Cámara de Diputados, el PT fue el séptimo en preferencias electorales, con el 3.9% de la votación válida nacional, mientras el PES fue el partido menos votado, con 2.4% de los sufragios. De esta manera, los 58 diputados que obtuvo el PT se debieron a que la ciudadanía cruzó en la boleta electoral el logo de Morena, y lo mismo ocurrió con los 56 triunfos adjudicados al PES.

Al hacer la asignación de legisladores, los 114 triunfos de mayoría relativa reconocidos al PT (58) y al PES (56), obviamente no se le consideraron a Morena. Gracias a ello, para la distribución de plurinominales se tomó como base del cálculo a 106 diputados de mayoría relativa por Morena y no los 220 que le correspondían (sus 106 triunfos directos y los 114 que hizo posibles a la coalición), por lo que pudo recibir 85 diputados más de representación proporcional sin vulnerar el límite de 8% de sobrerrepresentación que fija el artículo 54 constitucional. En total, Morena alcanzó 191 diputados, lo que representa el 38.2% de la Cámara.

Al PT se le asignaron tres diputados plurinominales. Como ya se le habían reconocido 58 de mayoría relativa y su votación válida emitida fue 4.36%, el límite de diputados que le permite el artículo 54 constitucional resultó de 12.36%, es decir, un máximo de 61 legisladores.30 No deja de ser paradójico que la cláusula de límite de sobrerrepresentación se terminara aplicando no a uno de los partidos más votados sino al que, a través del convenio de coalición, recibió un alto número de triunfos uninominales. Por su parte, el PES, al no obtener el 3% de la votación válida, no accedió a diputados de representación proporcional.

Ahora bien, en un escenario donde se adjudicaran los triunfos de cada partido coaligado en función de los votos que recibió en las urnas y no con base en lo suscrito ex ante entre los partidos en sus convenios de coalición, la composición legislativa resultaría significativamente distinta, como se muestra en el cuadro 7.


De esta forma, si se hubieran reconocido a Morena todos los triunfos uninominales de candidatos que ganaron por los votos recibidos por ese partido –es decir, 220–, habría alcanzado a través de mayoría relativa el 44% de la Cámara. Y como su votación nacional emitida fue 41.34%, podría haber recibido hasta un 8% de diputados adicionales, con lo que el límite sería de 49.34%, que corresponde a una bancada de 246 diputados. Esa es la cifra máxima de diputados que el artículo 54 constitucional fija a Morena para la LXIV legislatura de acuerdo con su votación nacional emitida de 2018.

Mientras tanto, el PT habría llegado a 13 diputados de representación proporcional, que sería su total puesto que no ganó algún distrito por sí mismo. A su vez el PES, al no llegar al 3% de la votación exigida por la Constitución para acceder al reparto de diputados de representación proporcional, no tendría legisladores por ninguno de los dos principios. En total, siguiendo el criterio de los votos depositados en las urnas y no el de los convenios, los partidos de la coalición Juntos Haremos Historia habrían sumado 259 diputados, el 51.8% de la Cámara –aun con la disposición de sobrerrepresentación del 8% del artículo 54 constitucional– y no 308, el 61.6% de que dispusieron al iniciar al LXIV legislatura.



Hasta aquí lo que corresponde a criterios de asignación de diputados a raíz de las elecciones.

Otro tema que afecta la relación entre votos y curules se refiere a los acuerdos postelectorales de reconfiguración de las bancadas legislativas. A los pocos días de instalarse la actual legislatura, y tras sumar primero diputados que habían sido postulados por el PT y el PES, y luego a otros del Partido Verde, Morena anunció que había logrado integrar una bancada de 252 legisladores,31 el 50.4% del total. Para abril 2019, en el portal de la Cámara de Diputados se consignaban votaciones en las que los legisladores de Morena sumaban 258 votos,32 que representan el 51.6%.33 Ello implica que haya una diferencia de 10.06% entre la votación válida emitida (41.34%) para Morena y su proporción de diputados, superior al límite de ocho puntos fijado por la carta magna de forma expresa en su artículo 54, párrafo V.

Tan sorprendente como la infracción de Morena a una disposición expresa constitucional para hacerse con una mayoría que no obtuvo a través de los votos, fue la inacción del resto de los grupos parlamentarios, en particular de los de oposición, que no interpusieron un solo recurso jurídico al respecto.

La diversidad política también se ha concretado en la Cámara de Senadores. Como puede observarse en el cuadro 8, en lo que va del siglo ningún partido se ha hecho con al menos 65 senadores, que es el umbral mínimo para alcanzar la mayoría. En las legislaturas LXIV (2018-2021) y LXV (2021-2024), no obstante, los legisladores electos que fueron postulados por la coalición Juntos Haremos Historia (Morena, PT y PES) suman 69 escaños (cuadro 9), y eso sin contar posibles adhesiones posteriores.

En el Senado también hay una integración mixta. Tres senadores se eligen directamente en cada entidad federativa, lo que da 96 legisladores, el 75% del total. Los 32 senadores restantes (25%) se obtienen de una lista nacional en una única circunscripción electoral en todo el país.

En cada entidad se otorgan dos senadores para el partido más votado y uno para la primera minoría, así que la primera fuerza siempre tendrá el 66.7% y la segunda fuerza el 33.3% de la representación de la entidad federativa correspondiente, si bien lo usual es que el apoyo electoral para primero y segundo lugar no sea de tan amplias magnitudes. Como se observa, no hay lugar para que una tercera fuerza alcance representación directa de alguna entidad. La distorsión agregada entre porcentajes de la votación y de legisladores se atempera con la presencia de 32 senadores electos a través de una lista nacional con proporcionalidad directa, pero con el inconveniente de que dicha lista altera el pacto federal que da origen al Senado, de acuerdo con el cual cada entidad debe pesar lo mismo y tener idéntico número de legisladores.

El cuadro 10 plantea un escenario alternativo; muestra qué habría ocurrido en 2018 si en vez de la fórmula actual se hubiera optado por una que respetara dos criterios: idéntica representación para cada entidad federativa –cuatro senadores– y proporcionalidad directa en cada entidad.34 Salta a la vista, en primer lugar, que si bien Morena tendría cierta sobrerrepresentación (43% de los senadores con 37.5% de los votos), los partidos de la coalición gobernante, que obtuvieron el 43% de los votos válidos, tendrían 56 senadores, el 43.75% de la Cámara alta. Es decir, con esta fórmula habría una representación más equilibrada entre sufragios y escaños en la Cámara de Senadores.

Con plena igualdad en la representación de las entidades y proporcionalidad directa,35 prácticamente todas las entidades tendrían una representación más plural que con el criterio vigente de conformación del Senado; ese escenario alternativo se presenta en el cuadro 11. Mientras que hoy sólo dos fuerzas pueden representar a alguna entidad, con la proporcionalidad directa eso únicamente ocurriría en Tabasco (donde Morena alcanzó el 68% de los votos). En el otro extremo, cinco entidades (Durango, Jalisco, Michoacán, Nuevo León y San Luis Potosí) tendrían cuatro senadores de diferentes orígenes políticos cada uno, en consonancia con la mayor dispersión del voto que emitió la ciudadanía en esos estados. Incluso habría resultado electo un candidato independiente al Senado: Pedro Kumamoto, por Jalisco, quien si bien quedó en tercer lugar, obtuvo el 23% de la votación de su estado. Finalmente, en 26 entidades habría representación de tres partidos políticos diferentes, por lo que a lo sumo la fuerza más votada tendría el 50% de la representación, mientras que la segunda y tercera fuerzas contarían con el 25% de la representación cada una.



Por otra parte, es interesante mostrar cómo se han incrementado los fenómenos de alternancia en la conformación del Senado, incluso con la fórmula de integración actual; es decir, de qué manera el partido que es dominante en una entidad puede dejar de serlo seis años después. Es lo que muestra el cuadro 12, donde se considera como alternancia en una entidad aquella elección en la que el partido que obtiene el primer lugar es distinto al que ganó la votación previa. Si bien el índice se ha acercado al 50%, que sería la misma probabilidad de alternancia que de continuidad, en 2018 el vuelco electoral fue de tal magnitud que sólo en cuatro de las 32 entidades volvió a ocupar el primer lugar el partido que había obtenido más votos en la elección al Senado en 2012.


Es oportuno insistir en que el abrumador triunfo de López Obrador no se acompañó por el mismo respaldo a su coalición en la votación de candidatos al Congreso de la Unión. El cuadro 13 muestra, una vez más, que el triunfador de la elección presidencial obtuvo 5.5 millones más votos que los candidatos que postularon los partidos de su coalición a la Cámara de Diputados, y 5.3 millones más que los candidatos al Senado. Es decir, si bien el abanderado presidencial logró transferir parte de su respaldo a los demás candidatos de su coalición, más de cinco millones de mexicanos que votaron por López Obrador no les dieron su apoyo a los candidatos de su coalición al Congreso, sino a partidos distintos, lo que significa que decidieron en libertad generarle contrapesos.

En el mismo cuadro 13 se puede observar que los candidatos presidenciales de las otras dos coaliciones electorales, las encabezadas por el PAN y por el PRI, recibieron menos votos que los candidatos de esas coaliciones al Congreso. Ricardo Anaya obtuvo 2.9 millones menos que los candidatos a la Cámara de Diputados de los partidos que lo postularon y tres millones menos que los abanderados al Senado. En el caso de José Antonio Meade la distancia fue aún mayor: tuvo 4.1 millones de votos menos que los candidatos de su coalición a la Cámara de Diputados y 3.6 millones menos que quienes se postularon al Senado por los partidos de la coalición Todos por México.


Otra dimensión relevante de las transformaciones políticas virtuosas que ha vivido México en las décadas recientes se refiere a la expansión de la representación política de las mujeres. Cada vez más legisladoras conforman el Congreso de la Unión –y los de las entidades– gracias a las reformas que, primero, dieron paso a cuotas para la postulación de candidatas, y más tarde se tradujeron en la obligación para los partidos de presentar con posibilidades de triunfo similares a la misma cantidad de mujeres que de varones.36

El cuadro 14 evidencia cómo las mujeres pasaron de ocupar menos de una quinta parte de la Cámara al inicio del siglo, para luego superar un tercio al inicio de la segunda década y llegar, en 2018, prácticamente a una situación de paridad.


En lo que se refiere al Senado, el cuadro 15 muestra una dinámica similar: en las primeras cuatro legislaturas del siglo (2000-2012), las mujeres no llegaron a representar ni una quinta parte de la Cámara alta; en las dos siguientes legislaturas (2012-2018)37 constituyeron casi un tercio y, gracias a la reforma que hizo obligatoria la postulación igualitaria, en 2018 el Senado se integró con solamente dos varones más que mujeres.

Lo anterior no se debe al resultado electoral de 2018, pues con independencia de qué partido o coalición hubiese obtenido más votos, en todos los casos se había registrado al mismo número de hombres que de mujeres, por lo que el equilibrio también se da al interior de las distintas bancadas legislativas en ambas cámaras del Congreso. La lucha por los derechos políticos de la mujer para votar y ser votada viene de lejos. Las conquistas en esta materia llegaron para quedarse y se trata de logros colectivos, sobre todo de mujeres, pertenecientes a toda la diversidad política del país.


México vivió un periodo de gobiernos divididos a nivel federal entre 1997 y 2018; es decir, el Congreso se conformó de manera tal que el presidente no tuvo mayoría parlamentaria a través de su partido o de los partidos que lo impulsaron en coalición a la Presidencia. De forma paradójica, fueron años de intenso reformismo legislativo, donde la pluralidad política y los contrapesos no impidieron hacer diversas e importantes modificaciones a la Constitución y a las leyes. Pluralismo y parálisis legislativa están lejos de ir de la mano en el Congreso de la Unión.38 La virtud en el procesamiento de estos cambios es que siempre requirieron la construcción de consensos con fuerzas políticas opositoras y debieron tomar en cuenta no sólo las razones del presidente o los intereses de su partido.

Los resultados de 2018 cambiaron ese panorama, al dar al presidente López Obrador, su partido y sus aliados electorales la mayoría simple en las dos Cámaras del Congreso de la Unión, lo que les posibilita aprobar leyes sin tener que convencer a las bancadas de la oposición, como sí tuvieron que hacer Ernesto Zedillo, Vicente Fox, Felipe Calderón y Enrique Peña Nieto. Pero lo que los electores no dieron a la coalición electoral de López Obrador en 2018 fue la posibilidad de cambiar la Constitución.

He ahí uno de los contrapesos últimos e importantes desde la representación popular y la expresión del pacto federal a un presidente que obtuvo la mayoría de los sufragios, pero cuyo triunfo no desterró la pluralidad política de la sociedad mexicana. En la Cámara de Diputados una reforma constitucional requiere al menos dos terceras partes de los votos (334 de 500) y lo mismo ocurre en el Senado (86 legisladores de 128). Dependerá de la cohesión de las bancadas de los partidos de oposición el que, en efecto, los cambios a la ley fundamental sean producto de grandes acuerdos políticos, como debe ser en democracia, y no sólo de la voluntad del gobernante en turno y sus seguidores.

La democracia no es nada más el gobierno de las mayorías, es también, necesariamente, el respeto a las minorías y el control del poder.

La democracia a prueba

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