Читать книгу La democracia a prueba - Ciro Murayama - Страница 17

En México la jornada electoral está directamente a cargo de cientos de miles de ciudadanos que se desempeñan como funcionarios de casilla. Son ellos quienes llegan al lugar donde se sufragará, con los materiales y la documentación electoral, arman las urnas, abren la casilla, reciben a sus vecinos, entregan las boletas, están atentos a que todos los pasos del proceso de votación de cada ciudadano se desarrollen de manera correcta, y más tarde cierran la votación, hacen el conteo y registro de sufragios para, finalmente, entregar los paquetes electorales en las sedes del INE.

Éste es un modelo particular. En otros países, lo usual es que se integren las mesas de votación con funcionarios públicos o bien con voluntarios. En nuestro caso, la desconfianza y el recelo entre los partidos llevó a que no se echara mano de trabajadores del gobierno y que tampoco pudiera haber ciudadanos que se autopropusieran para hacerse cargo de una casilla –se temía que fueran enviados por algún partido rival– y se optó por un sorteo del total de la lista nominal para, a partir de ahí, buscar en cada distrito y sección electoral a los ciudadanos que actuaran como autoridad en cada punto de votación.

La insaculación –que es como la jerga legal denomina al sorteo– de ciudadanos se hace de la siguiente forma: en primer lugar, en sesión pública celebrada en el INE se elige al azar un mes del calendario; después, en cada distrito se incluye a los nacidos en el mes seleccionado hasta llegar al 13% de la lista nominal, y si no se alcanza esa cifra se continúa con los ciudadanos nacidos en el mes siguiente del calendario. En 2018 se sorteó, así, a casi 12 millones de ciudadanos. Una vez que se tiene a los ciudadanos insaculados, los capacitadores electorales del INE acuden a sus domicilios para invitarlos a participar (notificación) e impartirles una plática de sensibilización (primera capacitación). Posteriormente, hay una segunda criba donde también interviene el azar. Se sortea una letra del alfabeto y a partir de ella se elabora una lista de las personas cuyo primer apellido comience con esa letra y que además cumplan los requisitos de ley y acepten participar. Dicha lista se ordena por el primer apellido con la letra del alfabeto sorteada. Los primeros ciudadanos formarán parte de la mesa (como propietarios y suplentes) y el resto quedará inscrito en la lista de reserva. A esta fase se le conoce como la primera etapa de capacitación.

La segunda etapa consiste en una capacitación más detallada sobre los procedimientos que se aplicarán el día de la jornada electoral e incluye simulacros de las tareas a realizar en cada casilla. Por último, se entregan los nombramientos de funcionarios de casilla a los ciudadanos, atendiendo a su escolaridad, de tal manera que el presidente de la casilla será el ciudadano con mayor formación, después el secretario y, finalmente, los escrutadores, es decir, quienes cuentan los votos.

Toda esta operación de selección al azar y capacitación tiene como propósito que los funcionarios de casilla sean ciudadanos con independencia respecto a los partidos. Este modelo se edificó para dejar atrás la designación desde el gobierno de los presidentes y secretarios de casilla, lo que ocurría hasta 1988. Entonces, los escrutadores eran sorteados a partir de listas que presentaban los propios partidos políticos.

Con la creación del IFE en 1990 se estableció que la autoridad electoral debía insacular al 20% de los ciudadanos y que serían las oficinas distritales del Instituto las que decidirían «con base en una evaluación objetiva» quiénes serían los ciudadanos que integrarían las mesas de votación.⁴³ Después, en 1994, se avanzó hacia el modelo vigente para que la integración de las mesas fuera el resultado de un doble sorteo (cuadro 1).

El modelo actual, si bien garantiza la aleatoriedad en la designación de quienes reciben, registran y cuentan los votos, también implica procedimientos complejos y costosos. Cada proceso electoral –y en México no ha dejado de haber elecciones locales año con año– el INE debe capacitar a cientos de miles e incluso a millones de ciudadanos. Eso hace necesario contratar un ejército de capacitadores que recorran las grandes ciudades y los poblados más remotos, desde zonas de altos ingresos hasta municipios con marginación extrema.

Los supervisores electorales y los capacitadores-asistentes electorales son contratados de forma temporal y se convierten en la presencia del INE en cada rincón del país. Su función es vital pues no sólo buscan, convencen y capacitan al ciudadano. También garantizan que los documentos y materiales electorales estén en tiempo y forma en las manos de los presidentes de casilla, y que regresen los paquetes electorales a las instalaciones del INE y de los Organismos Públicos Locales electorales; supervisan el desarrollo de toda la jornada electoral e informan a los órganos directivos del Instituto y de los organismos locales sobre los incidentes que se presentan; intervienen en los cómputos y recuentos de los votos, e incluso en ejercicios clave como los conteos rápidos y el PREP casilla.⁴⁴ En suma, son actores indispensables para que las elecciones puedan celebrarse.

Los supervisores y capacitadores electorales son verdaderos héroes anónimos de los procesos electorales. Cada capacitador tiene que visitar varias veces a 600 personas en promedio al mes y recorrer alrededor de 20 secciones electorales para hacerse responsable de cuatro casillas.⁴⁵ Los capacitadores-asistentes electorales son el vínculo entre una institución del Estado –el INE– y la ciudadanía. Son ellos quienes visitan cada rincón del país, incluso en días de sol intenso, lluvia persistente o frío extremo, con la meta de obtener casillas completas bajo el lema: «si no vas por todos, mejor no vayas».⁴⁶ Recorren sus distritos de día y de noche, pues a algunos ciudadanos sólo se les localiza fuera del horario laboral, y sortean con gran dosis de creatividad y convicción las excusas que expresan los ciudadanos para no participar.

Además, tienen que lidiar con la frustración que les generan las puertas que no se les abren y la incertidumbre de lo que se van a encontrar cuando sí se abren. Al cruzar miles de umbrales de domicilios particulares, los capacitadores se encuentran con personas amigables y respetuosas, a veces algunas entusiastas, y en ocasiones, también, desconfiadas e incluso groseras. Los capacitadores del INE deben transmitir, en minutos, cómo operar un conjunto de procedimientos y pasos previstos en la ley para hacerse cargo de la mesa de votación, recibir a los electores y trabajar bajo la supervisión de los representantes de los partidos políticos.

La selección de los capacitadores se da a través de un minucioso procedimiento en cada uno de los 300 distritos del país, que incluye la revisión curricular y la verificación de que cumplan con los requisitos de ley, un examen de conocimientos y habilidades y, finalmente, una entrevista. Más adelante, el INE los capacita con manuales y a través de talleres presenciales. En 2018 se contrató a 45 044 supervisores y capacitadores-asistentes electorales.

Gráfica 1. Número de supervisores y capacitadores en los procesos electorales 1999-2000 a 2017-2018

Fuente: Elaboración propia a partir de información obtenida de la Dirección Ejecutiva de Capacitación Electoral y Educación Cívica del INE.

Cada vez que se celebra una nueva elección se necesita más personal para realizar estas tareas (gráfica 1). Ello se explica por el natural crecimiento del padrón electoral, así como por la dispersión poblacional. Además, la legislación establece que en toda sección electoral donde estén empadronados 100 electores se debe instalar una casilla, y si hay más de 750 electores se debe instalar además una casilla contigua. Si las condiciones geográficas, de infraestructura o socioculturales hacen difícil el acceso a los electores, se prevé, asimismo, la instalación de una mesa de votación extraordinaria. A todo esto se agregan las casillas especiales, que se instalan con el objetivo de atender a los electores que se encuentren transitoriamente fuera de la sección correspondiente a su domicilio.⁴⁷ La gráfica 2 muestra el incremento en el número de casillas en los procesos electorales de las dos últimas décadas.

La intención del legislador fue acercar al ciudadano a la mesa de votación a fin de incentivar el sufragio. En otros países, como en Colombia, Venezuela o El Salvador, existen centros de votación a los que acuden miles o decenas de miles de ciudadanos, lo que hace más eficiente la labor de organización electoral. Sin embargo, esto implica transferir mayor responsabilidad a los ciudadanos, quienes tienen que recorrer distancias mayores para ejercer su voto.

Gráfica 2. Evolución del número de casillas aprobadas en los procesos electorales 1999-2000 a 2017-2018

Fuente: Elaboración propia a partir de información obtenida de la Dirección Ejecutiva de Capacitación Electoral y Educación Cívica, INE.

El trabajo que realizan los capacitadores y supervisores del INE se ha vuelto más complejo debido a cambios en la legislación. En la reforma electoral de 2014 se estableció que el INE sería el responsable de capacitar e integrar las mesas directivas de casillas en las elecciones locales y de instalar la llamada casilla única⁴⁸ en los procesos electorales concurrentes, es decir, cuando coinciden la elección federal y la local, como ocurrió en 30 entidades federativas el 1º de julio de 2018.

La casilla única implicó que se ampliara el número de integrantes de cada mesa directiva, pues si antes bastaba con cuatro propietarios (presidente, secretario y dos escrutadores), se pasó a requerir seis (presidente, dos secretarios y tres escrutadores).

Este cambio, que parece menor, supuso para el INE la obligación de capacitar a más gente y realizar mayor cantidad de tareas. Más aún porque a partir de 2014 ha tenido que tocar a la puerta no al 10% sino al 13% de los ciudadanos de la lista nominal, lo que implica visitar a 30% más ciudadanos. Y en la casilla única se debe contar con 50% más de ciudadanos como funcionarios de casilla. Además, que haya casilla única implica que el capacitador ya no sólo debe estar preparado para transmitir la información sobre los comicios federales sino también acerca de los estatales; los funcionarios de casilla estarán a cargo de dos elecciones distintas; las boletas y actas pueden ser diferentes debido a la participación de partidos locales, candidaturas comunes y candidaturas independientes; la capacitación se tiene que dar con más detalle por las particularidades de cada elección, y la coordinación en la mesa es más compleja debido al aumento tanto de funcionarios como de representantes de partidos y de candidatos independientes.

En los meses previos al 1º de julio de 2018, los 45 044 supervisores y capacitadores electorales tocaron a la puerta de más de 12 millones de ciudadanos ubicados en todos los rincones del país, es decir, al 99.82% de los sorteados. Casi el 40% de los ciudadanos fue visitado en múltiples ocasiones a fin de contar con cerca de un millón de personas (908 301) el día de la jornada electoral.

Por otro lado, el trabajo de campo que realizan los supervisores y capacitadores electorales no está exento de incidentes. Después de todo, estos funcionarios recorren todo el país armados solamente con sus manuales de capacitación. Históricamente, el incidente más reportado ha sido la mordedura de perros. En 2018, sin embargo, como los capacitadores contaron con un teléfono celular otorgado por el INE para vaciar en una aplicación la información del avance diario de su trabajo, el robo fue el incidente de mayor frecuencia (572 casos), como se muestra en la gráfica 3. Estas eventualidades afectaron a 4.3% de los capacitadores, lo que demuestra que, aun en un contexto de inseguridad pública, las labores del INE se desarrollaron en paz y con tranquilidad.

Gráfica 3. Incidentes de supervisores electorales y capacitadores

asistentes electorales en las elecciones de 2018

Fuente: Dirección Ejecutiva de Capacitación Electoral y Educación Cívica del INE.

El trabajo de campo que realizó el INE en 2018, respecto del que llevó a cabo su antecesor, el IFE, en la elección presidencial de 2012, implicó visitar y notificar a cuatro millones de ciudadanos más: un incremento del 50%.

Al finalizar la primera etapa de capacitación, se contó con casi tres millones de personas dispuestas a participar como autoridad electoral. Como ya se explicó, esta primera etapa consiste en la visita, notificación y primera plática de sensibilización que se le ofrece a la ciudadanía. Es la etapa más importante pues implica encontrar a las personas sorteadas, hacer contacto con ellas y convencerlas de participar.

En esta etapa vale la pena diferenciar la notificación de la notificación efectiva. En la primera, se le hace saber al ciudadano que resultó sorteado, ya sea personalmente o a través de un familiar. La notificación efectiva, por otra parte, consiste no sólo en informarle a los sorteados de su situación, sino en verificar que cumplan con los requisitos de ley y averiguar si tienen intención de participar. Es decir, la diferencia entre la notificación y la notificación efectiva radica, principalmente, en que la segunda ya no toma en cuenta a los no aptos (que no cumplen con requisitos de ley) o a quienes se niegan a participar (cuadro 2).

Durante la segunda etapa se capacita por igual a todos, al margen de que unos serán propietarios y otros, suplentes. La idea es no diferenciar entre los cargos para que todos puedan desempeñar cualquiera de ellos. En 2018, al finalizar la segunda etapa se registraron casi 1 400 000 personas listas para cumplir con su función. Finalmente, el día de la elección 908 301 estuvieron presentes para recibir el voto de sus vecinos.

Si bien los datos muestran que se cumplió con el propósito de que los ciudadanos se hicieran cargo de la elección en el momento clave –la jornada electoral–, también hay información que muestra el desgaste del modelo. Como se observa en la gráfica 4, a lo largo del tiempo se han registrado en términos relativos menos personas dispuestas a participar (notificados efectivos) debido a un aumento en el número de no aptos (en 2018 este rubro ascendió a 3 000 982) y de rechazos (1 781 171 en el mismo año). En 2006, de cada 10 personas visitadas había cuatro dispuestas a ser funcionarios de casilla; en 2018 el número bajó a 2.8. Sin embargo, el INE ha aprovechado mejor a ese subconjunto de personas dispuestas a participar. En 2018, el 7.5% de las personas visitadas al principio terminaron fungiendo como funcionarias de casilla, que es el mayor porcentaje en las últimas cinco elecciones, incluso con el aumento de las negativas a participar.

Gráfica 4. Ciudadanos insaculados notificados efectivamente, no aptos y rechazos, y total de funcionarios que participaron en la jornada electoral. Elecciones 2006-2018

Fuente: Elaboración propia a partir de las memorias de los procesos electorales 2006, 2009, 2012, 2015 y 2018, INE.

Durante todo el proceso, la negativa de los ciudadanos a ser funcionarios de casilla se presenta en distintos momentos: no aptos y rechazos en la primera etapa, sustituciones en la segunda etapa (personas que dijeron que sí y se les dio la segunda capacitación, pero después renunciaron) y quienes simplemente no llegan el día de la jornada electoral, por lo que se tiene que tomar a un suplente entre las personas que hacen fila para votar.

La tasa de rechazos y de no aptos en la primera etapa de capacitación ha aumentado desde 2006: de 22% en ese año a 39.5% en 2018. De igual manera, ha habido un incremento de rechazo de personas que habían aceptado y que incluso se habían capacitado (sustituciones) –14% más que en 2012– o de aquellos que simplemente no llegan el día de la jornada electoral, por lo que se tiene que invitar a un ciudadano formado en la fila para que realice las funciones (tomados de la fila): en 2012 la cifra fue del 3.8%, en 2015 subió casi a 8% y en 2018 se logró disminuir a 6.2% (gráfica 5).

Gráfica 5. Comparativo de rechazos y no aptos, sustituciones y tomados de la fila. Elecciones 2006-2018

Fuente: Elaboración propia a partir de las memorias de los procesos electorales 200, 2009, 2012, 2015 y 2018, INE.

Entre los motivos para no participar estuvieron, en primer lugar, los laborales, ya fuera porque los ciudadanos no contaban con el permiso para ausentarse el día de la jornada o porque trabajaban por su cuenta; en 2018, tres de cada 10 justificaciones cayeron en esta categoría. La segunda razón fue que se declararon enfermos, y la tercera que no sabían leer ni escribir. En cuanto a los rechazos, 17% simplemente se rehusaron a participar o no atendieron al capacitador del INE, seguidos por los que adujeron que estarían de viaje.

Paradójicamente, en México las mayores dificultades para contar con ciudadanos que quieran hacerse cargo de la jornada electoral no surgen de la pobreza o el analfabetismo, sino de la simple negativa a participar. Esto ocurre sobre todo entre quienes se ubican en el percentil más privilegiado; es ahí donde se registra el mayor desprecio a participar en la «cosa pública». Las entidades con el mayor número de rechazos fueron Ciudad de México (35%), Baja California (34%) y Nuevo León (33%). En entidades con índices de pobreza más altos, las tasas de rechazo directo fueron menores: Oaxaca (11%), Guerrero (12%) y Chiapas (16%).

Más aún, los sitios donde se encontró mayor resistencia a ser funcionario de casilla se ubican en ayuntamientos de la Ciudad de México, como Benito Juárez o Miguel Hidalgo, zonas urbanas con elevada calidad de vida: 53% en el primer caso y 44% en el segundo. En las zonas Polanco, Lomas de Reforma, San Miguel Chapultepec, Lomas de Virreyes y Bosque de Chapultepec, en la Ciudad de México, caracterizadas por su alto nivel adquisitivo, el INE se topó con que la mitad de los visitados no quiso participar. En el distrito 06 de Monterrey se registró el 51% de rechazo. En cambio, en Miahuatlán de Porfirio Díaz en Oaxaca, Chilapa en Guerrero o San Cristóbal de las Casas en Chiapas, el problema no fue significativo: 4%, 5% y 7%, respectivamente.⁴⁹

Una vez más, la desigualdad socioeconómica es fuente de problemas, pero esta vez por la negativa de los más acomodados para dedicar su tiempo a las tareas democráticas.