Читать книгу Administració pública i valors - Francisco Longo - Страница 6

Quin és el clima ètic de l’Administració pública? Quins valors caracteritzen les persones i els col·lectius professionals que hi treballen? Fins a quin punt aquests valors responen a les expectatives socials sobre les institucions i els administradors públics? Quin és el grau d’institucionalització d’aquests valors i com els tenen d’interioritzats en el seu comportament les persones afectades? Quines mancances i quins desafiaments s’hi troben? Quines eines s’estan utilitzant per tal que els servidors públics interioritzin, compleixin i es facin seus aquells valors que garanteixen comportaments èticament adequats? Aquest llibre es planteja aquestes preguntes, entre altres, i presenta la relació entre l’Administració pública i els valors fent referència a la literatura existent, però orientant-se a descobrir algunes claus d’interpretació de la situació i les tendències realment constatables en el nostre entorn.

La rellevància d’aquestes qüestions és cabdal en un context de recessió perllongada, la qual va acompanyada d’elevats índexs de desconfiança dels ciutadans envers la política i l’Administració pública. Sorollosos escàndols de corrupció han incrementat aquesta pèrdua de confiança i han estès la percepció que els representants polítics i els gestors públics sovint exerceixen el seu ofici amb poca autoexigència ètica. Alhora, una ciutadania més ben informada i més exigent, afectada per la crisi, es mostra més i més crítica envers allò que considera privilegis injustificats, malbaratament de recursos o, simplement, ineficiència en l’ús del diner públic.

Tot i que sovint el malestar ciutadà es concentra en la política i en els polítics, les administracions i les persones que hi desenvolupen la seva tasca professional estan situades al bell mig d’aquesta dinàmica social. Per una banda, perquè, en l’actuació dels poders públics respecte de les decisions governamentals, la dimensió política i l’administrativa moltes vegades es fan indestriables. Per l’altra, perquè les inèrcies tradicionals de l’Administració la converteixen, als ulls de molts, en un món allunyat, autoreferenciat, blindat per codis de funcionament que el fan difícilment comprensible i poc receptiu a les preocupacions dels ciutadans.

Tot això provoca un cert desbordament de les administracions i dels seus gestors i professionals, els quals, en un context de recessió econòmica, limitats per una greu manca de recursos i forçats a aplicar durs ajustaments pressupostaris, han d’afrontar tots aquests problemes en plena crisi de legitimitat de les institucions. En aquest escenari, una part substancial de la recuperació de la confiança passa per l’enfortiment del to ètic de les decisions i de les maneres de fer al si de les organitzacions del sistema públic. Aquest fet explica el creixement, entre nosaltres i en bona part del món, de la preocupació pels valors al si de l’Administració pública.

Una de les primeres dificultats per emprendre l’anàlisi d’aquesta qüestió deriva del caràcter fortament diversificat i heterogeni de l’univers d’estudi. Els sistemes públics contemporanis són constel·lacions complexes d’organitzacions que engloben diferents professions, tecnologies, sectors, serveis, processos, relacions i transaccions que no fan gens fàcil mirar-los com un tot integrat. Òbviament, des de l’angle dels valors s’hi poden trobar nombrosos nínxols dotats d’una identitat valorativa pròpia (alguns dels quals són molt importants: pensem en la transcendència d’àmbits de singularitat cultural com els serveis educatius, la sanitat o les policies).^[1]

Aquest llibre opta per una anàlisi global que presenta aquells trets que poden ser reconeguts en el conjunt, la qual cosa implica perdre matisos que exigirien l’aprofundiment propi d’un estudi sectorial.

Hem posat el focus en els valors que caracteritzen les administracions públiques catalanes, per bé que sovint les fonts disponibles presenten dades i anàlisis que remeten al conjunt del sistema públic espanyol. La nostra pretensió ha estat, però, donar a l’estudi una perspectiva comparada i presentar informacions i dades dels països i els àmbits de cooperació supranacional que ens puguin servir com a referent. Tal com podrà comprovar-se, la preocupació pels valors en els sistemes públics i les línies d’actuació més destacables en les organitzacions internacionals i en els governs presenten moltes característiques i orientacions comunes.

El primer capítol, de caràcter introductori, comença fent algunes precisions terminològiques, necessàries per poder compartir amb el lector un mateix llenguatge sobre els conceptes bàsics que utilitzarem al llarg del llibre. Hi especifiquem, doncs, allò que entenem per ètica pública, per moral, per valors i per integritat. Posteriorment, s’analitza l’estat de la qüestió a través de la revisió de literatura recent i d’enquestes d’abast internacional, europeu, espanyol i català. S’exposa una visió sobre el clima ètic i els sistemes de valors de l’Administració pública, tant per part dels empleats públics com per part de la ciutadania, i es presenta l’estat de la qüestió a Catalunya i a Espanya, utilitzant, entre altres, enquestes de valors amb dades rellevants referents al clima ètic, al sistema de valors, a la confrontació de binomis de valors i al clima laboral a l’Administració pública. Per fer possible l’anàlisi comparada, el capítol complementa i contrasta aquestes dades amb estudis sobre l’ètica i els valors en el sector públic dels estats membres de la UE i l’OCDE.

El segon capítol descriu com han evolucionat els discursos de valors en l’Administració pública al llarg de les últimes dècades i recull les principals anàlisis que s’han fet sobre aquesta evolució des de diferents plantejaments teòrics. Després de descriure el discurs burocràtic sobre els valors públics que ha fonamentat el paradigma tradicional d’Administració pública, s’analitzen tres esdeveniments amb clares implicacions per a la fonamentació ètica del comportament dels servidors públics: l’ampliació i densificació de l’esfera pública, la creixent pèrdua de pes de les solucions burocràtiques per governar els sistemes públics i la incorporació del management a les maneres de fer de les administracions.

En aquest capítol es posa un èmfasi especial en el procés d’evolució i de transformació dels valors. S’hi analitza quins són els nous valors emergents i quines han estat les causes, dins l’Administració pública, que han conduït a aquesta transformació. A continuació, es presenten quatre escenaris principals de confrontació de valors en les administracions públiques contemporànies: la relació entre la política i l’Administració pública, la relació entre l’Administració pública i els ciutadans, la relació entre el sector públic i el sector privat i la relació entre les organitzacions públiques i el seu personal. Aquest primer bloc del llibre es tanca amb un recull dels principals desafiaments ètics que cal considerar de cara al futur, estretament relacionats amb els dilemes ètics generats per aquests escenaris de confrontació.

El tercer capítol presenta i analitza quines han estat les principals reaccions a aquests escenaris, i com a Catalunya i a Espanya, així com en diferents països occidentals, s’ha donat resposta al repte de construir una Administració pública amb valors. Sota el concepte d’infraestructura ètica, creixentment adoptat en la teoria i en la pràctica de la promoció dels valors públics, es presenten un conjunt d’eines, de mecanismes i de processos, tant formals com informals, que els governs han utilitzat per respondre als reptes d’enfortiment ètic de les administracions i dels seus agents. La infraestructura ètica inclou, entre altres, els codis ètics i de conducta, els sistemes de control amb premi o sanció, les accions de formació i socialització, el desenvolupament dels lideratges i determinades polítiques de recursos humans.

A grans trets, es pot definir un codi ètic i de conducta com un conjunt d’estàndards entesos com a guies orientatives, instruments d’avaluació i mecanismes per al foment de l’educació en la virtut pública. En l’estudi dels codis ètics i de conducta es tenen en compte aspectes com el rol dels poders executius, la variabilitat dels codis segons el context on s’hagin d’implantar i les possibles tensions entre codis, que, en certes situacions, fan que esdevinguin contradictoris.

La formació i la socialització suposen encarar la distinció que fan alguns autors entre «ruta fàcil» i «ruta difícil», amb relació a les maneres de fomentar i de garantir la interiorització i la posada en pràctica dels valors. Formar i socialitzar implica optar per la «ruta difícil», la qual cosa, més enllà de les normes formals, obliga a centrar-se en els comportaments reals dels actors i situa les mesures ètiques dins d’un marc que requereix la implicació activa dels gestors públics en processos de transformació i d’aprenentatge de valors.

Pel que fa als sistemes de control i de sanció vinculats al compliment dels codis ètics i de conducta, es tindrà en compte la seva variabilitat i la manera com la pràctica dels valors es relaciona amb diferents sistemes de control. Un aspecte determinant dels sistemes de control és la manera com s’implanten, quins organismes es creen específicament per fer el seguiment i el control dels valors públics i quines variables i quins indicadors s’utilitzen per avaluar-ne l’efectivitat.

En connexió amb alguns dels instruments citats, el desenvolupament de certs tipus de lideratge i la implementació de determinades polítiques de recursos humans són eines insubstituïbles en la generació de climes ètics que afavoreixin l’arrelament dels valors en el si de les organitzacions públiques.

Cadascuna de les eines esmentades s’analitzarà des d’un punt de vista tant teòric com pràctic, destacant-ne les potencialitats, però també les febleses. Aquest apartat exposa diversos exemples sobre com es posen en pràctica els citats recursos en diferents països i en el nostre entorn institucional, i quins avantatges tenen, tant si ja estan essent utilitzats com si, a hores d’ara, encara no s’han incorporat a les infraestructures ètiques.

El llibre s’acaba amb una sèrie de reflexions conclusives on es destaquen els principals trets del diagnòstic sobre la situació de les nostres administracions públiques amb relació als valors, als desafiaments més significatius als quals s’enfronten en aquest camp els gestors públics i a les orientacions de canvi que caldria interioritzar per aconseguir enfortir els climes ètics en el si de les organitzacions públiques.

^[1] En el cas concret de la policia, l’Institut de Governança i Direcció Pública d’ESADE està involucrat en el projecte Europeu COMPOSITE (Comparative Police Studies in the EU), el qual ha contribuït a demostrar trets idiosincràtics de la policia que s’acaben refl ectint en els valors i en l’ètica de les organitzacions policials. Si en voleu més informació, consulteu http://www.composite-project.eu/.