Читать книгу Administració pública i valors - Francisco Longo - Страница 9

No és evident que, quan parlem sobre l’ètica pública i els valors que la caracteritzen, tinguem garantit que tots entenem aquestes paraules de la mateixa manera. D’altra banda, els mots ètica i valor sovint s’utilitzen relacionats amb d’altres de significats més o menys propers. Abans de continuar cal, doncs, precisar en quin sentit estem utilitzant en el llibre tots aquests conceptes.

Primerament, entenem per ètica pública aquella que ha de guiar la conducta dels responsables polítics i dels treballadors públics (Villoria, 2009). Hi ha dos principis ètics que cal tenir en compte dins aquest àmbit: a) els drets i deures que les persones han de respectar i assumir quan actuen en un entorn on els seus actes afecten seriosament el benestar d’altres persones i de la societat, i b) les condicions que les pràctiques col·lectives i les polítiques públiques haurien de satisfer en la mesura en què també afecten el benestar de les persones i de la societat (Villoria, 2009, 3-4).

Tal com es desprèn de l’explicació anterior, l’ètica es vincula als hàbits i a les pautes de conducta de qualsevol grup humà, que s’incorporen ordinàriament a les conductes dels seus integrants. Com a concepte, l’ètica nasqué amb els pensadors grecs, els quals foren els primers a tractar el tema de manera sistemàtica, a definir-lo i a produir teories al seu voltant. Ètica prové del mot ethos, que Aristòtil definí com a «costums» i vinculà al temperament, al caràcter, a l’hàbit i a la manera de ser dels individus. En un sentit anàleg, l’IEC defineix l’ethos com a «conjunt de trets morals i estètics que conformen el caràcter o la identitat d’una persona o una cultura».

Per analitzar l’ètica institucional i individual en el sector públic s’utilitzen principalment tres teories: la deontològica, la teleològica i l’ètica de la virtut. Cadascuna d’aquestes teories dóna diferents respostes sobre com poden ocupar-se de l’ètica les administracions públiques.

La teoria deontològica es preocupa per definir el bé i el mal amb la major claredat possible. És el cas, per exemple, dels deu manaments. Els principis d’actuació defineixen en termes absoluts què es considera correcte i què incorrecte i la decisió acostuma a emmarcar-se en una dicotomia moral. Un dels principals arguments contra la utilització d’aquesta teoria com a guia ètica és la seva rigidesa (Christensen & Lægreid, 2011). Aquest tipus d’ètica no deixa marge per a la discrecionalitat, la qual en les organitzacions públiques sovint resulta indispensable per afrontar dilemes ètics i per sobreposar-se a incoherències entre estàndards en situacions concretes. A més de ser rígids, aquests sistemes basats en la norma són poc meritocràtics i normalment no tenen gaire en compte els valors orientats als resultats. Tal com veurem més endavant, aquesta teoria es vincula a mecanismes de l’anomenada «ruta fàcil» en la creació de la infraestructura ètica.

La segona perspectiva, la teoria teleològica, se centra en les conseqüències i els resultats de les decisions. És a dir, una acció es considera correcta si fa augmentar la felicitat, el plaer o la satisfacció tant com sigui possible. Aquesta teoria s’ha vinculat a l’utilitarisme de Bentham i Mill i es preocupa per identificar quina acció comportarà el major bé i el menor mal. En la mateixa direcció es mou la coneguda distinció de Max Weber entre ètica de la convicció i ètica de la responsabilitat, tal com apunta Daniel Ortiz (2009) en una obra d’aquesta mateixa col·lecció. Per a l’ètica de la responsabilitat –l’única aplicable, segons Weber, al món de la política–, el criteri últim per decidir s’ha de fonamentar en la conseqüència de l’acció. El principal repte que planteja aquest enfocament teòric és com anticipar, avaluar i jutjar de manera racional les conseqüències d’una decisió.

Finalment, la tercera teoria és l’ètica de la virtut, la qual destaca que la institució pública i els seus membres han de cultivar un caràcter virtuós (Devettere, 2002). En paraules de Lynch et al. (2007, 904), «si se segueix aquesta teoria ètica, els professionals hauran de cultivar un caràcter virtuós i posar-lo en pràctica en la seva vida diària». Com es dirà més endavant, aquest tipus d’ètica es vincula a l’exemplaritat i al lideratge. La principal crítica que se n’ha fet és que assumeix que els humans són virtuosos per naturalesa i que es comportaran èticament si es defineixen models de referència inspiradors, per la qual cosa tendeix a no proposar eines, incentius i mecanismes necessaris, com ara codis de conducta, premis i sancions, per aconseguir implementar decisions morals (Lynch et al., 2007).

Quant als valors propis de l’ètica pública, s’ha distingit entre l’ethos burocràtic i l’ethos democràtic. El primer inclou valors com ara l’eficiència, l’eficàcia, l’expertesa, la lleialtat i la jerarquia. Assegura la seva continuïtat i consistència a través de l’avaluació dels valors i dels objectius fent servir criteris instrumentals, utilitaris i de mercat (Pugh, 1991). Per la seva banda, l’ethos democràtic inclou valors constitucionals i de règim (Rohr, 1976), de ciutadania i d’interès públic (Lippmann, 1955) i d’equitat i de justícia (Frederickson, 1997), i la seva continuïtat i consistència s’assegura a través de raonaments deductius, dialèctics i deontològics basats en la filosofia (Pugh, 1991).

Amb un enfocament més pràctic, Villoria (2009) posa de manifest set raons per les quals es justifica el desenvolupament de l’ètica en l’Administració pública:

a) La democràcia no garanteix la virtut dels representants del poble.

b) Els instruments de control dels sistemes democràtics no sempre són suficients per evitar conductes no ètiques.

c)El funcionari té diversos nivells de discrecionalitat i ha de prendre decisions amb implicacions ètiques.

d) Especialment en l’àmbit local, els funcionaris han de prendre la iniciativa i donar resposta a problemes.

e) Moltes de les decisions polítiques d’avui dia es basen en informes i documents elaborats per funcionaris, els quals decideixen el contingut final del document sobre el qual es pot basar una nova política.

f) Quan es prenen decisions col·lectives, s’ha de garantir la responsabilitat dels funcionaris i fomentar la seva implicació per assegurar que la decisió sigui ètica.

g) Els funcionaris es poden trobar en dilemes morals quan un polític dóna instruccions que infringeixen normes i lleis.

L’ètica pública i la moral pública són la mateixa cosa? La distinció entre ètica i moral és un debat clàssic de la filosofia en el qual ara no pretenem entrar. A tall de resum direm que es poden trobar tres aproximacions diferents: a) són conceptes sinònims; b) són conceptes diferents perquè la moral estableix les regles de comportament, és a dir, prescriu, mentre que l’ètica es vincula a l’estudi filosòfic; c) són conceptes diferents perquè la moral es refereix al conjunt de costums relatius al bé i al mal, mentre que l’ètica és la ciència que estudia el bé i el mal amb la intenció d’establir definicions i camins per arribar al bé, de manera que la moral seria l’objecte d’estudi de l’ètica (Orellana, 2005). En aquest llibre optarem per atorgar a ambdós conceptes el mateix significat.

Finalment, pel que fa a la noció d’integritat, entenem que una persona íntegra és aquella que no només és incorruptible, sinó que també és capaç d’obrar i de comportar-se amb rectitud i probitat. Villoria (2009) diferencia tres tipus d’integritat: integritat com a promoció de l’ètica pública, integritat com a objectivitat i integritat com a eficàcia. La primera està orientada a respectar els drets i les llibertats públiques fonamentals, evitant la discriminació i garantint l’interès general de la ciutadania. La integritat com a objectivitat es focalitza en la neutralitat i la imparcialitat i remarca que el servidor públic s’ha d’abstenir de qualsevol afer en el qual hi tingui o hi pugui tenir interessos personals. Finalment, la integritat com a eficàcia és aquella que prescriu actuar d’acord amb el principi de les tres es: eficàcia, economia i eficiència. Tal com veurem en el capítol següent, la incorporació d’aquesta tercera perspectiva caracteritza nous discursos de valors –encara fins a cert punt emergents– al si de l’Administració pública.