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Das Selbstverwaltungsrecht wird nicht schrankenlos gewährleistet, sondern steht den Gemeinden nur „im Rahmen der Gesetze“ zu. Diese Formulierung beinhaltet einen institutionellen Gesetzesvorbehalt[120]. Erfasst werden davon beide Schutzelemente, d.h. sowohl die Allzuständigkeit als auch die Eigenverantwortlichkeit[121]. Der Gesetzesvorbehalt hat mehrere Funktionen: Er ermächtigt den Gesetzgeber zur normativen Ausgestaltung des Garantiegehalts, zur deklaratorischen Nachzeichnung immanenter Grenzen und zu konstitutiven Eingriffen in verfassungsunmittelbare Gewährleistungen[122]. Das Bundesverfassungsgericht meint, der Vorbehalt des Gesetzes überlasse dem Gesetzgeber die „Ausgestaltung und Formung“[123].

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Gesetze im Sinne von Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG sind nicht nur die Gesetze im formellen Sinne, also die vom Bundes- und Landesgesetzgeber in dem von der Verfassung vorgeschriebenen Verfahren erlassenen Gesetze, sondern auch Gesetze im materiellen Sinne, d.h. Rechtsverordnungen[124] und Satzungen anderer Hoheitsträger[125]. Nach allgemeinen Grundsätzen bedürfen wesentliche Fragen allerdings einer Regelung durch ein förmliches Gesetz[126]. Darüber hinaus ist auch das europäische Unionsrecht in der Lage, nationales Recht und demzufolge auch das Recht der kommunalen Selbstverwaltung einzuschränken[127].

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Werden dem Gesetzesvorbehalt nicht seinerseits Schranken gezogen, kann er zur „Achillesferse der Garantie“ werden[128]. Der Gesetzesvorbehalt wird deswegen von Teilen des Schrifttums als Regelungs- und Ausgestaltungsvorbehalt interpretiert, der Parallelen zur Befugnis des Gesetzgebers aufweise, Inhalt und Schranken des Eigentumsrechts näher zu bestimmen[129]. Auch das Bundesverfassungsgericht hatte früher der Grundrechtsdogmatik die Schranken-Schranken des Kernbereichs und des Übermaßverbotes entlehnt[130]. Mit der „Rastede“-Entscheidung scheint das Gericht aber den Gleichlauf individuen- und institutionenbezogener Gewährleistungen verabschiedet zu haben, indem es die Begriffe „Übermaßverbot“ und „Verhältnismäßigkeitsprinzip“ vermeidet und stattdessen als Schranken des Gesetzesvorbehalts auf den Kernbereich abstellt, in dessen Vorfeld das gemeindespezifische Aufgabenverteilungsprinzip zum Tragen kommt[131].