Читать книгу MERCOSUR - Ignacio Bartesaghi Hierro - Страница 16

Desde la década del noventa se impone una nueva forma de integración económica a partir de la firma de los acuerdos de comercio preferencial (ACP), superando las 470 notificaciones acumuladas en la OMC, y los 290 acuerdos en vigencia en 2019. Se está frente a un cambio en la modalidad de relacionamiento, tanto en lo que refiere a actores, como a instrumentos utilizados y disciplinas incluidas. En ese sentido, los acuerdos negociados presentan cada vez mayor diversidad en un fenómeno conocido como de “geometría variable”, llevando a una explosión de la integración a nivel mundial e incorporando a economías distantes con una lógica norte – sur (Baumann, 2009; Low, 2016).

Figura 2 - Características de la nueva integración económica

Fuente: elaboración propia.

La OMC ha estudiado el fenómeno de los acuerdos comerciales entendiendo que las motivaciones que impulsan la firma de estos ya no son solo arancelarias. De hecho, en algunos casos los impactos por la rebaja de los aranceles son marginales. Tomando como referencia las estadísticas de la OMC, gran parte del comercio mundial ya se encuentra liberado (en el entorno del 50%). Esta realidad y especialmente los niveles arancelarios de los bienes intermedios - categoría que ha crecido más que la media del comercio internacional -, lleva a que algunos especialistas entiendan que existe un aprovechamiento muy bajo de los acuerdos comerciales vigentes (Baldwin y Kawai, 2013). En la misma línea, de acuerdo con datos del Banco Mundial el arancel promedio ponderado de todos los productos ascendió al 2,5% en 2017⁸.

En efecto, la organización identifica otras ventajas en el despacho de las mercaderías, así como en los mejores tratamientos en otras temáticas vinculadas con el comercio internacional en un sentido cada vez más amplio. Por tanto, se les otorga suma importancia a las nuevas temáticas vinculadas con el comercio internacional, que como es sabido integran la gran mayoría de los acuerdos negociados entre los miembros en la actualidad en un formato negociador que se denomina OMC Plus, por avanzar más allá de las regulaciones multilaterales existentes.

En particular, se destacan entre otros:

•los servicios,

•la inversión extranjera,

•la propiedad intelectual,

•el medio ambiente,

•la facilitación del comercio, y

•las normas laborales.

Dichos asuntos no eran incluidos en las zonas de libre comercio constituidas en los primeros años de la década del noventa, por lo que hasta esa fecha solo los denominados acuerdos profundos de integración económica, en particular aquellos que conformaron uniones aduaneras y mercados comunes lograron avanzar en la aprobación de este tipo de normas. A diferencia de lo que se plantea en el caso de las liberalizaciones arancelarias, estas temáticas son negociadas muchas veces en base al principio de la Nación Más Favorecida y con una profundidad mayor a la alcanzada a nivel multilateral, lo que no es visto necesariamente como dicotómico con los objetivos multilaterales.

Otra característica de los acuerdos de última generación tiene que ver con la importancia otorgada a la facilitación del comercio, en este caso en consonancia con los avances en el ámbito multilateral (acuerdo de Bali en 2013). Al respecto, cabe resaltar que la mayoría de los acuerdos negociados por los países asiáticos incluyen disposiciones vinculadas con la facilitación del comercio (90% de los acuerdos negociados desde el año 2005 en adelante), lo que es un aspecto positivo si se tiene en cuenta el impacto económico por la implementación de medidas de esta naturaleza (OMC, 2014).

Más recientemente, los acuerdos comerciales incluyen disciplinas que no tienen aún disposiciones en el ámbito de la OMC (conocidas como OMC X), capítulos que adquieren cada vez más relevancia y son impulsados principalmente por Estados Unidos y otras economías desarrolladas. Como se verá en capítulos posteriores, justamente estas disciplinas son las que no han sido incorporadas por el Mercosur.

Al respecto del Acuerdo sobre Facilitación del Comercio, resaltar que el mismo entró en vigor el 22 de febrero de 2017 tras haber sido ratificado por dos tercios de los miembros de la OMC. En base a los datos de la OMC, el acuerdo contribuirá en reducir los costos del comercio de los miembros en 14,3% en promedio y serían los países de menor desarrollo los que más se beneficien. También se espera la reducción del tiempo necesario para la importación y exportación en un 47% y un 91%, respectivamente, en relación con el promedio actual.

Se trata de uno de los últimos grandes logros de la OMC previo a la crisis desatada por el bloque a su sistema de solución de diferencias, en particular a su Órgano de Apelaciones, cumpliéndose el pasado 22 de febrero de 2020 nada menos que su tercer aniversario, que hasta la fecha fue incorporado por el 91% de los 164 miembros de la organización, con niveles de implementación que superan en promedio el 60%.

Todos los miembros del Mercosur han ratificado el acuerdo entre los años 2016 y 2018, si bien el nivel de implementación es distinto. Cabe recordar que los firmantes del acuerdo de la OMC notifican los avances de acuerdo con tres categorías: A-Miembros en desarrollo implementarán las medidas antes del 22/02/2017. Los de menor desarrollo relativo lo harán antes del 22/02/18. B-Los miembros necesitarán tiempo adicional para implementar las medidas. C-Miembros que además de tiempo necesitarán apoyo para implementar las medidas. En base a la información proporcionada por los integrantes del Mercosur a la OMC, todos los países con la excepción de Paraguay muestran un elevado nivel de implementación. Este país plantea que para un 28,2% de las medidas necesitará contar con más tiempo y apoyo técnico (DNII, 2020).

Figura 3 - Nuevos temas incorporados en los acuerdos comerciales

Fuente: elaboración propia.

La modalidad de los acuerdos firmados por los miembros de la OMC ha evolucionado muy rápidamente y son flexibles en cuanto a su adaptación a los casos particulares, ya que han ido acompañando un fenómeno más amplio que tiene que ver con la globalización económica. De todas formas, sí podría aseverarse que existen diferentes modelos de acuerdos. Por un lado, el caso de aquellos implementados en etapas anteriores de la integración económica, que, por el nivel de profundidad de integración pretendido, desde tiempo atrás incorporan normas de esas características.

El caso más emblemático es el de la UE, que alcanzó un nivel inédito de armonización de normas en todo tipo de temáticas que van mucho más allá de las de corte económico o comercial. Este hecho tuvo un efecto multiplicador debido a la representación que la UE tiene en el comercio mundial y las inversiones, lo que está asociado no solo a las potencias que la integraran, sino al éxito - hoy algo relativizado - de su proceso de ampliación. Por otro lado, debe tenerse en cuenta que un importante caudal de las normas conocidas como OMC X no generan compromisos legalmente ejecutorios, salvo en algunas categorías que son las mayormente incluidas como inversión, política de la competencia, aspectos vinculados con los derechos de la propiedad intelectual y circulación de capitales (OMC, 2010), lo que presenta diferencias respecto a la legislación de los procesos de integración profundos como la UE donde sí son obligatorias.

Otros procesos en América Latina (caso del Mercado Común Centroamericano, la Comunidad Andina, el Mercosur y más recientemente la Alianza del Pacífico) también siguieron un camino similar respecto a las normas comerciales de estas características, si bien debe reconocerse que con una notoria menor cobertura que en el caso europeo. Más recientemente, la ASEAN sigue a partir de la conformación de su unión económica un proceso de incorporación creciente de disposiciones OMC Plus y X, continuando un proceso que comenzó Japón con la firma de los denominados acuerdos de Asociación Económica en años anteriores. A nivel de economías individuales, si bien hay un número de países que han impulsado desde la APEC la firma de una nueva generación de acuerdos (Australia, Brunéi, Chile, Nueva Zelanda y Singapur), es Estados Unidos el país que se muestra más activo en la definición de una nueva agenda comercial que impulsó a través de la firma del TPP, si bien Trump tomó la decisión de abandonar el acuerdo.

Otro actor de relevancia internacional es China, si bien negocia sus acuerdos bilaterales y plurilaterales con un menor nivel de profundidad y cobertura (lo negociado hasta el presente en el marco del RCEP confirma las diferencias respecto al TPP, hoy TPP 11). De hecho, algunos autores entienden que las economías asiáticas menos propensas a incorporar esta categoría de normas son China y Taiwán (Baldwin y Kawai, 2013).

En definitiva, podría concluirse que el número de asuntos considerados OMC X es cada vez más relevante a nivel internacional, si bien aún no se encuentra plenamente extendido. Más allá del papel preponderante de la UE en la incorporación de este tipo de normas y su expansión a través de sus acuerdos extrazona, la característica central de esta nueva etapa de integración económica tiene que ver con el papel de Estados Unidos, que a través del TPP buscó convergencia y coherencia en legislaciones que van más allá del ámbito multilateral (Lawrence, 2013). A su vez, gran parte de las economías de Asia Pacífico se insertaron de forma muy activa en la negociación de acuerdos de última generación (Kawai y Wignaraja, 2013). Sin pretender ingresar en la polémica sobre el impacto del regionalismo en el multilateralismo y de los mega bloques en particular, sí parece existir coincidencia en el papel que los acuerdos plurilaterales están cumpliendo en la nueva era del regionalismo, en particular en la armonización normativa en “áreas esenciales” que favorezca una baja de los costos de transacción (Suominen, 2016: pp. 17).

La relación entre los mega bloques (TPP, RCEP y TTIP) adquiere especial importancia en el contexto de Trump, ya que la nueva administración estadounidense se retiró del TPP en el entendido de que dicho acuerdo no era favorable para los intereses de Estados Unidos, misma posición si bien menos drástica, que siguió respecto al TTIP, que genera hasta el presente hondos debates sobre el alcance de las disposiciones en el capítulo de inversiones y normas técnicas (Chaisse, 2016). En ese sentido, se abre un nuevo escenario donde se prevé cierta disputa respecto a los hacedores de política comercial internacional, donde Asia Pacífico y especialmente China, parecen ocupar un rol cada vez más preponderante (Elms, 2016).

Ahora bien, debe reconocerse el creciente nivel de discriminación provocado por la firma de este tipo de acuerdos, especialmente afectando al sistema multilateral, pero en particular a las economías más débiles o pequeñas que no forman parte de las negociaciones (Comisión Europea, 2006). De todas formas, sin negar los impactos por no integrar algunas de las negociaciones, los efectos positivos de los acuerdos también favorecen a los países que no los integran, como por ejemplo las disposiciones vinculadas con la facilitación del comercio o armonización normativa. Ahora bien, para ser parte de los efectos positivos será necesario emprender reformas internas que permitan alcanzar niveles de competitividad internacional mínimos para no quedar excluidos del nuevo fenómeno (Plummer, 1997).