Читать книгу La implementación de políticas públicas y la paz: reflexiones y estudios de casos en Colombia - Jenny Elisa López Rodríguez - Страница 12

Además de considerarse un clásico en el tema, el libro de Pressman y Wildavsky suele presentarse como uno de los primeros textos que estudia la implementación como un asunto a comprenderse y describirse de arriba hacia abajo (top-down; Winter, 2018; Hill y Hupe, 2014). Desde esta perspectiva, el proceso implementador asume una lógica vertical, en el que el grado de éxito de la política o programa público en cuestión depende, en buena medida, de la capacidad de controlar la secuencia de actividades desde el punto de vista del diseñador inicial, el tomador de decisiones o la cabeza de la estructura jerárquica. La visión de arriba hacia abajo, como se le suele llamar en la literatura especializada, se preocupa por establecer objetivos claros, minimizar ambigüedades, aclarar funciones e instrucciones, acotar márgenes de discrecionalidad, etc.

En el estudio de Pressman y Wildvasky (1998), por ejemplo, el tema clave estaba en la complejidad de la acción conjunta, es decir los problemas que surgen cuando se deben definir cursos de acción a lo largo de la cadena de puntos de decisión que integran el proceso de implementación. Los formuladores plantean objetivos y estrategias, pero después van perdiendo el control sobre la implementación en la medida en que van interviniendo otros actores (con intereses personales o prioridades distintas). Así, lo que se planteó desde arriba (Washington D. C.) no necesariamente se cumple en la parte final de la cadena de implementación (Oakland). Por supuesto, el problema de la implementación se complica aún más si la política en cuestión es incompatible con otros compromisos previos, si hay diferencias legales o si, a pesar de que los participantes estén de acuerdo, no hay recursos suficientes.

Otros autores, como Paul Sabatier y Donald Mazmanian (2003), también trataron de acercarse al estudio de la implementación pensando en cómo controlar dicho proceso. En su intento por impulsar un desarrollo más científico del tema, Sabatier y Mazmanian se preocuparon por analizar el conjunto de variables que podían influir en el grado de éxito de la implementación. En un primer ámbito de análisis, Sabatier y Mazmanian se refieren a la tratabilidad (tractability) de los problemas públicos, que se refiere a que hay ciertos problemas que son más sencillos de atender que otros, que están definidos con mayor claridad que otros, que se originan en comportamientos más complejos que otros, etc. En clave de implementación, esto implica que algunos temas serán más tratables y, por consiguiente, que su proceso de implementación será más sencillo. En un segundo ámbito de análisis, Sabatier y Mazmanian consideraron la importancia de las leyes o decretos ejecutivos que definen los alcances, objetivos, teorías causales y demás elementos del programa o política pública a implementar.

En este punto, que refuerza la idea pionera que ya aparecía en Pressman y Wildavsky sobre el vínculo diseño-implementación, Sabatier y Mazmanian argumentan que el marco normativo estructurará y organizará (o no) de forma coherente su propio proceso de implementación. Finalmente, en un tercer ámbito de análisis, Sabatier y Mazmanian subsumieron diversas variables externas que pueden condicionar la implementación: transformaciones sociales, económicas y tecnológicas, atención de los medios de comunicación, involucramiento de grupos ciudadanos afectados, y liderazgo ejercido por quienes son responsables de cumplir (implementar) los objetivos de las políticas y los programas. A partir de estos tres ámbitos, Sabatier y Mazmanian sugerirían algunas hipótesis sobre las condiciones que podrían facilitar los procesos de implementación.

Más o menos al mismo tiempo en el que se desarrollaron estos estudios pioneros (Aguilar, 2003a), en el Reino Unido también se publicaron algunas reflexiones iniciales sobre el tema, con énfasis similares respecto al problema del control. Christopher Hood (1976), por ejemplo, planteó que las administraciones públicas necesariamente se enfrentan con una serie de límites que vuelven difícil su funcionamiento óptimo y, con ello, una implementación siempre exitosa. Para Hood, un sistema administrativo perfecto tendría que ser unitario (como un gran ejército con una línea de mando indiscutible), con reglas e indicaciones aplicadas con uniformidad, con la obediencia absoluta de los subordinados, sin presiones temporales y con flujos de información y comunicación igualmente perfectos. Como lo mencionó Hood, este tipo de condiciones nunca existe en la práctica. Por el contrario, las administraciones públicas siempre se enfrentan con límites externos –como la falta de recursos, decisiones que son costosas en términos políticos o cambios en el diseño de las políticas para hacerlos aceptables–, o límites internos –como problemas de coordinación (lo que él denomina sub-optimización multi-organizacional), problemas de control en la aplicación de los principios/criterios de política pública, problemas de categorización o problemas de tiempos limitados y errores por prisas–.

Poco después, Brian Hogwood y Lewis Gunn (1984; 2018) retomarían las ideas de Hood y plantearían de forma ilustrativa, y con una clara orientación práctica, por qué la implementación perfecta es algo imposible de alcanzar (Cairney, 2018; Dussauge, 2011). De acuerdo con ellos, para que un proceso pudiera ser exitoso tendría que cumplirse una multiplicidad de condiciones poco realistas: que las circunstancias externas a la institución responsable de la implementación no le impongan restricciones que le impidan actuar; que el programa por implementar cuente con suficientes recursos temporales y de otros tipos; que la combinación de recursos requerida esté disponible en el momento en el que sea necesario; que las relaciones entre causa y efecto sean directas, y que existan pocos (si es que algún) vínculo intermedio; que las relaciones de dependencia entre los actores participantes sean mínimas; que exista acuerdo y plena comprensión respecto de los objetivos por alcanzar; y que las tareas estén completamente especificadas y estructuradas en una secuencia correcta, entre otros.

Como puede notarse, los textos anteriores partían de una visión más bien tradicional de la ap, en la cual la implementación de las políticas y los programas debía pensarse desde la alta jerarquía burocrática. Por consiguiente, las preguntas que se planteaban estos y otros autores tenían mucho que ver con cómo preservar el control sobre el proceso implementador. O, dicho en términos inversos, sobre cómo diseñar desde el inicio las condiciones adecuadas para evitar que el control se diluyera conforme la implementación fuera avanzando. Por supuesto, estas cuestiones siguen siendo centrales en el estudio de los procesos de implementación y siguen estando en la mente de cualquier formulador de política pública. Sin embargo, otro grupo de estudiosos habría de mostrar que el control absoluto no solo es imposible de lograr, sino que la implementación adquiere un sentido radicalmente distinto cuando se le piensa desde la perspectiva opuesta: el nivel de la calle.