Читать книгу La implementación de políticas públicas y la paz: reflexiones y estudios de casos en Colombia - Jenny Elisa López Rodríguez - Страница 23

La importancia de los procesos de implementación de las políticas públicas radica en que pone a prueba, al menos, cuatro aspectos de los procesos de construcción de estas: primero, el marco conceptual y normativo que sustenta la política; segundo, la correlación de fuerzas sociales y políticas que generaron el punto de equilibrio que dio origen a la política; tercero, la capacidad de traducción institucional de la problemática y los fines propuestos socialmente; y cuarto, la capacidad institucional en la movilización de recursos, de tal manera que asegure el cumplimiento de los propósitos de la política.

El marco conceptual y normativo que sustenta la política

Los procesos de implementación validan o invalidan los soportes conceptuales o, dicho de otra manera, la teoría de cambio sobre los cuales ha sido construida la política pública. Esto implica que, desde la perspectiva académica, pone a prueba la validez externa del marco conceptual; pero, desde la perspectiva social, lo que pone a prueba es la pertinencia de la acción estatal para dar cuenta de los problemas sociales. De esta manera, los resultados tempranos esperados en los procesos de implementación generan las primeras evidencias del marco conceptual y normativo. La identificación de estos dos criterios: validez externa del marco conceptual así como su pertinencia, exige ejercicios y estrategias claramente orientadas a la investigación social, partiendo de la premisa del constante cambio y transformación social; tener presente que lo que hoy se constituye como un problema mañana posiblemente no lo será, o que este será definido socialmente desde otra perspectiva, o que la propia intervención generará efectos colaterales y transformará la dinámica del problema.

Por tanto, para el desarrollo de los procesos de implementación es necesario crear y desarrollar mecanismos que permitan el incremento de la inteligencia sobre el problema. Esto implica el desarrollo de alianzas con universidades, centros de investigación, la creación y fortalecimiento de observatorios, sistemas de monitoreo y seguimiento, y evaluaciones concomitantes, para fortalecer el componente analítico e investigativo que exigen los procesos de implementación como momentos de reformulación.

La implementación de los acuerdos de paz de La Habana ha señalado, de manera pronta, las brechas profundas entre la apuesta por el cambio social y la capacidad institucional para adelantar su implementación, con lo cual ha dejado en evidencia su debilidad. Por otro lado, es importante tener en cuenta que, en casos como el que nos ocupa y muchos otros, no es posible identificar la coherencia interna entre marco conceptual y acciones de política y, por tanto, no es posible valorar adecuadamente su validez externa. Sin embargo, la pertinencia de la política empieza a señalar transformaciones tempranas, como algunos indicadores propios de la intensidad del conflicto que dan cuenta de la validez del proceso de paz, aunque claramente no determinan su sostenibilidad en el tiempo.

La correlación de fuerzas sociales y políticas que generaron el punto de equilibrio que dio origen a la política

La existencia y sostenibilidad de una apuesta de acción pública se debe a la confluencia, en un espacio y tiempo determinados, de la puesta en común de diversos proyectos políticos soportados en los recursos de poder de diversos actores. Esto implica que la viabilidad de la acción pública, en términos políticos, está determinada por los niveles de acuerdo o desacuerdo, los recursos de poder que tengan cada uno de los sujetos interesados en esta, así como su posición y nivel de apoyo. En esta medida, acuerdos, fuerza de los actores y su posición con respecto a la política se constituyen en algunas de las variables importantes que deben estar puestas bajo la lupa, con el ánimo de construir viabilidad política, no solo para el momento de la decisión sino para la implementación.

De esta manera, el análisis estratégico –es decir, el análisis de viabilidad política y social– es un ejercicio permanente en el proceso de implementación u operación (Matus, 1990). Este análisis implica el desarrollo de capacidades de orden social, político, institucional y económico, que permitan generar nuevos equilibrios y den sostenibilidad a la política.

Aquí aparece uno de los retos más fuertes del proceso de implementación de los acuerdos de paz de La Habana, no solo por no lograr un consenso generalizado sobre la salida política a la situación de conflicto armado vigente hoy en Colombia, sino que esa falta de consenso evidencia fracturas entre las posiciones de las diferentes ramas del poder público. A esto se suman grandes dificultades internas del ejecutivo para dar cuenta, de manera coherente, de principios y criterios de actuación a los diferentes niveles, tanto de gobierno (nacional y territoriales) como de la Administración pública.

El proceso de implementación de los acuerdos de paz pone de cara al país –y, con ello, a los estudiosos de las políticas públicas– frente al hecho de que no son suficientes solamente las decisiones que señalan la adopción de una posición y la apuesta por un curso de acción específico, sino que la implementación es otro escenario político que, en nuestro caso, no ha dejado de estar por fuera de los recursos de poder ligados a la violencia. Esto complejiza y multiplica las dificultades del proceso de implementación.

Así, la correlación de fuerzas parece no haber cambiado. Sin embargo, estas fuerzas señalan sus límites en la relación decisión-implementación, y esto muestra que los requerimientos políticos del momento de formulación no son, en la mayoría de los casos, los mismos del proceso de implementación. Por tanto, la función del Gobierno encuentra su mayor exigencia como dirección institucional y social, más cuando la implementación del Acuerdo no solo implica una puesta en marcha de un plan operativo, sino que exige las reformas al régimen político. Entre las reformas más importantes están las deudas pendientes en el desarrollo de la Constitución Política de Colombia –la descentralización, la participación y una mirada desde la diversidad, plasmada en la fórmula de una nación con diversidad étnica y cultural–, y nuevos retos, representados en la reforma rural integral, los procesos de justicia transicional y el respeto por los derechos de las víctimas.

La capacidad de traducción institucional de la problemática y los fines propuestos socialmente

Es claro que los problemas de política pública, como un subconjunto de los problemas sociales, requieren en su proceso de configuración una formulación que permita evidenciar dos elementos. El primero de ellos se refiere a la competencia del Estado en la intervención del problema social; el segundo, a que su estructuración debe obedecer a la lógica institucional, no solo entendida en términos racionales sino también en las lógicas político-ideológicas prevalecientes. Esta traducción institucional implica un ejercicio de transformación importante. En esta medida, hay un distanciamiento de las configuraciones puramente sociales de los problemas de política pública y los que resultan validados en el contexto institucional. Esto implica un elemento de gran complejidad en el campo de las políticas públicas, especialmente en el momento de implementación; allí es evidente el carácter inacabado de la formulación y la dinámica propia en la implementación, en la cual la burocracia, los operadores, los individuos, las fuerzas políticas y sociales redefinen el problema y lo ajustan a sus propias dinámicas de intervención.

Frente a los acuerdos de paz de La Habana, tenemos varios elementos que se están poniendo a prueba respecto a la capacidad de traducción institucional del conflicto armado, en lógicas de acción consignadas en el Acuerdo. Por un lado, es reconocido el componente estructural del conflicto armado en Colombia, pero la intervención propuesta no aborda de manera satisfactoria un cambio estructural que permita su superación. A pesar de ello, no se puede desconocer un elemento central, no claramente reconocido ni comprendido por sectores mayoritarios de la población colombiana: el alcance del Acuerdo, por cuanto tiene propósitos de cambio en los cuales están representados sectores históricamente marginados.

Por tanto, la implementación evidencia la imposibilidad de avanzar en la implementación operativa, en tanto no se generen las condiciones estructurales de cambio. Este es el caso de los asuntos de tierras, justicia transicional y reincorporación.

La capacidad institucional en la movilización de recursos de tal manera que asegure el cumplimiento de los propósitos de la política

En este punto se concentra, de manera sustancial, la preocupación de las instituciones respecto a los procesos de implementación y la mirada de los procesos y sistemas de evaluación. Sin embargo, esta concentración de la atención organizacional se limita, en la mayoría de los casos, a la asignación de recursos financieros, a pesar de que se reconoce la importancia de la inteligencia organizacional, entendida en sus capacidades de investigación, planeación, dirección, coordinación y retroalimentación. Todo esto, en un escenario donde la implementación de las políticas públicas se descentró de la administración pública y donde ella misma ha adoptado estrategias de delegación. De esta forma, la seguridad dada por estructuras verticales es invalidada en este nuevo escenario institucional.

En esta medida, más que la definición taxativa de procesos, procedimientos y rutas críticas, se requiere la definición de principios y criterios de decisión e intervención ampliamente conocidos y aceptados, los cuales deben orientar la operación institucional y dar unidad a la acción pública desarrollada por la amplia gama de instituciones. En este contexto tienen utilidad los protocolos, entendidos como una serie de reglas formales de interacción que permiten, fundamentalmente, generar un lenguaje común y, por tanto, evitan la desarticulación, la desintegración y las inconsistencias, que en últimas impiden el logro de los fines y de los propósitos de la política.

El proceso de implementación de los acuerdos de paz mostró la dificultad en la movilización de recursos, aunque no siempre por razones de disponibilidad. Las limitaciones jurídicas aparecieron, en un primer momento, en el montaje y organización de las zonas de concentración, así como en las dificultades de una visión centralista del territorio, profundizada por un desconocimiento de las fuerzas sociales y de los actores institucionales territoriales (Huffington, 2017). Por otro lado, la exigencia de armonización de los instrumentos de planeación y presupuesto con los contenidos programáticos del acuerdo dieron cuenta de las limitaciones de su operacionalización y la segmentación institucional propia de una lógica sectorial. Por tanto, parece que la definición clara de principios de decisión e intervención parece más efectiva que los esfuerzos por potenciar y disciplinar la capacidad institucional a partir de lógicas centralistas y burocráticas, que no permiten la adaptación y limitan la capacidad de aprendizaje.