Читать книгу La implementación de políticas públicas y la paz: reflexiones y estudios de casos en Colombia - Jenny Elisa López Rodríguez - Страница 22

Finalmente, entre los dos extremos están ubicados los modelos de implementación llamados mixtos, híbridos o de mezclas. Estos dan cuenta, no solo de la comprensión cambiante de la acción pública derivada de unos nuevos derroteros puestos en las necesidades del mercado capitalista, las demandas de democratización y de legitimación, sino de las limitaciones y potencialidades de la intervención directa del Estado, el cual sigue siendo una institución de concentración de poder. Por tanto, estos modelos colaborativos público-privados combinan el carácter dominante de las formas organizacionales burocráticas del Estado con la participación de los privados y organizaciones del tercer sector de orden nacional e internacional. Dentro de estos se encontrarán los enfoques de buen gobierno, enfoques de gobernanza –como la gobernanza robusta– y organizaciones policéntricas (Ostrom, 2005; López Rodríguez y Parra Hinojosa, 2010), redes (como las coaliciones promotoras de Sabatier y Jenkins-Smith, 1993: Börzel, 1997; Zurbriggen, 2011) y mezclas. De acuerdo con Parsons (2007), estos últimos son sistemas de implementación producto de la combinación de modelos de organización mercantil, burocrático/ jerárquico y de redes/comunitario.

Ahora bien, pensar estas nuevas posibilidades de implementación enriquece las posibilidades de la acción pública, especialmente las ligadas a una mayor pertinencia de la acción del Estado. Sin embargo, no superan por sí mismos los problemas de legitimidad política, eficiencia y transparencia del uso de recursos públicos o fortalecimiento de una cultura política democrática; más cuando los procesos de implementación están en el marco del desarrollo de mecanismos con vocación hacia el mercado. De esta manera, nuevamente se está ante el hecho del carácter político de los procesos de políticas, por cuanto las luchas y las tensiones políticas se revisten de nuevas formas y estrategias en el campo de la implementación.

La mirada de los procesos de implementación desde los diseños institucionales y organizacionales permite poner en el centro de la discusión los siguientes elementos:

• Análisis del régimen y del sistema político, porque determina elementos claves como la estructura y organización del Estado, niveles de descentralización, así como niveles de participación de los privados, los ciudadanos, las organizaciones sociales y comunitarias en los procesos de implementación.

• Identificación de actores institucionales y no institucionales en el proceso de implementación, tanto en el orden nacional como internacional.

• Estructura de responsabilidades, roles, competencias y funciones dentro del proceso de implementación en su nivel de gestión estratégica: la dirección del proceso de implementación en su gestión operativa, proceso de producción y entrega de los bienes y servicios.

• Modelo organizacional y lógicas de gestión estratégica y operativa.

Finalmente, en este punto es posible analizar dos elementos a la luz del inicio de la implementación de los acuerdos de La Habana: por un lado, la precariedad de las apuestas respecto a la transformación del régimen, en cuanto a la descentralización y la participación, y por otro, la ausencia de una propuesta de adecuación de la institucionalidad frente a los retos de corto y mediano plazo.

Variables de éxito

Frente a la pregunta recurrente ¿por qué fallan las políticas?, surgió una serie de reflexiones sobre los procesos de implementación que condujeron al desarrollo de modelos con elementos de orden normativo. Dichos elementos fueron constituidos en factores y condiciones de éxito que debían ser tenidos en cuenta en los procesos de implementación. La identificación de los factores o variables de éxito se presentan en consonancia con los modelos institucionales y organizacionales. Bajo una preferencia por un modelo burocrático, se privilegia el papel de la norma como factor de éxito; o bajo la preferencia de un modelo soportado en el modelo de la gerencia pública, se privilegia los mecanismos de reproducción del mercado como factor de éxito.

Ahora bien, la mirada de los procesos de implementación bajo una lógica de variables o factores de éxito permite hacer el llamado de atención sobre elementos que deben ser tenidos en cuenta, tanto en la construcción de las políticas como en el diseño de sistemas de monitoreo y seguimiento. Sin embargo, no son muy apropiados como marcos de análisis de procesos de implementación, en la medida en que no permiten comprender la lógica de estos.

Dentro de los modelos podemos encontrar los aportes de Donald Van Meter y Carl E. Van Horn; Paul A. Sabatier y Daniel A. Mazmanian, Martin Rein y Francine Rabinovitz, y Robert Stoker, así como los modelos de gobernanza, adaptación y aprendizaje.

Donald Van Meter y Carl E. Van Horn (1975)

Los autores establecieron un modelo sistémico para el estudio de la implementación, con base en una preocupación por la identificación de las razones que llevan a plantearse el buen o mal desempeño de las políticas y los programas públicos. Es decir, a indagar las razones que llevan a explicar determinados resultados obtenidos en la implementación. Su modelo recoge aportes de los estudios de la teoría de las organizaciones, evaluaciones de impacto y análisis de relaciones intergubernamentales, que lo llevan a la identificación del sistema de ejecución de políticas públicas.

Figura 1. El sistema de ejecución de las políticas.

Fuente: Van Horn y Van Meter (1975).

En el sistema se identifican seis componentes del proceso de implementación: el entorno del sistema, las demandas y recursos, el proceso de transformación, la política, los resultados y el proceso de retroalimentación. A partir de la descripción y análisis de este modelo, identificaron seis variables claves que determinan el éxito del proceso de la implementación: normas y objetivos de las políticas, los recursos de la política, la comunicación entre organizaciones y las actividades que obligan a la acción, las instancias responsables de la implementación, las condiciones del entorno y la actitud de los responsables de la implementación.

Por tanto, establece cómo las normas y los objetivos deben tener la capacidad de ser traducidos en indicadores de desempeño. Los recursos deben ser suficientes y la comunicación debe ser clara de forma que transmita las declaraciones políticas, así como los mecanismos de operacionalización, los cuales requieren de instrumentos de obligatoriedad que comprometan a las organizaciones como a los burócratas en sus diferentes niveles de jerarquía. Para ello, los procesos de asesoría, motivación y promoción de las situaciones de cooperación desempeñan un papel fundamental en la implementación.

Las relaciones entre las diferentes variables se establecen a través de hipótesis, que deben ser contrastadas con los procesos de implementación en una perspectiva diacrónica: en cada momento del proceso de la política, las hipótesis deben ser puestas a prueba por la naturaleza cambiante del proceso. Las relaciones entre las variables señaladas se establecen de manera lineal y muestran la importancia de la interdependencia entre variables para la comprensión del proceso y de su complejidad.

Paul A. Sabatier y Daniel A. Mazmanian (1993, 2003)

Estos autores proponen el modelo de gestión pública: un modelo de implementación de arriba hacia abajo, en el cual identifican tres categorías de factores de éxito: la tratabilidad del problema, la capacidad de la norma para estructurar el proceso de implementación, y las variables no normativas que implican buscar la continuidad del apoyo político y la favorabilidad de los cambios socioeconómicos y técnicos que condicionan la aceptación de la política por parte de los diversos actores (Sabatier y Mazmanian, 2003).

Dentro de la primera categoría (tratabilidad del problema), se encuentran las características del problema social que determinan de manera significativa la capacidad de los gobiernos de cumplir con los objetivos propuestos. Para definir el grado de tratabilidad de un problema, es necesario analizar si se cuenta con el conocimiento suficiente y las tecnologías apropiadas para su intervención, la diversidad de los comportamientos de las organizaciones y los individuos que requieren ser regulados, la dimensión de la población vinculada al problema social y la dimensión de los cambios de comportamiento esperados. De esta forma, Sabatier y Mazmanian consideran que un problema público tiene un alto nivel de tratabilidad y, por tanto, mayores posibilidades de una implementación exitosa cuando hay gran conocimiento y tecnología alrededor del problema, los grupos sociales no tienen gran diversidad, afecta a un sector minoritario de la población y los cambios de comportamiento requeridos son pocos.

Una segunda categoría de factores que condicionan la implementación se refieren a la capacidad de la norma para estructurar el proceso de implementación. Sabatier y Mazmanian consideran que las estructuras normativas concretan el mandato de los gobiernos y determinan los procesos de implementación a través de la fijación de objetivos, la teoría causal que soporta la estrategia de intervención y la definición de los recursos económicos e institucionales (reglas de decisión, vinculación de un equipo directivo y personal, y reglas de control).

La tercera categoría de condiciones se refiere a la afectación de las variables políticas, económicas, sociales y tecnológicas, al apoyo de los diversos actores para lograr los objetivos normativos propuestos. En esta categoría son planteados seis grupos de variables.

1. Las condiciones socioeconómicas o de tecnología. Estas pueden afectar la implementación en cuatro vías: transformando la percepción de importancia del problema, afectando la capacidad de apoyo y de decisión de niveles locales, determinando el apoyo de los grupos objetivo de acuerdo a la afectación de su capacidad económica, y específicamente un cambio en las condiciones de las tecnologías afectará la implementación en función de la flexibilidad y rigideces que impongan.

2. Continuidad y nivel de atención de los medios de comunicación, por el papel que desempeñan en los cambios de percepción de los problemas y en la movilización de recursos políticos de apoyo que la política requiere.

3. Apoyo del público. Este es asumido por los autores como de carácter cíclico que afecta de manera directa el rumbo de las políticas públicas, por su impacto en las pretensiones de los legisladores y de los políticos.

4. Recursos y cambios de posición de los grupos de ciudadanos que promovieron y están interesados en la política. Una tarea esencial de los promotores es lograr que los grupos de ciudadanos logren niveles de organización que les permita asegurar la continuidad del apoyo.

5. Apoyo de las autoridades encargadas de la implementación. Esto incluye elementos como la estructura de la supervisión –elemento central en ámbitos interorganizacionales e intergubernamentales–, y la compatibilidad e incompatibilidad de la estructura normativa posterior a la adopción de la política, que genera escenarios diferentes de implementación.

6. Compromiso de los liderazgos de los funcionarios encargados. Este opera en al menos dos sentidos: la consonancia entre las prioridades de los funcionarios y los objetivos de la política, y la capacidad política y de gestión de estos.

Como es evidente, hay una robustez importante en el modelo propuesto por Sabatier y Mazmanian. Las variables identificadas dan cuenta de la complejidad del proceso de implementación, esto es, que existe un sinnúmero de variables relacionadas entre ellas, en diferentes niveles de estructuración y sentido. Sin embargo, su intento de explicar dichas relaciones a través de tesis e hipótesis, en su mayoría de tipo lineal, reducen las explicaciones de las situaciones que se pueden presentar en un proceso de implementación. Por tanto, se debe plantear un asunto frontera en los estudios de implementación: la búsqueda de marcos epistemológicos con mayor nivel de pertinencia, que den cuenta de la complejidad del proceso.

Martin Rein y Francine Rabinovitz (1978)

Los autores señalan cómo los procesos de implementación están determinados por la confluencia de tres imperativos que configuran su dinámica: el imperativo legal, el racional burocrático y el consensual. A su vez, establecen que las condiciones que operan como factores de éxito son: la claridad de los objetivos, la complejidad en las instancias, los mecanismos de decisión y la asignación de recursos. El imperativo legal cumple un papel importante en la medida en que determina las posibilidades del quehacer público, en términos de competencia y alcance. Por otro lado, la lógica del imperativo racional burocrático está orientada al mantenimiento, la protección y el crecimiento institucional. Finalmente, el imperativo consensual busca satisfacer las demandas de aceptabilidad y legitimidad política que puede llegar a desplazar y transformar el curso de la política.

Así, el predominio de un imperativo determina una tendencia del proceso de implementación y privilegia su lógica. Sin embargo, claramente se señala que una incompatibilidad o la imposibilidad de la negociación no augura buenos resultados en el proceso de implementación. Por lo anterior, la política de implementación se refiere a los intentos permanentes para dar salida a los conflictos presentados entre los imperativos.

Esta perspectiva de Rein y Rabinovitz, así como la comprensión del proceso como adaptación, evidencian cómo los procesos de política pública son configurados a partir de la confluencia de las intenciones políticas de diversos actores y sus recursos de poder, las restricciones que determinan la factibilidad, las decisiones y las dinámicas organizacionales y sociales.

Robert Stoker (1989)

Propone un modelo que pretende ser una síntesis entre los modelos de arriba hacia abajo y de abajo hacia arriba, para superar la competencia de valores que subyacen a los dos modelos. Además, de acuerdo con su perspectiva, ninguno de los dos da cuenta de las relaciones propias de un sistema político de corte federal como el norteamericano. Este enfoque de implementación propone un marco para el régimen de la implementación; un ordenamiento político y organizativo que institucionaliza valores para la toma de decisiones públicas. Con ello busca mayor flexibilidad y pertinencia que los modelos puros de implementación. Metodológicamente, realiza una reinterpretación del estudio de caso de Pressman y Wildavsky a la luz del régimen de implementación propuesto.

Su análisis de la implementación está ligado a dos elementos importantes. Por un lado, considera que el proceso de implementación requiere de la cooperación, es decir que no es suficiente la existencia de una jerarquía para asegurar que los actores institucionales actúen en sentidos determinados. Por otro lado, asume que la autoridad es difusa, elemento clave de los modelos de abajo hacia arriba. Estos dos conceptos tienen relevancia en nuestros contextos actuales, en los cuales los procesos de implementación se dan claramente en escenarios de delegación y descentralización, y donde participan diversidad de actores (privados, organismos multilaterales, organizativas sociales y comunitarias) que cumplen un papel importante, protagónico, en la implementación de políticas y de programas públicos.

Así, el régimen de implementación propuesto tiene como tarea esencial crear un contexto que haga posible la cooperación de los participantes para conseguir los objetivos de la política, a pesar de la ausencia de una autoridad dominante. Su análisis está soportado en los estudios de cooperación internacional, en los cuales la cooperación es un problema estratégico. Stoker evalúa la probabilidad de éxito de la implementación y propone estrategias para que, en contextos de motivaciones mixtas, los participantes en el proceso puedan identificar diversas estrategias. Considera que el momento inicial del proceso de implementación es el más difícil debido a los altos costos de negociación, así como a la existencia de incentivos mayores para la no cooperación. Por ello, confía en el tiempo como un buen aliado para asegurar éxito en los procesos de implementación. En la medida en que trascurre el tiempo, los costos de negociación disminuyen y se construye confianza para la cooperación.

Modelo de gobernanza

La gobernanza va a ser entendida hoy como la capacidad de la interacción de actores estatales, privados y de la sociedad civil, para el logro de objetivos comunes. De igual forma, recibe también la denominación de buen gobierno.

Aunque la gobernanza no es un concepto nuevo, fue el mundo de la empresa, con los estudios de Coase (1937), los que identificaron la existencia de mecanismos de coordinación por fuera del sistema de precios. De igual forma, la primera crisis del capital del siglo XX dejó enseñanzas como la necesidad de comprender que las empresas no eran sistemas cerrados y que por el contrario, la comprensión del proceso económico debía incluir el análisis de mercados, en el cual los proveedores, consumidores, la tecnología, y los gobiernos desempeñan un papel determinante. En este sentido, la gobernanza empresarial significó una comprensión del contexto, los actores y los procesos de cambio en el proceso económico.

Sin embargo, en las décadas de los setenta y ochenta fue adoptado el concepto para señalar los nuevos escenarios generados por los cambios en la relación Estado/sociedad/mercado. Estos cambios significaron una transformación del mapa geopolítico, un redimensionamiento del papel del Estado, la reorganización de la economía capitalista y la primacía de los impulsos democratizadores. En especial en América Latina ha significado una amplia discusión entre gobernabilidad y gobernanza: con este último concepto se señaló una clara identificación con escenarios de democracia frente a los autoritarismos vividos en el continente, justificados muchos de ellos por la necesidad de mantener la gobernabilidad. Asimismo, la gobernanza debe ser leída en relación con los cambios estructurales hacia el modelo neoliberal y las nuevas condiciones para la financiación del desarrollo (Launay, 2005).

De esta forma, el modelo de buen gobierno identifica como elementos claves de la implementación de las políticas públicas: la capacidad de dirección y control del Estado, más que su capacidad de operador (Osborne y Gaebler, 1994); vocación hacia el mercado –esto implica primacía en la implementación de estrategias orientadas a la prestación de bienes y servicios públicos a través de los privados, así como el diseño de mercados institucionales–; ampliación de los canales de participación y vocación hacia los resultados; coordinación y concertación; y descentralización como dispositivo de estructuración institucional y organizacional.

Así el modelo de buen gobierno o gobernanza se constituye hoy en un referente fundamental de implementación de políticas públicas. Sin embargo, son varios los elementos que no son resueltos, especialmente en contextos institucionales y sociopolíticos como los latinoamericanos. Por un lado, es posible señalar algunos elementos para la reflexión.

Primero, con Jessop (1999) se puede afirmar que, efectivamente, el modelo de buen gobierno no soluciona la contradicción entre capital y trabajo. Por tanto, el conflicto social sigue vigente y se expresa de manera concreta entre los balances evaluativos satisfactorios de las políticas públicas y la continuidad de los problemas sociales. Esto se expresa, hoy más que nunca, en la fragilidad de las economías, el aumento de la desigualdad y la validez de las luchas de las organizaciones y movimientos sociales. Segundo, el marco de las condiciones de sistemas democráticos no consolidados impide una amplia participación de sectores sociales y comunitarios. Estos, a su vez, están en clara desventaja de representación, participación e incluso de competencia frente a los privados. Así, los altos niveles de concentración de la riqueza y asimetrías sociopolíticas se traducen, no solo en un bajo grado de incidencia política e institucional, sino en desventajas para competir en el marco de los mecanismos dispuestos para la provisión de bienes y servicios públicos. Tercero, frente a referentes difusos respecto a las lógicas de lo público, el andamiaje de implementación con orientación hacia el mercado termina por perder de vista la identidad de las lógicas de lo público y las lógicas de legitimidad política.

Como fue señalado arriba, si bien existen límites en los análisis propuestos por los estudios que intentan identificar variables y factores de éxito, tienen un potencial en términos de constituirse en llamados de atención sobre aspectos a tener en cuenta en los procesos de implementación. Su utilidad radica en las ideas para reajustar los procesos de implementación del Acuerdo de Paz, que sin lugar a dudas requieren de soportes políticos e institucionales y por tanto transformaciones tanto del régimen político como de la orientación política y operativa de la administración pública.

De esta manera, el momento por el que atraviesa Colombia con la implementación de los acuerdos de paz ha señalado la importancia de los procesos de implementación. No es suficiente con la aprobación de una propuesta política, ya sea un plan, un programa o una política, sino que es necesario asegurar su viabilidad en términos de operación. Su importancia radica en que pone a prueba la construcción de la política en al menos cinco aspectos (López Rodríguez, 2016), como lo veremos en el siguiente apartado.