Читать книгу La implementación de políticas públicas y la paz: reflexiones y estudios de casos en Colombia - Jenny Elisa López Rodríguez - Страница 24

Teniendo en cuenta lo anterior y reconociendo las limitaciones de los modelos dominantes en los procesos de implementación pública –derivados especialmente de su consideración a partir de la perspectiva institucional–, a continuación son planteados en primera instancia cinco retos institucionales en los procesos de implementación de políticas públicas, de manera general y de los planteamientos del acuerdo de paz de La Habana. En segunda instancia, es propuesta una reflexión sobre las tareas pendientes y los límites de la implementación, leídos desde una lógica territorial.

Primero, capacidad de pensar y repensar la política, de tal forma que la consistencia entre la problemática social y las lógicas de intervención sea sometida constantemente a consideración. Esto implica el diseño de sistemas de investigación social y cambios en el seguimiento de las acciones públicas que hoy están definidas por la lógica de resultados, traducida en indicadores de avance físico financiero. El desarrollo de instrumentos de diálogo e investigación social y la consolidación de una lógica por procesos complementarios a la lógica de resultados, permite superar la perspectiva según la cual solo es posible analizar la relación entre acción pública y transformaciones sociales en el largo plazo (estudios de impacto), sin evidenciar que la acción hoy tiene un potencial no solo transformador, sino como la única oportunidad cierta de vínculo entre pretensión y acción.

Segundo, la redefinición del sentido y los fines de la política que permita la recreación de esta, no en términos de la problemática sino en función de la construcción social de los futuros posibles. Uno de los retos importantes para la Administración pública, como responsable directo de las políticas públicas, es asumir –especialmente en los procesos de implementación– que la lógica de la acción social está más ligada a la intencionalidad, en términos de la proyección de la acción, que al análisis de causalidad propio de los análisis de políticas públicas, que implica una mirada lineal del tiempo y que señala al pasado como determinante del presente. De esta manera, la implementación debe plantearse como la posibilidad de hacer el futuro hoy; se centra en la proyección de la acción como construcción social hoy.

Tercero, la generación de un discurso de base consistente, coherente y homogénea, que soporte los procesos de coordinación a nivel institucional de tal forma que contribuya a la generación de sinergias para ampliar el alcance de la acción institucional. Como fue anotado arriba, la imposibilidad de mecanismos verticales y taxativos de control exige del desarrollo principios y criterios conocidos y compartidos que orienten la acción pública.

Cuarto, la reflexión sobre los instrumentos de intervención y su impacto en la generación de autonomías y transformaciones sociales, o de efectos perversos que profundizan la problemática social. En este punto, es fundamental analizar la profunda tensión que existe entre estrategias de legitimación del orden y de acumulación –en términos del mantenimiento de los sistemas de acumulación y ganancia–, y las estrategias de carácter emancipatorio.

Quinto, la superación de las limitaciones de la acción pública, especialmente en términos de su pertinencia y oportunidad derivada de la lógica sectorial, que implica segmentación y pérdida de sinergias institucionales.

Ahora bien, poder evidenciar estos retos implica, además, dimensionarlos como tareas pendientes del proyecto de transformación del régimen político, propuesto por la Constitución Política de 1991, y por las demandas de transformación social e institucional de las comunidades –especialmente, aquellas que han vivido de manera directa el conflicto armado en Colombia–. Este es el propósito del apartado siguiente.

Descentralización y una mirada desde el territorio: Tareas pendientes en los procesos de implementación

Este apartado recoge la reflexión de participantes en los Consejos Municipales de Política Social de los municipios de Pueblo Bello, Valledupar, El Copey y Bosconia, en el departamento del Cesar, y en el municipio de San Carlos, del departamento de Antioquia, durante el periodo comprendido entre septiembre de 2010 y agosto de 2011. Fue sustentada en proceso de discusión y reflexión sobre la realidad municipal y el compromiso frente a las políticas sociales en los procesos de construcción de paz, con el apoyo del Programa Promoción de la Convivencia del Fondo de Justicia Transicional (2011). Su pertinencia es absoluta, no solo por el escenario territorial sino por la reflexión sobre la reconciliación y la necesidad de la construcción de la paz desde los territorios.

Los participantes del proceso fueron los actores institucionales del orden nacional y departamental, pero especialmente del orden municipal, así como representantes de las organizaciones de la sociedad civil –entre ellas, de manera especial, las víctimas del conflicto armado y organizaciones gremiales de los municipios con experiencias o intereses alrededor de las políticas sociales.

En este marco, son presentados de manera alterna tanto los ejes conceptuales de discusión como las tensiones derivadas de estos. De esta forma, fueron evidenciados aspectos de cómo se viven y perciben las políticas públicas en los municipios, y con ello fue posible brindar elementos orientadores sobre las preguntas ¿cómo se implementan las políticas públicas en Colombia? y ¿cuáles son las tensiones que se deben superar para que estas políticas contribuyan a los procesos de construcción de paz?

En términos conceptuales se identificaron tres campos relacionales, soportados en tres triadas de análisis que orientaron el proceso de reflexión. Estas son: gobierno territorial, realidad territorial y política social.

Triada uno. Gobierno territorial: territorio, autonomía territorial y descentralización.

Triada dos. Realidad territorial: desarrollo, democracia, proyectos de futuro territorial.

Triada tres. Política social, enfoque diferencial y políticas públicas.

La utilización de las triadas como dispositivo explicativo quiere señalar que los procesos o los fenómenos sujetos de análisis se dan, al menos, en el campo de relaciones de los referentes que construyen la triada. Es así como analizar el gobierno territorial, y en este caso el gobierno municipal, se da alrededor de comprender las relaciones que se construyen entre las concepciones y los mecanismos operativos que definen el territorio, la autonomía territorial y una estructura de descentralización del Estado. El acercamiento a la realidad territorial ocurre a partir de la discusión sobre desarrollo; específicamente, sobre modelos y propuestas de desarrollo –tanto desde el orden hegemónico como del territorio–, participación democrática y su configuración con los proyectos de futuro territorial. Bajo la tercera triada son analizados los instrumentos de intervención: hay una distinción en el campo de las políticas públicas como instrumentos de intervención, instrumentos de gobierno y, fundamentalmente, instrumentos de transformación desde el marco de la autonomía territorial.

Gobierno territorial: territorio, autonomía territorial y descentralización

Los municipios se convirtieron en eje del proceso de descentralización que Colombia empezó a transitar hace más de treinta años. Ello significó una transformación fundamental en la institucionalización del Estado en el territorio, que significó el reconocimiento y formalización de nuevos ámbitos de poder.

Por tanto, la descentralización es un proceso complejo que sirve y se sirve de varios propósitos, como la reconfiguración del poder territorial, la legitimación del Estado vía apertura política, la focalización de los conflictos, el logro de la eficiencia de la acción estatal y la reducción del déficit fiscal. Como se observa, la descentralización, lejos de ser un concepto unívoco, plantea discusiones teóricas y de acción política de diversa índole. Sin embargo, podemos identificar como denominador común algunas ventajas que le son reconocidas:

• Un establecimiento de nuevas relaciones Estado-sociedad civil, caracterizadas por una mayor cercanía traducida en la participación de los ciudadanos en las decisiones públicas, en la incidencia en la obtención de recursos y asignación del gasto, o en la existencia de mecanismos de control ciudadano y estatal.

• Los procesos de descentralización privilegian el desarrollo de nuevos espacios de participación y organización política de la sociedad.

• El logro de mayor eficiencia y eficacia del Estado, gracias a una mayor articulación entre las demandas ciudadanas y las formas de provisión de bienes y servicios.

• El proceso de descentralización implica un cambio en la estructura y funcionalidad de la Administración pública y de sus procesos de gestión.

A partir de estos planteamientos, fueron evidentes las siguientes tensiones:

• La formalidad del proceso de descentralización y su debilidad en, al menos, dos aspectos. Primero, una debilidad institucional que atraviesa el nivel nacional, se concreta y se vive en el nivel municipal, y evidencia la falta de coherencia y consistencia de los contenidos de las políticas agenciadas por diferentes entidades del orden nacional y departamental, por sus bajos niveles de coordinación y articulación. Segundo, unas reformas erigidas como contrarreformas al proceso descentralizador en el plano fiscal, en el plano de asignación de funciones y competencias –como por ejemplo en el sector de agua potable, y en el desarrollo de la política social –como el Programa Unidos, programa social dirigido y operado directamente desde el nivel nacional–.

• La declaración formal del municipio como eje del Estado descentralizado y la inexistencia de un modelo o estructura coherente de descentralización. De esta forma, la salida en el diseño institucional ha sido definir de manera ambigua las competencias y funciones de los diferentes niveles de Gobierno, y establecer para el ámbito territorial la existencia de instancias (normalmente con participación de la sociedad civil) para cada problema de política pública, grupo poblacional o sector, con funciones que no son coherentes con su composición, roles y capacidad institucional1.

• El surgimiento de los liderazgos y proyectos territoriales de orden democrático, debilitados o eliminados a partir del conflicto armado –que instituyó el poder de la fuerza y la violencia frente al poder de la palabra y de la institucionalidad democrática, con lo cual fue minimizado el papel de la política como construcción conjunta–. En este sentido, los esfuerzos por la creación de escenarios de deliberación, participación y diálogo entre la sociedad y la institucionalidad, así como los procesos de elaboración de las políticas públicas y su implementación, planteados de manera ajena al conflicto armado y la situación de violencia, refuerzan la percepción de contrasentido de la institucionalidad y la realidad territorial.

• Una transformación de los procesos de gobierno territorial, minimizados como proceso de gestión, de regencia o administración. Allí, la autonomía territorial queda reducida, no solo por las propias condiciones institucionales y fiscales, sino vía restricciones legales y normativas en la asignación del gasto, tanto en el monto como en el objeto. En este sentido, han sido reforzados los mecanismos de orientación y de operación de las políticas y programas sociales, que tienen su expresión en los manuales operativos y que minimizan los grados de libertad para la autonomía o adaptación a las condiciones territoriales.

• Una concepción del territorio reducido a un campo operativo, mas no escenario de la construcción autónoma de los proyectos de vida individuales y colectivos. De esta forma, el territorio se reduce al concepto de jurisdicción para el Estado, escenarios de guerra para el Estado y los violentos, y unidades económicas de explotación para los grandes negocios vinculados a los círculos de capital –especialmente en la gran mayoría de los municipios de cuarta, quinta y sexta categoría, erigidos como zonas de explotación de recursos naturales y mano de obra–.

Esta primera triada señala, entonces, que las falencias de los procesos de implementación de políticas están relacionadas con una inconsistencia fundamental entre el marco institucional de la descentralización y la definición del municipio como eslabón central en la implementación de las políticas públicas.

Realidad territorial: desarrollo, democracia, proyectos de futuro territorial

El segundo eje de discusión fue planteado a partir de los conceptos de desarrollo y proyectos de futuro territorial. Para ello, fue analizado el papel de la democracia en estos conceptos. En este sentido, se realizó un balance sobre los diferentes conceptos de desarrollo, que van desde la concepción como crecimiento económico hasta los enfoques de desarrollo humano, los cuales comparten como punto de entrada la necesidad del crecimiento económico como condición sine qua non para el desarrollo. Estas concepciones fueron contrastadas con las de proyecto de futuro colectivo, como un concepto más amplio que permite la inclusión de diversas cosmovisiones del sentido de la acción colectiva. En este punto adquirirían valor, entonces, perspectivas como las de los pueblos indígenas: en la gran mayoría de las situaciones, ellos no comparten la visión del desarrollo, sino que promueven formas de desarrollo endógeno, entendidas como procesos orientados a la reproducción y recreación de los valores, prácticas y formas de vida propios. Este es el caso de las distintas comunidades indígenas que hoy plasman su perspectiva de futuro en los llamados planes de vida.

En este marco, se realizan tres reflexiones importantes:

• El fomento y búsqueda del desarrollo, promovido desde el orden institucional –especialmente desde los niveles centrales de la institucionalidad del Estado, así como de sectores económicos importantes–, entran en contradicción con las perspectivas de futuro colectivo de las comunidades. Las brechas más importantes son las derivadas de las economías de enclave2, como en el caso del departamento del Cesar, o las ligadas a los proyectos energéticos, en el caso de San Carlos (Antioquia).

• La generación de proyectos de futuro está directamente relacionada con el fortalecimiento de los procesos de autonomía local y regional, esto es, el autorreconocimiento y el ejercicio de la autonomía se constituyen en la base de la construcción de proyectos de futuro colectivos. Sin embargo, se hacen evidentes las contradicciones entre la promoción de la generación de autonomías y el ejercicio de estas a través de la participación, así como entre la estructura institucional que determina las reglas de la descentralización y el ejercicio democrático en Colombia. Estas reducen cada vez más el ejercicio de gobierno a la asignación de recursos escasos a acciones previamente determinadas desde el nivel nacional.

• Se evidencia una tensión fundamental entre los ejercicios de participación y las expectativas que estos generan frente a la concepción predominante de la democracia, la cual se asume fundamentalmente como un arreglo institucional de orden procedimental. Los procesos de participación, asumidos como el ejercicio de la autonomía en la construcción de proyectos de futuro, implican no solo la participación política sino el goce de derechos. En esta medida, las asimetrías de poder en el territorio, derivadas de posiciones diferenciadas en lo económico y en lo social, se asumen como limitantes para el desarrollo de una verdadera democracia. Así, esta brecha se percibe como causa de la pérdida de legitimidad de la institucionalidad y como causa de pasividad y desesperanza frente a un futuro más prometedor.

A partir de estas reflexiones, los procesos de implementación de las políticas públicas en el ámbito territorial evidencian la brecha existente entre las expectativas sociales y la oferta institucional, que además se incrementa ante los cierres desde el Estado a los procesos de participación.

Política social, enfoque diferencial y políticas públicas

Las políticas públicas, entendidas en una dimensión como los instrumentos del Gobierno para dar salida a problemas sociales de competencia del Estado, tuvo en cuenta tanto las bondades de las políticas públicas, en términos de ser instrumentos sistematizadores de la intervención, como sus límites para comprender tanto las especificidades de orden contextual –ambientales, culturales, sociales y económicas, que no son superadas por el llamado enfoque diferencial– como la diversidad de proyectos de futuro.

A partir de lo anterior, surgen las siguientes reflexiones:

• Las políticas públicas entran en contradicción con las perspectivas de desarrollo y de futuro de las diferentes comunidades.

• Las políticas sociales utilizan instrumentos de segmentación y análisis que se constituyen en limitantes para la acción integral en el territorio.

• Las políticas sociales actuales generan nuevas formas de dependencia y de pobreza.

Lo anterior implica una ruptura entre el sentido de la acción pública, vista desde una lógica hegemónica bajo el concepto de desarrollo, y su operativización institucional, que se vive como ajena a las lógicas desde el territorio. Las políticas sociales desarrolladas son fundamentalmente de carácter sectorial y, en el mejor de los casos, son poblacionales. Ni uno ni otro enfoque responden de manera consistente en el territorio, donde cualquier forma de segmentación, clasificación o análisis es superada por la realidad, frente a la cual dichas categorizaciones y abordajes no pasan de ser artificiosas y se convierten, además, en obstáculos para la acción transformadora en clave territorial.