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ОглавлениеEl diseño institucional de la acción pública de constitucionalidad en Colombia
En el capítulo precedente se hizo una clasificación de los sistemas de control de constitucionalidad de acuerdo con el mayor o menor grado de acceso o de cercanía de los ciudadanos a los tribunales constitucionales. Las cuatro categorías propuestas (acceso directo, interesado, colectivo u organizado y por medio de funcionarios) reflejan diferentes niveles de apertura de la judicatura constitucional. El propósito de esa tipología es crear un marco para la perspectiva de la relación entre el individuo, la revisión judicial de la ley y la legitimidad del control de constitucionalidad. Dentro de esa división, el modelo colombiano de control de constitucionalidad fue ubicado en el nivel de acceso directo para los ciudadanos.
En este capítulo se resumirá el actual funcionamiento del sistema colombiano de acción pública de constitucionalidad. La descripción se construirá a partir del diseño establecido por la Constitución Política de 1991, las normas que regulan el procedimiento ante la Corte Constitucional y las subreglas fijadas por el propio tribunal para el desarrollo del proceso de control de validez de las leyes. Esta perspectiva tiene, por lo menos, una ventaja y un costo de oportunidad. En primer lugar, asegura una visión contemporánea del sistema colombiano, tal como ha funcionado desde que se creó y empezó a funcionar la Corte Constitucional en el año 1992. Por otra parte, deja de lado la interesante historia del surgimiento y ejercicio por parte de los ciudadanos de la acción pública y del control de constitucionalidad ante la Corte Suprema de Justicia durante todo el siglo XX1.
Sobre este último punto basta decir que se comparten las conclusiones de trabajos de historia constitucional que destacan el ascenso del constitucionalismo colombiano a partir del establecimiento de la acción pública de constitucionalidad en 1910[2]. Del mismo modo, el papel trascendente de este mecanismo como instrumento de legitimación del poder y su potencialidad como una herramienta para la pacificación3. En el marco de esos antecedentes históricos es que se procederá a describir las transformaciones que sucedieron a partir del año 1991.
La Constitución Política de Colombia de 1991 reafirmó el principio de supremacía constitucional y estableció un modelo de control de constitucionalidad de la ley basado en tres pilares4. En primer lugar, la creación de una corte constitucional como tribunal especializado en el control de constitucionalidad (control de validez). En segundo lugar, la facultad de todos los jueces del país para inaplicar las disposiciones que fundadamente consideren contrarias a la Constitución, mediante la excepción de inconstitucionalidad. En tercer lugar, el derecho político de los ciudadanos a impugnar leyes y otros actos normativos ante la Corte Constitucional.
De los tres pilares, el primero fue la única novedad en el sistema constitucional colombiano. Antes de 1991, las funciones de control abstracto de constitucionalidad las asumía la sala constitucional o la sala plena de la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con el periodo histórico del que se trate5. El segundo pilar, la excepción de inconstitucionalidad, tiene antecedentes que se remontan al periodo de la independencia y a la influencia del constitucionalismo de Estados Unidos en el pensamiento constitucional del siglo XIX6. Por su parte, como se analizó en el primer capítulo, la existencia de la acción pública de constitucionalidad tiene origen en la tercera reforma constitucional del año 1910 a la Constitución de 1886[7].
El gran cambio que se produjo en el año 1991 consistió en que el primer y el tercer pilar se integraron8. La Constitución asignó a la Corte Constitucional la función de resolver, con efectos de cosa juzgada constitucional, las demandas que los ciudadanos presentan contra las leyes que consideran inconstitucionales9. Tal como fue configurada, la Corte es un tribunal dentro del poder judicial, integrado por nueve jueces elegidos por el Senado, a partir de las ternas enviadas por el presidente, el Consejo de Estado y la Corte Suprema de Justicia10. Para ser magistrado de la Corte Constitucional se requiere la ciudadanía colombiana, obtener el título de abogado, tener una experiencia mínima de quince años en la carrera judicial, el ministerio público, el ejercicio de la profesión o en la docencia universitaria en áreas jurídicas11.
El control de constitucionalidad que realiza la Corte Constitucional está regulado por el artículo 241 de la Constitución y por el Decreto 2067 de 1991. El primero establece un catálogo de funciones asignadas al tribunal, dentro de las cuales se atribuye la revisión de diferentes actos normativos con el fin de garantizar –en cada caso– la supremacía de la Constitución. El segundo regula el procedimiento de la acción pública de constitucionalidad.
Una lectura sistemática del artículo 241 de la Constitución permite afirmar que el control abstracto de constitucionalidad se rige por un conjunto de reglas que combina tres parámetros: el acto controlado, el objeto de control y el origen del control. De acuerdo con el criterio del acto controlado, la Corte es competente respecto de: actos legislativos; todas las leyes ordinarias; las leyes que convocan asambleas constituyentes, referendos reformatorios de la Constitución o referendos legales; los decretos con fuerza de ley que expide el presidente de la república cuando el Congreso le asigna facultades extraordinarias o los que expide cuando declara un estado de excepción; los proyectos de ley estatutaria12 o de cualquier ley objetada por razones de inconstitucionalidad por el presidente; y las leyes que aprueban los tratados internacionales.
En atención al segundo criterio, objeto del control, la Corte puede realizar un control que recaiga sobre los vicios de procedimiento y sobre los vicios materiales o de contenido13. Finalmente, de acuerdo con el origen del control, este puede ser de tres formas: con base en una demanda ciudadana, automático o semiautomático. El siguiente cuadro resume la interacción de los tres criterios mencionados, los cuales conforman el ámbito de competencia de constitucionalidad de la Corte Constitucional14.
TABLA 1. CONTROL ABSTRACTO DE CONSTITUCIONALIDAD EN COLOMBIA
| Acto controlado | Origen del control | Objeto de control |
| Actos reformatorios de la Constitución | Acción pública (posterior) | Vicios de procedimiento y juicio de sustitución |
| Leyes que convocan asambleas constituyentes o referendos reformatorios de la Constitución | Automático | Vicios de procedimiento |
| Referendos sobre leyes (aprobación o derogación) y consultas populares nacionales | Automático | Vicios de procedimiento o contenido material |
| Plebiscitos nacionales | Automático | Vicios de procedimiento |
| Leyes (ordinarias) | Acción pública (posterior) | Vicios de procedimiento o contenido material |
| Decretos con fuerza de ley bajo facultades extraordinarias (poderes legislativos delegados) | Acción pública (posterior) | Vicios de procedimiento o contenido material |
| Decretos legislativos que declaran un estado de excepción y decretos expedidos bajo estados de excepción | Automático (posterior) | Vicios de procedimiento o contenido material |
| Proyectos de ley con rango de estatutaria | Automático (previo) | Vicios de procedimiento o contenido material |
| Proyectos de ley objetados por inconstitucionalidad (objeciones gubernamentales) | Semiautomático (previo) | Vicios de procedimiento o contenido material |
| Tratados internacionales y leyes aprobatorias de tratados internacionales | Automático (previo) | Vicios de procedimiento o contenido material |
| Leyes aprobatorias de tratados internacionales previas a 1991 | Acción pública (posterior) | Contenido material |
| Decreto con fuerza de ley que pone en vigencia el plan de inversiones públicas | Acción pública (posterior) | Vicios de procedimiento o contenido material |
Fuente: elaboración propia, con base en el artículo 241 de la Constitución Política de 1991.
En este capítulo solo se hará referencia a una parte del anterior mapa de la competencia de la Corte Constitucional: la acción pública de constitucionalidad como forma de control judicial de la ley. Bajo ese presupuesto, el propósito es explicar el concepto de acción pública de constitucionalidad, su procedimiento y la especial concepción de esta como un derecho político cuyos titulares son los ciudadanos colombianos.
1. LA ACCIÓN PÚBLICA DE CONSTITUCIONALIDAD
La Constitución de 1991 establece que todos los ciudadanos colombianos tienen derecho a participar en la conformación, ejercicio y control del poder político. Una forma de hacer efectiva esa prerrogativa es “interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley”15. El artículo 241 constitucional dispone que la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos en contra de los actos reformatorios de la Constitución, de las leyes y de los decretos con fuerza de ley expedidos por el presidente bajo habilitación de facultades extraordinarias. Por su parte, el Decreto 2067 de 1991 establece el procedimiento de la acción pública de constitucionalidad.
A pesar de que no existe una definición constitucional o legal de la acción pública de constitucionalidad, el concepto puede ser construido a partir de sus propios elementos16. De acuerdo con lo anterior, la acción pública de constitucionalidad es una manifestación del derecho político a controlar al poder público, en virtud de la cual un ciudadano colombiano, mediante la elaboración y presentación de una demanda, somete a juicio de la Corte Constitucional la compatibilidad entre un determinado acto normativo y la Constitución Política.
Estos tres elementos de la definición de acción pública pueden ser explicados de la siguiente forma. En primer lugar, se trata de un derecho político establecido en el artículo 40 de la Constitución, junto a otros derechos del mismo tipo como el voto, el acceso a los cargos públicos y la revocatoria del mandato17. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional al afirmar que el ejercicio de este derecho:
… constituye un medio idóneo para la realización del principio de democracia participativa que anima la Constitución (art. 1 C.P.), permitiendo a todos los ciudadanos, a través de la acción pública de inconstitucionalidad, ejercer un derecho político reconocido por el propio Ordenamiento Superior (art. 40 C.P.) y actuar como control real del poder que ejerce el legislador cuando expide una ley18.
En segundo lugar, el sistema colombiano se inscribe dentro del modelo de acceso amplio al control de constitucionalidad19. El mecanismo para suscitar el control de validez de las leyes es una acción de carácter público. Esta puede ser presentada por cualquier ciudadano colombiano en ejercicio20, no requiere la asistencia de un abogado, ni que se acredite una condición especial o un determinado interés en el procedimiento21. Sobre este último aspecto, la Corte Constitucional ha rechazado expresamente la existencia de un modelo de acceso interesado dentro del sistema colombiano de control de constitucionalidad, por cuanto el “derecho que sustenta la posibilidad de instaurar acciones públicas de inconstitucionalidad es de naturaleza política, y tiene por objeto la preservación del orden institucional en sí mismo, con independencia de intereses individuales propios o ajenos”22.
Finalmente, la acción pública es de competencia exclusiva porque solo puede ser presentada ante la Corte Constitucional. Este tribunal es el único con la facultad para resolver sobre la admisión y procedencia y para decidir con efectos de cosa juzgada sobre el resultado de la misma.
Por su configuración como derecho político, la facultad para incoar acciones de constitucionalidad se encuentra reservada a los ciudadanos colombianos en ejercicio23. Es decir, solo aquellas personas que tienen la nacionalidad colombiana por nacimiento o por adopción y han cumplido la mayoría de edad –situación que en Colombia se produce a los dieciocho años– pueden impugnar una ley. Como lo ha señalado la propia Corte:
La sola titularidad de los derechos políticos, por el hecho de ser nacional colombiano, no faculta al nacional para ejercerlos. Es necesaria la ciudadanía, que requiere de la concurrencia de los elementos de la nacionalidad y la edad. Esta última, establecida en la Carta de 1991, mientras la ley no disponga otra cosa, en 18 años, ha de acreditarse con la cédula que expida la Registraduría Nacional del Estado Civil24.
No obstante la simplicidad de la fórmula de la legitimación activa, esta merece por lo menos tres aclaraciones respecto de la situación de las personas privadas de la libertad, los funcionarios públicos y quienes han renunciado a la nacionalidad colombiana. En primer lugar, los ciudadanos colombianos que se encuentran recluidos en centros carcelarios pueden, a pesar de esta condición, presentar una acción pública de constitucionalidad, siempre y cuando no hayan sido condenados a la pena accesoria de suspensión en el ejercicio de sus derechos políticos. En este último caso, la Corte Constitucional ha establecido que las acciones interpuestas por una persona condenada con pena accesoria de suspensión en el ejercicio de los derechos políticos deben ser inadmitidas por carencia de legitimación en el demandante y, en el supuesto de que hayan sido admitidas, la Corte deberá declararse inhibida para decidirlas de fondo25.
Esta limitación del acceso al control de constitucionalidad para las personas a las que se ha suspendido en el ejercicio de sus derechos políticos ha sido criticada por un sector de la doctrina que considera que la Corte Constitucional realizó una interpretación errada de la Constitución. En ese sentido, se han sustentado tres razones para considerar equivocada tal limitación: i) la inexistencia de una disposición constitucional que la establezca explícitamente; ii) la existencia de varias disposiciones constitucionales en las que expresamente se requiere la ciudadanía activa para ejercer un derecho político, dentro de las cuales no se hace referencia a las acciones públicas de constitucionalidad, y iii) el artículo 99 de la Constitución que limita el requisito de la ciudadanía activa como habilitante para ejercer el derecho al sufragio, a ser elegido y al acceso a cargos que impliquen autoridad o jurisdicción26.
Por otra parte, los ciudadanos colombianos que ostentan la condición de funcionarios públicos, incluso los propios magistrados de la Corte Constitucional, pueden hacer ejercicio del derecho de acción pública de constitucionalidad27. De acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, esta condición no representa impedimento o exclusión alguna. Por el contrario, en muchas ocasiones, los funcionarios encargados de aplicar las normas son quienes con mayor prontitud y facilidad se percatan de la inconstitucionalidad de un acto normativo. En criterio de la Corte, “nada impide que los servidores públicos presenten demandas de inconstitucionalidad, ya que dichas acciones implican una defensa abstracta de la vigencia del ordenamiento jurídico, que no es incompatible con las responsabilidades propias de quienes ejercen funciones públicas”28.
En respaldo del argumento de la Corte se podría agregar que el propio Decreto 2067 de 1991 establece la posibilidad de que un ciudadano solicite a la Defensoría del Pueblo elaborar una demanda en contra de una ley cuando el contenido de la norma tiene relación con los derechos fundamentales29. Se trata de una manifestación del acceso por intermedio de funcionarios dentro de un sistema de acceso directo al control de constitucionalidad.
En tercer lugar, el artículo 98 de la Constitución establece que la renuncia a la nacionalidad conlleva la pérdida de la ciudadanía. En consecuencia, aquellas personas que han renunciado a la nacionalidad colombiana no son titulares del derecho a presentar acciones de constitucionalidad.
Cuando una demanda es presentada por varias personas, la Corte Constitucional ha establecido que al menos una de estas debe cumplir con las condiciones de la legitimación activa. En esos casos, la demanda debe ser admitida y se tendrá por demandantes solamente a los miembros del grupo que hayan logrado acreditar su condición de ciudadanos colombianos con el pleno ejercicio de sus derechos políticos30.
Los ciudadanos legitimados que pretendan solicitar la realización del juicio de contraste entre una ley y la Constitución deben elaborar una demanda para presentarla en la secretaría de la Corte Constitucional. La demanda debe satisfacer los siguientes requisitos mínimos: i) indicar las disposiciones que son objeto de la demanda y realizar una transcripción literal de las mismas31; ii) señalar las disposiciones constitucionales que el demandante considera incompatibles con el acto demandado; iii) exponer las razones que fundamentan tal incompatibilidad; iv) indicar, cuando acusen un vicio de procedimiento, el hecho que constituye el incumplimiento de la norma procesal32; finalmente, v) señalar la causal que establece la competencia de la Corte para conocer de la demanda.
Los dos primeros requisitos resultan bastante sencillos puesto que no es posible concebir una acción de constitucionalidad si, al menos, el ciudadano no expresa cuál es la ley objeto de su reproche y cuáles son las normas constitucionales con las que esta resulta incompatible. Son los dos elementos esenciales del juicio de contraste que realiza la Corte Constitucional. Además, el objeto de la impugnación puede ser cualquier expresión de uno de los actos normativos que son controlables por medio de la acción pública de constitucionalidad. En todo caso, no se puede solicitar la invalidez de los signos de puntuación incorporados en el texto de una norma33.
En algunas demandas ciudadanas se solicita a la Corte Constitucional declarar inexequible la interpretación consistente, reiterada y relevante que otros tribunales han hecho de una ley (teoría del derecho viviente). En estos casos, el ciudadano acusa como contraria a la Constitución una disposición, no por ser en sí misma inconstitucional, sino por el contenido normativo que le fue atribuido por un tribunal diferente a la propia Corte Constitucional. En estos supuestos, aunque se invoque el numeral 4 del artículo 241, que se refiere a las demandas de ciudadanos contra leyes aprobadas por el Congreso, el ciudadano impugna la interpretación judicial de una ley.
Sobre el tercer requisito, aunque el Decreto 2067 solo dispone que el ciudadano debe aducir las “razones por las cuales dichos textos se estiman violados”34, la Corte Constitucional ha cualificado esta exigencia mediante reiteradas sentencias en las que estableció cinco condiciones que deben satisfacer todos los argumentos que el ciudadano exponga en su demanda: claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.
De acuerdo con la Corte, una razón es clara cuando tiene un hilo conductor identificable que permite apreciar el sentido de la argumentación; cierta si recae sobre una proposición jurídica real y existente con contenido verificable; específica cuando aprecia una relación directa de contradicción entre la norma acusada y la Constitución; pertinente si se trata de una razón de orden constitucional y no de conveniencia o de carácter político; y, finalmente, suficiente si logra generar un nivel de duda mínimo sobre la constitucionalidad de la ley que ponga en tela de juicio la presunción de constitucionalidad que juega a favor del acto del legislador en virtud del principio democrático35.
El establecimiento de estos requisitos para los argumentos de las acciones de constitucionalidad ha sido muy criticado. Especialmente, se aduce una pérdida del carácter público de la acción y su consecuente privatización y elitización. De acuerdo con esta objeción, resulta evidente que para redactar una demanda en los términos exigidos por la Corte se requiere una formación profesional especializada como jurista, de manera que la acción no estaría al alcance de la mayoría de los ciudadanos.
Por el contrario, para la Corte esas condiciones constituyen unos requisitos mínimos que permiten racionalizar el ejercicio de la acción pública de manera que solamente quien tenga una razón fundada para demandar una ley pueda presentar un escrito con los méritos para ser admitido y decidido. En esa misma dirección, la Corte ha señalado que este umbral argumentativo de la acción pública constituye una condición de efectividad del ejercicio del derecho, pues solo una vez que el ciudadano ha cumplido con estas exigencias puede tener una expectativa razonable de que el tribunal va a estudiar de fondo su demanda36.
Adicionalmente, la Corte ha establecido que, en virtud del principio pro actione, el cumplimiento de los requerimientos de una demanda debe ser apreciado con flexibilidad con el fin de evitar que se obstaculice el acceso a la justicia de los ciudadanos demandantes. En conclusión, la Corte entiende que los límites para el ejercicio del derecho de acción pública tienen como objetivo la protección del interés efectivo del ciudadano a que el tribunal estudie su impugnación de una ley. En consecuencia, estos requisitos no se erigen en una barrera infranqueable para acceder al control de constitucionalidad.
El cuarto elemento de las demandas de constitucionalidad consiste en un requisito eventual que se exige solamente cuando alguno de los cargos se va a construir con base en la existencia de vicios de procedimiento en el trámite de la ley. En estos casos, el ciudadano debe manifestar el conjunto de hechos que constituyen la violación a una norma del procedimiento legislativo.
Finalmente, el requisito de señalar la causal de competencia de la Corte es una mera formalidad. El ciudadano debe precisar el numeral del artículo 241 de la Constitución que es aplicable según el acto normativo objeto de la demanda. Sin embargo, algunas acciones incluyen en esta parte un breve recuento de la jurisprudencia de la Corte para asumir la competencia sobre impugnaciones atípicas37. Al respecto, la Corte ha sostenido que no importa si el ciudadano invoca una causal equivocada, siempre y cuando la demanda esté bien formulada y se haya construido, al menos, un cargo de constitucionalidad sobre el cual la Corte resulte competente.
Estos presupuestos permiten explicar, a continuación, el procedimiento de la acción pública de constitucionalidad, las herramientas deliberativas que incorpora, los efectos de las sentencias, los problemas de las decisiones inhibitorias y la posibilidad de formular aclaraciones o salvamentos de voto.
La demanda se debe presentar personalmente en la secretaría de la Corte Constitucional en la ciudad de Bogotá, o puede ser remitida desde cualquier lugar del país por medio de correo postal. Lo ideal sería que en el futuro se permitiera el envío de la demanda y la realización de todos los trámites posibles por un medio electrónico con certificado digital. De esta manera se atenderían las válidas críticas que se han formulado a la acción pública de constitucionalidad con base en la restricción inherente a la ubicación de la Corte Constitucional en la capital de Colombia38.
Una vez presentada la demanda ante la secretaría de la Corte Constitucional, el presidente del tribunal designa a uno de los nueve magistrados para que sirva como sustanciador. Eso significa que este magistrado tomará las decisiones procesales iniciales dentro de ese proceso, entre las cuales destaca la determinación sobre el rechazo o la (in)admisión de la demanda.
El rechazo de una demanda se produce, esencialmente, por incompetencia de la Corte, caducidad de la acción por vicios de forma (un año desde la publicación del acto demandado)39, deficiente subsanación de una demanda inadmitida previamente, o por la existencia de cosa juzgada respecto de las normas demandadas. La decisión de rechazo se adopta mediante un auto contra el que solo procede el recurso de súplica. La súplica se tramita de la siguiente manera:
Una vez recibido el recurso, la Secretaría General entregará el expediente al magistrado que siga en orden alfabético al que dictó la providencia, quien actuará como ponente dentro de los diez días siguientes, sin que el autor de la providencia objetada pueda participar ni en las deliberaciones ni en las votaciones40.
Adicionalmente, cuando una demanda no satisface los requisitos comentados en la sección anterior y no se encuentra una causal de rechazo, el magistrado sustanciador inadmite la demanda mediante un auto en el que señala expresamente los errores encontrados y le concede al ciudadano un término de tres días para que los corrija. La corrección de la demanda es un acto voluntario del demandante mediante el cual modifica su escrito sobre la base de las deficiencias señaladas por el magistrado sustanciador en el auto de inadmisión. Si el ciudadano no corrige la demanda, o la presenta y el magistrado considera que no se subsanaron las deficiencias, esta será rechazada.
Si la demanda cumple con todos los requisitos o el ciudadano corrigió la demanda en tiempo y de manera satisfactoria, el magistrado sustanciador procede a admitir la demanda41. Esta decisión se toma mediante un auto en el cual se fijan en lista las disposiciones acusadas, se decretan las pruebas que el magistrado estime necesarias y conducentes, se notifica al procurador general de la nación para que emita su concepto y se comunica la demanda al presidente de la república y al presidente del Congreso.
El proceso de constitucionalidad no prevé la medida cautelar de suspensión provisional de la ley demandada. De manera que, mientras se estudia y decide la demanda, el acto normativo mantiene plenos efectos. Sin embargo, la facultad para decretar la suspensión provisional de una ley objeto de una demanda de constitucionalidad es una discusión pendiente en Colombia. Aunque se piensa que tal facultad puede poner en peligro la presunción de constitucionalidad de las leyes, como ha mantenido Ferreres, la presunción de constitucionalidad de las leyes no es un argumento conclusivo en contra de la existencia de una medida cautelar de suspensión provisional de una ley demandada ante un tribunal constitucional42. Adicionalmente, existe una cierta simetría entre el riesgo y los problemas que se suscitan tanto al permitir la suspensión provisional de una ley que resulta declarada constitucional como al prohibir la suspensión provisional de una ley que resulta contraria a la Constitución.
Una vez se ha proferido el auto de admisión se surten simultáneamente tres términos. El primero, por diez días, para que las disposiciones demandadas se incorporen en una lista pública de normas impugnadas (fijación en lista). El segundo, también por diez días, para la práctica de las pruebas que fueron decretadas. El tercero, de treinta días, para que el procurador presente su concepto ante la Corte en el que debe establecer la posición de la Procuraduría sobre la (in)constitucionalidad de la norma demandada. Una vez cumplido el término del procurador, el magistrado sustanciador cuenta con treinta días para elaborar y presentar ante la secretaría de la Corte una ponencia o proyecto de fallo43. A partir de ese momento, el pleno del tribunal tiene sesenta días para deliberar y decidir.
El presidente de la Corte debe convocar a la sala plena del tribunal para que delibere, en sesiones privadas, sobre el proyecto de fallo presentado por el magistrado sustanciador. Los magistrados de la Corte pueden declararse impedidos o ser recusados por el procurador general, por el ciudadano demandante o por cualquier persona que haya intervenido en defensa o impugnando la constitucionalidad de la ley demandada44. Los demás magistrados decidirán sobre el impedimento o recusación y, en caso de que prospere, designarán a uno de los conjueces.
En efecto, anualmente la sala plena de la Corte Constitucional elige una lista de conjueces que intervendrán en el supuesto de que prospere un impedimento o recusación de un magistrado de la Corte. El conjuez es una persona ajena a la Corte Constitucional (p. ej., profesor o investigador) que asume la posición del magistrado impedido o recusado únicamente para un caso concreto. El conjuez también puede ser el ponente de la decisión y salvar o aclarar su voto. Los conjueces de la Corte no reciben remuneración por esta condición.
Finalmente, para que un proyecto sea aprobado se requiere el voto favorable de la mayoría de los magistrados de la Corte. Cuando una ponencia no obtiene la mayoría necesaria para convertirse en la decisión del tribunal, el magistrado ponente puede solicitar al presidente de la Corte que encargue la elaboración de la sentencia a otro magistrado. En este caso es plausible designar a aquel disidente del proyecto de fallo cuya opinión logró el apoyo mayoritario.
El proceso de acción pública de constitucionalidad incorpora diferentes herramientas deliberativas adicionales al debate propio de la sala plena del tribunal: el concepto que emite la Procuraduría General de la Nación, la eventual participación de la Defensoría del Pueblo, la participación de las instituciones oficiales que tuvieron relación con la aprobación de las disposiciones demandadas, de organizaciones, de expertos y de las intervenciones ciudadanas45.
En primer lugar, como se refirió anteriormente, el concepto de la Procuraduría General de la Nación es obligatorio en todo proceso de control de constitucionalidad. Esta institución tiene treinta días para elaborar su dictamen y está previsto que el procurador general participe en las eventuales audiencias para que sustente oralmente los argumentos que presentó previamente por escrito46. Del mismo modo, cuando las normas demandadas involucran derechos fundamentales, cualquier ciudadano puede solicitar la intervención de la Defensoría del Pueblo para que se pronuncie a favor o en contra de su constitucionalidad.
Por su parte, aquellas instituciones del Estado que hayan tenido relación alguna con el proceso de formación de la ley demandada pueden presentar un escrito ante la Corte y acudir a las audiencias. Aunque el Decreto 2067 de 1991 establece que lo harán para exponer “las razones que justifican la constitucionalidad de las normas sometidas a control”47, esta disposición no es óbice para que lo hagan para reforzar los argumentos del ciudadano demandante.
También las entidades privadas, como las universidades, los centros de investigación, las organizaciones no gubernamentales y los ciudadanos no demandantes, pueden presentar por escrito su criterio respecto de la compatibilidad de la ley demandada con la Constitución48. Cuando se convoque a una audiencia pública, los representantes de las organizaciones serán invitados a sustentar su concepto o resolver preguntas concretas formuladas por los magistrados49.
Se trata de verdaderos instrumentos deliberativos porque amplían el ámbito de participación en el control de constitucionalidad de la ley y permiten que el razonamiento judicial se enriquezca con las visiones de las demás instituciones del Estado, de los representantes del Congreso que estuvieron a favor o en contra de la aprobación de la ley, de la sociedad civil y de los ciudadanos interesados en la defensa de los valores públicos de la Constitución o de un interés o derecho individual que se puede afectar con el resultado del juicio de constitucionalidad.
A pesar de que existe una amplia libertad para asumir una posición dentro del debate sobre la constitucionalidad de una ley y para formular argumentos en contra o en defensa de un acto sometido al juicio de contraste, el único límite al que se encuentran sometidos quienes participan en los escenarios deliberativos, en relación con los propios demandantes, es que aquellos no pueden formular nuevos cargos de constitucionalidad. El debate se restringe a los concretos reparos de constitucionalidad que han formulado los demandantes en su escrito inicial.
Este límite puede ser objeto de reproche por la restricción del ámbito de la deliberación dentro del tribunal. Sin embargo, puede ser defendido bajo la idea de que, en un sistema con acceso directo al control de constitucionalidad, tanto el procurador general como los ciudadanos intervinientes cuentan con una vía expedita para formular nuevos cargos de constitucionalidad en contra de una ley mediante la presentación de una acción pública de constitucionalidad.
Como se indicará en los capítulos cuarto y quinto, frente a las quejas de elitización del debate en los tribunales constitucionales, la necesidad de potenciar los mecanismos de discusión pública en torno a los procesos de control de constitucionalidad y el objetivo de recuperar la participación ciudadana, este tipo de herramientas tienen una importancia central e influyen directamente en la determinación de la legitimidad democrática del modelo colombiano de control de constitucionalidad50.
6. LA SENTENCIA Y LA COSA JUZGADA
El proyecto aprobado por la mayoría de la Corte Constitucional se convierte en el texto de la sentencia. Esta debe ser notificada por edicto dentro de los seis días siguientes a la adopción de la decisión. Se envían copias de la sentencia al presidente de la república, al presidente del Congreso y se publica su contenido en la Gaceta Constitucional y en la página web de la Corte Constitucional.
En la práctica, la Corte da a conocer su decisión mediante un comunicado de prensa que se emite el día de la votación definitiva de la sala plena. El texto definitivo de la sentencia se publica posteriormente. La Corte ha señalado que los efectos de la resolución se producen a partir del día siguiente a la emisión del comunicado de prensa51.
La sentencia que resuelve una acción pública de constitucionalidad puede declarar la exequibilidad (constitucionalidad) o inexequibilidad (inconstitucionalidad) de la ley. En el primer caso, la ley no podrá ser demandada nuevamente por los mismos motivos. En el segundo caso, la ley deja de existir dentro del ordenamiento jurídico. Además, cuando se declara la inconstitucionalidad de una ley por razones de fondo, la Constitución prohíbe que las autoridades reproduzcan el mismo contenido normativo en otra disposición, a menos que las normas constitucionales que formaron parte del juicio de contraste hayan sido eliminadas o reformadas. En efecto, el artículo 243 de la Constitución establece:
Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución.
Como se verá más adelante (cap. séptimo), esta última norma es muy importante para el debate sobre la legitimidad democrática de la jurisdicción constitucional porque constituye una prohibición expresa de respuestas legislativas a las sentencias de la Corte Constitucional y consolida al tribunal como la instancia con la última palabra en materia de constitucionalidad dentro del ordenamiento jurídico colombiano. Si el órgano legislativo persiste en aprobar una norma con ese mismo contenido debe reformar la Constitución, para lo cual se establece un procedimiento agravado. Además, el cambio constitucional también puede ser objeto de control por parte de la Corte Constitucional52.
De acuerdo con el artículo 243 de la Constitución Política, las sentencias de la Corte hacen tránsito a cosa juzgada constitucional y son definitivas53. El carácter definitivo de las sentencias significa que contra estas no existe recurso alguno54. Ni siquiera el incidente de nulidad puede ser considerado como una excepción a esta característica porque este solo procede si fue alegado antes del fallo y por razones muy concretas que se refieren a la violación de las reglas del debido proceso55. En todo caso, será la sala plena de la misma Corte la que decida sobre la nulidad de sus sentencias56.
7. LOS EFECTOS EN EL TIEMPO DE LA SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD
Los efectos en el tiempo de la sentencia se rigen por las siguientes dos reglas: i) las decisiones tienen efectos inmediatos y ii) la Corte puede modular los efectos de sus propias decisiones. La regla general ha sido fijada por el tribunal de la siguiente manera:
… siempre que no se haya modulado el efecto de un fallo, una sentencia de constitucionalidad produce efectos a partir del día siguiente a la fecha en que la Corte ejerció la jurisdicción de que está investida, esto es, a partir del día siguiente al que se adoptó la decisión sobre la exequibilidad o no de la norma objeto de control, bajo la condición de haber sido divulgada a través de los medios ordinarios reconocidos por esta Corporación. Se entiende que es a partir del ‘día siguiente’, pues la fecha en que se profiere la decisión, el expediente se encuentra al despacho y, por lo mismo, dicho fallo no puede aún producir efecto alguno57.
No obstante, la anterior regla tiene excepciones creadas por la propia Corte. En determinados casos, el tribunal ha considerado necesario modular los efectos de sus decisiones para cumplir con diferentes objetivos. La primera de las finalidades que justifican la modulación de efectos es conferir un tiempo de espera para que el legislador apruebe una norma compatible con la Constitución. De esa manera se evitan las consecuencias negativas de una laguna jurídica. Un ejemplo de decisiones que responden a este primer objetivo es la sentencia C-737 de 2001, en la cual la Corte estableció:
El análisis precedente permite concluir que la expulsión inmediata del ordenamiento de la Ley 619 de 2000 genera una situación constitucionalmente peor que su mantenimiento. Además, es claro que la mejor alternativa en el presente caso es recurrir a una inconstitucionalidad diferida, y no a una sentencia integradora, por cuanto el Legislador cuenta con múltiples posibilidades para regular el tema de las regalías, ya que es un tema en donde la Carta confiere una amplia libertad al Congreso (CP arts. 360 y 361). La Corte concluye entonces que la decisión adecuada es declarar la exequibilidad temporal de la ley acusada o, lo que es lo mismo, declarar su inconstitucionalidad, pero diferir sus efectos en el tiempo, a fin de permitir que en ese término el Congreso expida, con la libertad de configuración que le es propia, el régimen de regalías que juzgue conveniente58.
El segundo propósito que justifica la modulación de los efectos de una sentencia de la Corte Constitucional es la reparación de una situación de discriminación normativa que no es superable con la sola declaración de inconstitucionalidad de la ley. En estos casos, la Corte opta por emitir una sentencia integradora con efectos retrospectivos que supere directamente las consecuencias de un tratamiento desigual injustificado.
Así procedió el tribunal en la sentencia C-394 de 2007. En esta sentencia, la Corte amplió las medidas de protección establecidas a favor de las víctimas de secuestro a aquellas personas que fueran víctimas de los delitos de toma de rehenes y desaparición forzada. La Corte estableció que dicha extensión del ámbito de protección de la norma operaba con efectos retroactivos bajo el siguiente argumento:
… la vulneración de la cláusula de igualdad de la Constitución Política a que viene haciéndose referencia, por déficit total de protección, resulta tan ostensible, que amerita, a juicio de esta Corporación, conferir efectos retrospectivos a la presente providencia. Esto es así, por cuanto las consecuencias han sido: de una parte, la desprotección absoluta de quienes han sido tomados como rehenes y sus familias; y, de otra, la posibilidad de acceso sólo a algunos de los beneficios incluidos en el régimen de protección en favor de las víctimas de secuestro, por las familias de los desaparecidos. Lo anterior es posible en consideración a que las conductas de toma de rehenes y de desaparición forzada de personas son delitos de ejecución permanente o continuada hasta tanto se produzca la liberación o se compruebe la muerte de la víctima59.
Adicionalmente, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la modulación de efectos de las decisiones de la Corte Constitucional constituye un mecanismo adecuado para reducir las tensiones entre la garantía de la eficacia normativa de la Constitución y el principio democrático. En concreto, las tensiones que se derivan de los exhortos que emite el tribunal para que el legislador expida una determinada ley dentro de un plazo también determinado60.
El razonamiento de la Corte es que la tensión mencionada disminuye cuando el tribunal declara inconstitucional una ley, profiere un exhorto al legislador para que la modifique o derogue y modula los efectos de su decisión para que la inconstitucionalidad de la ley no tenga efectos inmediatos, sino que se concreten dentro de un plazo determinado. El objeto de ese plazo es que, para el momento en que se venza, el legislador haya cumplido con el exhorto proferido por el tribunal. Este criterio fue formulado de la siguiente manera en la sentencia C-366 de 2011:
… la simple decisión de exclusión a futuro de la normativa correspondiente, impide que el legislador, a través de mecanismos deliberativos y con el respeto de los derechos de las minorías políticas, adopte una regulación que (i) fije reglas de derecho para la materia correspondiente; y (ii) resulte compatible con la Constitución. En contrario, la inexequibilidad diferida, sin bien constituye un sacrificio temporal en términos de vigencia del principio de supremacía constitucional, en cualquier caso, impide tanto la existencia de lagunas normativas que vulneran la Carta, como el vaciamiento de la competencia legislativa para regular la mencionada materia61.
En el capítulo séptimo se analizarán con detenimiento este tipo de sentencias y se discutirán los argumentos para el ejercicio de esta facultad, a propósito de los modelos unilateral y bilateral de reparación de la discriminación normativa.
De manera excepcional, el tribunal puede emitir sentencias inhibitorias en las que se abstiene de decidir de fondo una demanda. Aunque con estos pronunciamientos se pone fin al proceso de constitucionalidad, no se puede hablar de una decisión stricto sensu porque el tribunal no estudia ni se pronuncia sobre el fondo de la cuestión planteada por el demandante.
Las razones para que la Corte emita una sentencia inhibitoria son de distinta naturaleza. Aunque la mayoría de estas se puede agrupar bajo la cláusula general de la ineptitud sustancial de la demanda, vale la pena revisar algunos de los casos en los que el tribunal se ha inhibido y el supuesto concreto que fundamentó esa determinación62.
La mayoría de las sentencias inhibitorias se produce cuando el magistrado sustanciador admite una demanda que no cumple con los requisitos necesarios. Las preguntas que surgen en esta hipótesis son las siguientes: ¿cuál es el fundamento para que la Corte emita una sentencia inhibitoria bajo el argumento del incumplimiento de uno de los requisitos de admisión de la demanda?, y, ¿cómo se explica que una demanda admitida por el magistrado sustanciador, que se supone cumple con los requisitos de admisión, no sea resuelta de fondo en la sala plena por el incumplimiento de esos mismos requisitos?
La respuesta a la primera pregunta es relativamente sencilla. La Corte sostiene que la sala plena tiene la competencia para revisar el estudio inicial que realizó el magistrado sustanciador que admitió la demanda. Como resultado de esa segunda pesquisa, la Corte puede encontrar un error que no era fácilmente identificable en la etapa de admisión y que, de haber sido detectado en esa primera fase, habría determinado una decisión de inadmisión de la demanda63.
Sobre el segundo cuestionamiento, el tribunal responde que la admisión de la demanda no crea ninguna expectativa para el demandante, ni puede llevar a pensar que necesariamente la Corte se pronunciará de fondo. Adicionalmente, la sala plena puede considerar, en contra de lo decidido por el magistrado sustanciador, que la demanda no satisfacía las exigencias mínimas. En este último caso, una forma de subsanar el error de admisión es mediante una sentencia inhibitoria. Una decisión de fondo en este supuesto constituye –en el criterio de la Corte– un error adicional e instaura un sistema de control judicial de la ley de carácter oficioso y lesivo del principio democrático64.
Los casos más frecuentes de sentencias inhibitorias se producen porque: i) la Corte carece de competencia65; ii) la norma objeto de la demanda no existe66, ha sido derogada67 o subrogada68; iii) la norma dejó de producir efectos69; iv) no se presentó un cargo o una acusación concreta de inconstitucionalidad70, y v) existe caducidad de la acción contra actos reformatorios de la Constitución o vicios de procedimiento contra leyes ordinarias71.
Las sentencias inhibitorias presentan objeciones desde el punto de vista de la discrecionalidad judicial, del acceso a la administración de justicia y del carácter público de la acción de constitucionalidad. En el primer caso, se acusa a la Corte de utilizar las sentencias inhibitorias para evadir o aplazar ciertas discusiones públicas. Por ejemplo, cuando se demanda una ley que pretende la declaratoria de igualdad de las parejas heterosexuales con las del mismo sexo en ámbitos como el matrimonio o la adopción de niños y niñas72. En el mismo sentido de esta crítica, la doctrina italiana ha denominado como sentencias Pilatos a este tipo de decisiones judiciales73.
La segunda objeción pone el acento en la contradicción en el tribunal porque este admite una demanda, posteriormente declara que el escrito no cumplía con los requisitos y, finalmente, emite una sentencia inhibitoria. En tercer lugar, se sostiene que la Corte ha cualificado de manera desproporcionada los requisitos para que una demanda sea decidida de fondo. En este sentido, la crítica a las sentencias inhibitorias comparte los argumentos de quienes objetan el baremo de la Corte para evaluar los argumentos de la demanda.
Una forma de superar estas objeciones sería cualificar los procesos de admisión y establecer alguna forma de intervención del demandante que no le obligue a reiniciar todo el proceso de demanda de inconstitucionalidad ante una sentencia inhibitoria. La primera propuesta permitiría reducir las contradicciones entre un auto de admisión y una sentencia inhibitoria. La segunda, crearía una oportunidad para que, en los supuestos de ausencia de cargo concreto, pertinente o suficiente, el demandante subsanara su impugnación. De esta manera se evita que la Corte deba estudiar desde el principio una nueva demanda del mismo actor y en contra de la misma ley.
9. SALVAMENTOS Y ACLARACIONES DE VOTO
El último aspecto relevante de las sentencias son los salvamentos y las aclaraciones de voto. Estas herramientas tienen origen en los desacuerdos dentro del tribunal, los cuales son frecuentes y reflejan su composición plural que lo enriquece, fortalece y obliga a interactuar con diferentes escuelas del pensamiento jurídico74. Los ciudadanos tienen el derecho a conocer la posición de cada magistrado respecto de la decisión de la Corte y estos, a su vez, tanto el derecho a expresarlo en la deliberación de la sala plena como a incluirlo en un escrito anexo al texto aprobado por la mayoría75.
Respecto del texto de una sentencia, un magistrado puede formular una aclaración y/o un salvamento de voto76. Las aclaraciones son escritos mediante los cuales los magistrados del tribunal expresan su acuerdo con la parte resolutiva de la sentencia pero se apartan de los argumentos utilizados en la parte motiva. Por su parte, un salvamento de voto es una manifestación del magistrado en el sentido de separarse del criterio mayoritario expresado en la resolución del problema jurídico. El salvamento es el medio por el cual el magistrado sustenta su voto en contra de la decisión mayoritaria.
Cuando el proyecto inicial de fallo es rechazado por la sala plena del tribunal y se designa a otro juez como ponente, el autor de la primera decisión minoritaria puede utilizar los argumentos del primer proyecto para elaborar su salvamento de voto a la sentencia que resulta finalmente aprobada.
Las sentencias deben ser divulgadas con todos los salvamentos y aclaraciones. Tanto el texto de la decisión como las opiniones de los magistrados que salvaron o aclararon el voto deben ser publicados en la Gaceta Constitucional77.
La facultad de escribir un salvamento o una aclaración de voto por parte de un magistrado de la Corte Constitucional es muy importante en sistemas como el colombiano en el que las deliberaciones del tribunal son reservadas. Esta es la única vía para que la opinión pública conozca la conformación de la Corte, las divisiones internas y las diferentes posiciones asumidas por cada uno de sus miembros. Si las sesiones fueran públicas, los salvamentos y aclaraciones de voto tendrían una importancia menor porque, en principio, los ciudadanos podrían conocer directamente la intervención de cada uno de los integrantes de la Corte.
Adicionalmente, la importancia de las aclaraciones y salvamentos radica en la posibilidad de que, en el futuro, la Corte cambie de criterio. Además de constituir un ejercicio de responsabilidad individual, cada escrito de aclaración o salvamento contiene la aspiración legítima de cada magistrado de que su interpretación sea aceptada posteriormente o de que en el texto mayoritario se argumente respecto de las objeciones presentadas en el salvamento o aclaración. Esta tesis fue sustentada en una aclaración de voto a la Sentencia C-061 de 2008, en la que el magistrado disidente manifestó:
En nuestro contexto hay cuestiones constitucionales de enorme relevancia sobre las cuales cabe anticipar una evolución, lo cual es un aliciente para que la opinión disidente sea escrita, no para atacar a la Corte, sino para sentar bases sólidas que propicien un cambio de jurisprudencia, y dada la misión trascendental que cumplen las sentencias de la Corte de fijar el significado de la Constitución, la decisión de escribir una opinión separada o disidente también implica una responsabilidad, articular una crítica útil a la sentencia de la Corte, en especial cuando dicha sentencia puede llegar a constituirse en un precedente. Si una opinión separada o disidente no puede ser orientada en ese sentido, el juez que salve o aclare su voto puede satisfacer sus convicciones jurídicas simplemente anunciando que no está de acuerdo con la Corte78.
Finalmente, los salvamentos y aclaraciones pueden ser formulados de manera individual o conjunta. En una misma decisión puede encontrarse una disidencia solitaria o una elaboración colectiva de los argumentos y objeciones al criterio que resultó mayoritario dentro de la Corte79.
Esta descripción del funcionamiento del sistema colombiano de control de constitucionalidad, mediante la acción pública de constitucionalidad, permitirá tener una visión general para los siguientes capítulos. En estos se volverá sobre aspectos del diseño institucional colombiano y se profundizará en lo que sea pertinente con el fin de determinar las fortalezas, los problemas de este sistema y los argumentos que puede aportar en la defensa de su propia legitimidad democrática.
