Читать книгу Антикоррупционная экспертиза: экспертологический подход - - Страница 4

Международные нормативные правовые акты о борьбе с коррупцией и антикоррупционной экспертизе заложили вектор развития национального законодательства в целях противодействия данному явлению. В развитие положений ратифицированных документов Россия возложила на себя обязательства создать и совершенствовать нормативную базу для противодействия коррупции, особое внимание в этой связи было обращено на одну из мер такого противодействия – антикоррупционную экспертизу.

Конституция Российской Федерации[44] устанавливает основы конституционного строя в России, закладывает базис для противодействия коррупции. Так, в ч. 2 ст. 4 Конституции РФ установлено, что Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. В ч. 1 ст. 15 установлено, что «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации». Свое развитие положения Конституции получили в федеральных законах, в том числе регулирующих антикоррупционную экспертизу.

В 2006 году был принят Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»[45], предметом регулирования которого выступили правоотношения, связанные с реализацией гражданином Российской Федерации закрепленного за ним Конституцией Российской Федерации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправления, а также устанавливался порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. Данный закон сформировал основу открытой, «прозрачной» процедуры обязательного рассмотрения различного рода обращений в соответствующие органы. При этом в ч. 2 ст. 3 указанного Закона установлено, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут устанавливать положения, направленные на защиту права граждан на обращение, в том числе устанавливать гарантии права граждан на обращение, дополняющие гарантии, установленные указанным Федеральным законом.

В развитие положений Конституции РФ и международных правовых актов основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений были установлены Федеральным законом от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»[46].

В ФЗ № 273 о противодействии коррупции определено понятие коррупции посредством установления перечня коррупционных правонарушений, санкции за совершение которых установлены в Уголовном кодексе РФ[47]: «злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами».

Кроме того, в указанном Федеральном законе закреплено понятие «противодействие коррупции» как деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий: а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции); б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией); в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.

ФЗ № 273 о противодействии коррупции устанавливает важнейшие принципы, на основе которых реализуется противодействие коррупции:

1) признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина;

2) законность;

3) публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;

4) неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений;

5) комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер;

6) приоритетное применение мер по предупреждению коррупции;

7) сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами.

Важным также является определение перечня нормативных правовых актов Российской Федерации, в который в соответствии с рассматриваемым законом включены:

а) федеральные нормативные правовые акты (федеральные конституционные законы, федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти и иных федеральных органов);

б) законы и иные нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

в) муниципальные правовые акты.

При определении организационных основ противодействия коррупции рассматриваемый закон устанавливает, что «Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры в пределах своих полномочий координируют деятельность органов внутренних дел Российской Федерации, органов федеральной службы безопасности, таможенных органов Российской Федерации и других правоохранительных органов по борьбе с коррупцией и реализуют иные полномочия в области противодействия коррупции, установленные федеральными законами» (ч. 6 ст. 5 ФЗ о противодействии коррупции). Данное положение можно рассматривать и как отсылку к нормам Федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»[48], в ст. 3 которого установлены в общем виде полномочия прокуратуры при проведении антикоррупционной экспертизы.

В ст. 6 ФЗ № 273 о противодействии коррупции определены меры профилактики коррупции, среди которых выделяется антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов.

Отдельными положениями закона также устанавливаются основные направления деятельности государственных органов по повышению эффективности противодействия коррупции; обязанность государственных и муниципальных служащих уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению коррупционных правонарушений; понятие «конфликт интересов», порядок и обязанность принимать меры по предотвращению и урегулированию конфликта интересов.

Кроме того ФЗ № 273 о противодействии коррупции устанавливает ограничения, налагаемые на гражданина, замещавшего должность государственной или муниципальной службы, при заключении им трудового или гражданско-правового договора; ограничения и обязанности, налагаемые на лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, а также на граждан, работающих в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами.

К числу запретов, определенных рассматриваемым законом, следует также отнести запрет отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами. Реализация данного запрета гарантируется в том числе представлением определенными в ст. 8 субъектами сведений о расходах, о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и установлением основных положений о контроле за законностью получения денежных средств (ст. 8.2).

ФЗ № 273 о противодействии коррупции определяет в ст. 13 виды ответственности физических лиц за коррупционные правонарушения: уголовную, административную, гражданско-правовую и дисциплинарную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. В отношении юридических лиц установлена административная ответственность (ст. 19.28 КоАП РФ).

Следует также отметить положение ст. 13.3 ФЗ № 273 о противодействии коррупции, в котором закреплена обязанность организаций принимать меры по предупреждению коррупции, в том числе определение подразделений или должностных лиц, ответственных за профилактику коррупционных и иных правонарушений, разработку и внедрение в практику стандартов и процедур, направленных на обеспечение добросовестной работы организации.

Таким образом, в российском законодательстве на уровне федерального закона впервые словосочетание «антикоррупционная экспертиза как мера по профилактике коррупции» появилось в ст. 6 ФЗ о противодействии коррупции.

Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (ФЗ об АКЭ) в пяти статьях устанавливает правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения.

Важным является определение принципов организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), которыми выступают: 1) обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов; 2) оценка нормативного правового акта (проекта нормативного правового акта) во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами; 3) обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов); 4) компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов); 5) сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов).

В ст. 3 ФЗ об АКЭ устанавливается кем может и должна проводиться антикоррупционная экспертиза. Так, в отношении прокуратуры установлена фактически обязанность проведения такой экспертизы по ряду вопросов, затрагивающих:1) права, свободы и обязанности человека и гражданина; 2) государственную и муниципальную собственности, государственную и муниципальную службы, бюджетного, налоговое, таможенное, лесное, водное, земельное, градостроительное, природоохранное законодательство, законодательство о лицензировании, а также законодательство, регулирующее деятельность государственных корпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Российской Федерацией на основании федерального закона; 3) социальные гарантии лицам, замещающим (замещавшим) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы.

Министерство юстиции Российской Федерации обязано проводить антикоррупционную экспертизу:

1) проектов федеральных законов, проектов указов Президента Российской Федерации и проектов постановлений Правительства Российской Федерации, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, – при проведении их правовой экспертизы;

2) проектов поправок Правительства Российской Федерации к проектам федеральных законов, подготовленным федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, – при проведении их правовой экспертизы;

3) нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований – при их государственной регистрации;

4) нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации – при мониторинге их применения и при внесении сведений в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Что касается иных органов, организаций, их должностных лиц, то они проводят в соответствии с ФЗ об АКЭ антикоррупционную экспертизу, в порядке, установленном нормативными правовыми актами соответствующих федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации. Закон уточняет, что органы, организации, их должностные лица проводят антикоррупционную экспертизу принятых ими нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения.

Следует отметить положение, установленное в ФЗ об АКЭ в отношении нормативных правовых актов, принятых реорганизованными и (или) упраздненными органами, организациями, – антикоррупционная экспертизы данных актов проводится органами, организациями, которым переданы полномочия реорганизованных и (или) упраздненных органов, организаций, при мониторинге применения данных нормативных правовых актов (п. 6–8 ст. 3 ФЗ об АКЭ).

Понятие «коррупциогенные факторы», на выявление которых направлена антикоррупционная экспертиза, определено в ч. 2 ст. 1 ФЗ об АКЭ. Под ними понимаются положения нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов), устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям и тем самым создающие условия для проявления коррупции. В ст. 4 ФЗ об АКЭ установлено, то выявленные в нормативных правовых актах (проектах нормативных правовых актов) коррупциогенные факторы отражаются: 1) в требовании прокурора об изменении нормативного правового акта или в обращении прокурора в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации; 2) в заключении, составляемом при проведении антикоррупционной экспертизы в случаях, когда антикоррупционная экспертиза проводится Министерством юстиции, а также иными органами, организациями, их должностными лицами в отношении принятых ими нормативных правовых актов.

ФЗ об АКЭ в общих чертах устанавливает направления реализации и обжалования требования прокурора, составляемого по результатам антикоррупционной экспертизы и имеющего обязательный характер для органа, принявшего нормативный правовой акт. В отношении иных заключений ФЗ об АКЭ определяет их рекомендательный характер с учетом их обязательного рассмотрения соответствующими органом, организацией или должностным лицом.

Таким образом, ФЗ об АКЭ определяет два основных вида установленной законом антикоррупционной экспертизы в зависимости от обязательности и субъекта проведения: обязательную или по усмотрению гражданина РФ или института гражданского общества (общественная). Последняя в законе называется независимой. При этом ст. 5 ФЗ об АКЭ устанавливает основы проведения, с указанием на отсылочные положения о порядке и условиях аккредитации экспертов по ее проведению, перечень субъектов, проведение антикоррупционной экспертизы которыми не допускается, а также краткое содержание, характер и направление использования заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы.

В ст. 9.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»[49] установлено, что прокурор в ходе осуществления своих полномочий в установленном Генеральной прокуратурой Российской Федерации порядке и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации, проводит антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов и организаций, органов местного самоуправления, их должностных лиц. В указанной статье определены порядок внесения в орган, организацию или должностному лицу, которые издали этот акт, требования прокурора об изменении нормативного правового акта с предложением способа устранения выявленных коррупциогенных факторов либо обращения в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации (АПК РФ и КАС РФ), а также порядок рассмотрения указанными субъектами требования прокурора и сообщения о его результатах.

Помимо приведенных выше основных для регулирования антикоррупционной экспертизы законов, можно выделить несколько федеральных законов, содержащих положения, косвенно влияющие на реализацию института противодействия коррупции.

Так, поскольку аккредитация юридических и физических лиц, изъявивших желание получить аккредитацию на проведение в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, осуществляется Минюстом России, применяется комплекс нормативных правовых актов, регламентирующих аспекты этой деятельности. В первую очередь это Федеральный закон «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»[50], который призван регулировать отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, органами государственных внебюджетных фондов, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления, осуществляющими исполнительно-распорядительные полномочия. Кроме того, это федеральный закон, регулирующий отношения в области использования электронных подписей при совершении гражданско-правовых сделок, оказании государственных и муниципальных услуг, исполнении государственных и муниципальных функций, при совершении иных юридически значимых действий, в том числе в случаях, установленных другими федеральными законами[51].

В развитие положений указанных законов были приняты правительственные и ведомственные нормативные правовые акты: Постановление Правительства РФ от 24.10.2011 № 861 (ред. от 16.08.2023) «О федеральных государственных информационных системах, обеспечивающих предоставление в электронной форме государственных и муниципальных услуг (осуществление функций)»[52], Приказ Минюста России от 29.03.2019 № 57 «Об утверждении Административного регламента Министерства юстиции Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по осуществлению аккредитации юридических и физических лиц, изъявивших желание получить аккредитацию на проведение в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации»[53] и другие.

В ст. 53 Федерального закона от 21.12.2021 № 414 «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»[54] установлено, что нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, затрагивающие вопросы осуществления предпринимательской и инвестиционной деятельности, за исключением актов, определенных ч. 5 ст. 53 указанного ФЗ № 414, в целях выявления положений, необоснованно затрудняющих осуществление предпринимательской и инвестиционной деятельности, подлежат экспертизе, проводимой в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Кроме того, в данной статье приведен перечень проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, в отношении которых проводится и не может проводиться такая оценка. Но в целом статья содержит отсылочные положения о порядке проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Среди подзаконных нормативных правовых актов о противодействии коррупции и антикоррупционной экспертизе выделяется в первую очередь Национальная стратегия противодействия коррупции и Национальный план противодействия коррупции на 2010–2011 годы, утвержденные Указом Президента РФ от 13.04.2010 № 460[55]. Важными направлениями Национальной стратегии противодействия коррупции признаны совершенствование организационных основ антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и повышение ее результативности, а также повышение качества профессиональной подготовки специалистов в сфере организации противодействия и непосредственного противодействия коррупции. Кроме того, в 2021 году Указом Президента России № 478 от 16.08.2021 был принят Национальный план противодействия коррупции на 2021–2024 годы[56], XI раздел которого посвящен реализации мер по повышению эффективности антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. В указанном разделе Президентом России сформулированы указания Генеральной прокуратуре РФ:

а) мониторинг деятельности федеральных государственных органов и организаций по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов;

б) обобщение результатов работы органов прокуратуры по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, в том числе по рассмотрению заключений, выданных по результатам проведения независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

Указом Президента России № 478 от 16.08.2021 Минюсту России поручено в том числе:

а) представить предложения о возможности установления обязанности для коммерческих и некоммерческих организаций, учредителями которых являются Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование, и для российских коммерческих и некоммерческих организаций, контроль за деятельностью которых осуществляют государственные корпорации (компании) и публично-правовые компании, проводить антикоррупционную экспертизу своих локальных нормативных актов и проектов таких актов;

б) обеспечить проведение обучающих семинаров для лиц, в должностные обязанности которых входит проведение антикоррупционной экспертизы локальных нормативных актов и проектов таких актов организаций, указанных в подпункте «а» настоящего пункта;

в) регулярно осуществлять обобщение практики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

Следует отметить также Указ Президента РФ от 10.08.2000 № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации»[57], в п. 1 которого предписывается создать федеральный банк нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации – федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации[58] и возложить на Министерство юстиции Российской Федерации ведение федерального регистра.

В п. 8 Постановления Правительства № 907 от 29.11.2000 «Об утверждении Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» установлено, что «доступ к текстам нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, их учетным номерам, реквизитам и сведениям об источниках их официального опубликования, содержащимся в федеральном регистре, обеспечивается через портал Министерства юстиции Российской Федерации “Нормативные правовые акты в Российской Федерации” в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (http://pravo-minjust.ru, http://право-минюст. рф)».

В развитие положений о ведении федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Минюстом России был принят Приказ № 27 от 04.03.2021[59], которым определены общие положения о ведении федерального регистра, его структура. Кроме того, в п. 13 Приказа Минюста России № 27 установлено, что ведение федерального регистра включает:

• юридическую обработку правового акта и присвоение правовому акту учетного номера;

• формирование текстов правовых актов в электронном виде;

• формирование реквизитов правового акта и заполнение полей карточек документа;

• проведение правовой и антикоррупционной экспертиз правового акта;

• обработку дополнительных сведений, формирование их текстов в электронном виде;

• поддержание базы данных федерального регистра в актуальном состоянии;

• формирование интегрированной базы данных федерального регистра.

Представляют интерес положения Постановления Правительства Российской Федерации от 03.06.1995 № 550 «О дополнительных функциях Министерства юстиции Российской Федерации»[60], в соответствии с которым на Минюст России возложена функция по проведению правовой экспертизы правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, и функции генерального заказчика межгосударственной системы правовой информатизации в Российской Федерации. В этом Постановлении определен также срок проведения правовой экспертизы и установлено, что в целях повышения научного уровня правовой экспертизы правовых актов субъектов Российской Федерации в отдельных, наиболее сложных случаях привлекать к работе Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации и другие научные учреждения Российской Федерации (п. 5 Постановления № 550). Особое значение имеют также Методические рекомендации по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации и федеральным законам, утвержденные Приказом Минюста России от 31.05.2012 № 87[61].

К основным актам Правительства РФ, регламентирующим антикоррупционную экспертизу, можно отнести два постановления: «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»[62] и «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»[63]. В Правилах, утвержденных Постановлением Правительства 1997 года № 1009, установлены положения о подготовке нормативных правовых актов (постановлений, приказов, правил, инструкций и положений) федеральных органов исполнительной власти, которые издаются на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции. Нормативный правовой акт может быть издан совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти или одним из них по согласованию с другими. При издании нормативного правового акта совместно несколькими федеральными органами исполнительной власти полномочия на издание нормативного правового акта должны быть у каждого из указанных органов. В указанном Постановлении Правительства приводятся основные правила по такому согласованию.

Помимо этого, в п. 6 Правил, утвержденных Постановлением Правительства 1997 года № 1009, установлены требования к структуре нормативного правового акта органа исполнительной власти. Отдельные положения рассматриваемых Правил посвящены государственной регистрации нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций, имеющих межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера. При этом Правила устанавливают, что в рамках государственной регистрации нормативного правового акта проводится правовая экспертиза соответствия этого акта законодательству Российской Федерации и антикоррупционная экспертиза этого акта; осуществляется принятие решения о необходимости государственной регистрации данного акта, присвоение регистрационного номера и занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Государственная регистрация нормативных правовых актов осуществляется Министерством юстиции Российской Федерации в срок до 20 рабочих дней с даты получения акта.

Постановление Правительства 2010 № 96 утверждает сразу два документа: Правила проведения антикоррупционной экспертизы (далее – Правила проведения АКЭ) нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и методику проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов[64]. В Правилах проведения АКЭ установлено, что Министерство юстиции Российской Федерации проводит антикоррупционную экспертизу в соответствии с методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в отношении:

а) проектов федеральных законов, проектов указов Президента Российской Федерации и проектов постановлений Правительства Российской Федерации, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, – при проведении их правовой экспертизы;

б) проектов поправок Правительства Российской Федерации к проектам федеральных законов, подготовленным федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, – при проведении их правовой экспертизы;

в) нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований – при их государственной регистрации;

г) нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации – при мониторинге их применения и внесении сведений в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Результаты антикоррупционной экспертизы отражаются в заключении Министерства юстиции Российской Федерации по результатам правовой экспертизы либо в заключении Министерства юстиции Российской Федерации по форме, утверждаемой Министерством.

Особое внимание в Правилах уделяется разрешению разногласий, возникающих при оценке коррупциогенных факторов, указанных в заключении Министерства юстиции Российской Федерации по результатам проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов. Кроме того, Правила содержат положения о проведении независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов и гарантии обеспечения ее проведения, в том числе положения о проведении процедуры раскрытия информации в порядке, установленном Правилами раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. № 851 «О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения»[65].

Целый ряд положений рассматриваемых Правил посвящен заключениям по результатам независимой антикоррупционной экспертизы, поступившим в федеральный орган исполнительной власти, нормативные правовые акты которого подлежат государственной регистрации, регистрируются в установленном порядке в федеральном органе исполнительной власти. Установлен его рекомендательный характер, но определено обязательное рассмотрение органом, организацией или должностным лицом, которым оно направлено, в 30-дневный срок со дня его получения с составлением мотивированного ответа, в котором отражается учет результатов независимой антикоррупционной экспертизы и (или) причины несогласия с выявленным в нормативном правовом акте или проекте нормативного правового акта коррупциогенным фактором. Такой ответ дается во всех случаях, за исключением случаев, когда в заключении отсутствует информация о выявленных коррупциогенных факторах, или предложения о способе устранения выявленных коррупциогенных факторов.

Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (далее – Методика 2010 г., утвержденная Правительством), утвержденная рассматриваемым Постановлением Правительства 2010 г. № 96, включает ряд правил относительно того, кто должен использовать этот документ и какими принципами этот субъект должен руководствоваться. В Методике 2010 г., утвержденной Правительством, приводится перечень коррупциогенных факторов, подразделяемых на две группы: устанавливающие для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил и содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям. Иных положений о том, каким образом осуществляется антикоррупционная экспертиза указанный акт не содержит.

Полномочия Министерства юстиции Российской Федерации как органа, проводящего обязательную антикоррупционную экспертизу, помимо ФЗ об АКЭ, определены Указом Президента Российской Федерации от 13.01.2023 № 10 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации»[66]. Так, Минюст России проводит:

• в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, антикоррупционную экспертизу проектов федеральных законов, проектов нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, проектов поправок Правительства Российской Федерации к проектам федеральных законов при осуществлении их правовой экспертизы, нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных органов и другие виды экспертиз;

• проводит в соответствии с правилами, утвержденными Правительством Российской Федерации, правовую экспертизу проектов федеральных законов, проектов нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, проектов поправок Правительства Российской Федерации к проектам федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных органов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

• ведет в соответствии с правилами, утвержденными Правительством Российской Федерации, государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Помимо этого, Минюст России в соответствии с Административным регламентом[67] осуществляет аккредитацию экспертов по проведению независимой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, а также определяет условия их аккредитации.

Кроме того, близкой к проведению антикоррупционной экспертизы функцией Минюста является участие в подготовке проектов официальных отзывов и заключений на проекты федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также проектов поправок к ним.

Выполнение указанных функций Минюста России регулируются несколькими ведомственными приказами. Так, в отношении установления формы заключения обоих (выделенных ранее) видов антикоррупционной экспертизы действуют соответственно Приказ Минюста России от 21.10.2011 № 363 «Об утверждении формы заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы»[68] и Приказ Минюста России от 11.09.2024 № 270 «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, разработанных Министерством юстиции Российской Федерации»[69].

Приказом Минюста России от 26.04.2012 № 66 «Об утверждении Порядка ведения государственного реестра независимых экспертов, получивших аккредитацию на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации»[70], утвержден регламент работы Минюста России по ведению государственного реестра независимых экспертов, получивших аккредитацию на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации. Так, приказом установлены форма, структура и состав реестра, а также содержание действий по его ведению.

Антикоррупционная экспертиза в соответствии с законом проводится различными ведомствами, службами и органами, вследствие чего в каждом из указанных органов установлен порядок проведения исследования нормативных правовых актов и их проектов на предмет наличия в них коррупциогенных факторов.

Так, например, в Приказе Генпрокуратуры России от 10.10.2022 № 581 «Об осуществлении прокурорского надзора и реализации прокурорами иных полномочий в сфере противодействия коррупции, пришедшем не смену приказу Генпрокуратуры России»[71] установлена обязанность проводить на постоянной основе антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Данный приказ пришел на смену Приказу Генпрокуратуры от 28.12.2009 № 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов», которым был установлен регламент проведения антикоррупционной экспертизы как нормативных правовых актов, так и их проектов.

В п. 2.21 Приказа Генпрокуратуры № 581 определено, что антикоррупционная экспертиза в соответствии с установленной компетенцией проводится органами прокуратуры в отношении нормативных правовых актов, принятых поднадзорными им федеральными органами исполнительной власти, Следственным комитетом Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, иными государственными органами и организациями, органами местного самоуправления и их должностными лицами. Также содержится положение о взаимодействии с независимыми экспертами, осуществляющими антикоррупционную экспертизу.

Приказом Генпрокуратуры России от 03.04.2014 № 175[72] установлен порядок проведения антикоррупционной экспертизы организационно-распорядительных документов и проектов организационно-распорядительных документов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, содержащих нормы права. Указанный Приказ № 175 включает основные аспекты осуществления антикоррупционной экспертизы, положения о структуре и содержанию заключения.

Отдельный раздел рассматриваемого Приказа № 175 посвящен вопросам обеспечения проведения независимой антикоррупционной экспертизы проектов документов. В нем установлены правила размещения проектов документов на сайте regulation.gov.ru в информационно-телекоммуникационной сети Интернет и на официальном сайте Генеральной прокуратуры Российской Федерации с указанием дат начала и окончания приема заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертиз, а также порядок реагирования подразделения, ответственного за подготовку проекта документа на поступившее заключение независимой антикоррупционной экспертизы.

Раздел IV рассматриваемого приказа устанавливает основные правила проведения антикоррупционной экспертизы документов, которая должна осуществляться при мониторинге их применения, при этом мониторинг проводится подразделениями Генеральной прокуратуры Российской Федерации в соответствии с их компетенцией, прокуратурами субъектов Российской Федерации и приравненными к ним специализированными прокуратурами. Задачами такого мониторинга выступают своевременное выявление в документах коррупциогенных факторов и их устранение. При этом при мониторинге осуществляются: а) сбор информации о практике применения документа; б) непрерывное наблюдение за применением документа; в) анализ и оценка получаемой информации о практике применения документов и результатов наблюдения за их применением.

Приказом Генпрокуратуры России № 175 установлен срок проведения антикоррупционной экспертизы документа, который составляет не более десяти рабочих дней со дня его поступления в управление по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции. При выявлении в документе коррупциогенных факторов заключение направляется в подразделение Генеральной прокуратуры Российской Федерации, ответственное за подготовку данного документа, для рассмотрения и разработки проекта о внесении в него изменений. Одновременно копия заключения направляется для сведения в подразделение Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуратуру субъекта Российской Федерации или приравненную к ней специализированную прокуратуру, обнаружившие в ходе мониторинга в документе положения, способствующие созданию условий для проявления коррупции. При отсутствии в документе коррупциогенных факторов соответствующее заключение направляется инициатору проведения антикоррупционной экспертизы.

В приложении к рассматриваемому приказу приводится форма заключения по результатам проведения антикоррупционной экспертизы.

Действующий Приказ МВД России от 24.02.2012 № 120 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в системе МВД России»[73] также устанавливает порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в системе МВД России. В приложении № 1 к указанному приказу устанавливается перечень нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, подготавливаемых в системе МВД России, по которым проведение антикоррупционной экспертизы обязательно: нормативные правовые акты МВД России; проекты нормативных правовых актов МВД России; подготавливаемые в системе МВД России проекты: Федеральных законов, Указов Президента Российской Федерации, Постановлений Правительства Российской Федерации, Поправок Правительства Российской Федерации к проектам федеральных законов.

Отдельным положением (Приложение № 2 к рассматриваемому приказу) устанавливается Порядок проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России. Особенностью Положения являются нормы взаимодействия при осуществлении антикоррупционной экспертизы при проведении федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Совета Евразийской экономической комиссии, а также нормы касательно направления заключения антикоррупционной экспертизы при проведении процедуры раскрытия информации в порядке, установленном Правилами раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения (утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. № 851).

В Приказе МВД № 120 установлены правила, касающиеся порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов МВД России при осуществлении мониторинга применения нормативных правовых актов МВД России, а также сроков проведения антикоррупционной экспертизы и рассмотрения ее заключения. В качестве приложения приводится также заключение договорно-правового департамента МВД России по результатам антикоррупционной экспертизы.

В Приказе Минобрнауки России от 26.07.2018 № 9н «Об утверждении Порядка проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Министерства науки и высшего образования Российской Федерации»[74] установлен перечень проектов нормативных правовых актов Министерства, в отношении которых проводится обязательная антикоррупционная экспертиза: затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина; устанавливающие правовой статус организаций; имеющие межведомственный характер. Установлено подразделение, ответственное за осуществление антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов Министерства – уполномоченный Департамент – структурное подразделение Министерства, а также сроки проведения антикоррупционной экспертизы, составления заключения и реагирования на него подразделением – разработчиком проекта нормативного правового акта Министерства.

Как уже отмечалось, практически в каждом ведомстве имеются соответствующие приказы, регулирующие порядок проведения антикоррупционной экспертизы. Можно констатировать, что ведомственные приказы сформулированы на основе принципов: 1) единообразного, вне зависимости от ведомства, но с учетом его специфики, регулирования порядка проведения антикоррупционной экспертизы; 2) в большинстве случаев антикоррупционная экспертиза проводится при осуществлении мониторинга применения актов ведомства либо при проведении подразделением ведомства правовой экспертизы проектов актов; 3) антикоррупционная экспертиза проводится по единой методике, утвержденной Правительством; 4) заключение антикоррупционной экспертизы носит рекомендательный характер, но при этом подлежит обязательному рассмотрению и реагированию на указанные коррупциогенные факторы, а также предложения по их устранению подразделением, которое инициировало нормативный правовой акт.

Несмотря на то, что судебная практика не считается источником права, тем не менее разъяснения Верховного Суда РФ содержат значимые положения, помогающие реализовать общий подход к практике осуществления антикоррупционной экспертизы[75]. Так, например, в Постановлении Пленума Верховного Суда № 50 от 25.12.2018 приводятся существенные признаки, характеризующие акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами.

Рассмотренные нормативные правовые акты составляют основу законодательного регулирования антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Тем не менее вывод о полноте и достаточности, об отсутствии пробелов в области регулирования антикоррупционной экспертизы делать пока преждевременно.