Читать книгу Антикоррупционная экспертиза: экспертологический подход - - Страница 7

Нормативно закрепленного определения понятия «антикоррупционная экспертиза» в действующем российском законодательстве на федеральном уровне пока не существует. При этом имеются нормативные положения, носящие характер рекомендаций. Например, в ст. 2 Модельного закона «Основы законодательства об антикоррупционной политике»[137] установлено, что антикоррупционная экспертиза – это деятельность специалистов (экспертов) по выявлению и описанию коррупциогенных факторов, относящихся к действующим правовым актам и их проектам; разработке рекомендаций, направленных на устранение или ограничение действия таких факторов.

В новой редакции Модельного закона «О противодействии коррупции»[138], антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов определяется также как деятельность специалистов (экспертов) по выявлению и описанию коррупциогенных факторов, содержащихся в нормативных правовых актах и их проектах; разработке рекомендаций, направленных на устранение или ограничение действия таких факторов. Основание и порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов устанавливаются законодательством государства (ст. 3). В этом законе закреплено, что антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов выступает одной из мер противодействия коррупции (ст. 11 Модельного закона 2008 г.), а не только ее предупреждения. К мерам по профилактике коррупции антикоррупционная экспертиза отнесена в ФЗ № 273 о противодействии коррупции.

Несмотря на то, что в нашей стране действует ФЗ об антикоррупционной экспертизе (ФЗ об АКЭ), в нем не определяется понятие данного явления. При этом определение предлагается в ст. 2 Модельного закона 2012 г. «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»: антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов – деятельность по выявлению коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах, проектах нормативных правовых актов и подготовке заключений, содержащих рекомендации по их устранению, а также требований прокурора об изменении нормативного правового акта.

Следует еще раз подчеркнуть, что положения Модельных законов носят рекомендательный для государств-участников характер и могут игнорироваться при наличии действующего законодательства, регулирующего данное явление, да и в целом не обязательны для применения. В России такого положения пока нет, следовательно, можно взять за основу такое определение и рассматривать его как нормативное.

В основе всех трех перечисленных выше определений понятия «антикоррупционная экспертиза» лежит слово «деятельность». Однако необходимо различать понятия «деятельность по проведению антикоррупционной экспертизы» и «антикоррупционная экспертиза». В большинстве словарей понятие «деятельность» определяется как вид активности, работа, занятие кого-либо в какой-либо области[139]. Деятельность – «это специфически человеческая форма активного отношения к окружающему миру, содержание которой составляет его целесообразное изменение и преобразование. В отличие от действий животного, деятельность человека предполагает определенное противопоставление субъекта и объекта деятельности: человек противополагает себе объект деятельности как материал, который сопротивляется воздействию на него человека и должен получить новую форму и свойства, превратиться из материала в продукт деятельности. Всякая деятельность включает в себя цель, средство, результат и сам процесс деятельности, и, следовательно, неотъемлемой характеристикой деятельности является ее осознанность»[140].

Деятельность – «форма активности человека, идеальное и предметно-практическое взаимодействие индивида с миром. Формы и механизмы деятельности, вырабатываемые в процессе человеческой истории, фиксируются в знаково-символических, орудийных и образных формах и передаются через культуру и обучение («социальное наследование»)»[141]. Деятельность – специфический вид человеческой активности, направленной на творческое преобразование, совершенствование действительности и самого себя[142].

Термин «экспертиза» в широком смысле – исследование каких-либо данных, фактов с целью поиска ответов на практические вопросы, решение которых требует специальных знаний в области науки, техники, искусства и т. п.[143] В энциклопедическом словаре экспертиза (франц. expertise – от лат. expertus – опытный), определяется как исследование специалистом (экспертом) каких-либо вопросов, решение которых требует специальных познаний в области науки, техники, искусства и т. д.[144] Под судебной экспертизой (экспертизой в иных видах юрисдикционной деятельности) понимается – процессуальное действие, т. е. совокупность действий познавательного характера, направленных на получение ответов на вопросы, требующие использования специальных знаний в различных областях науки, техники, искусства, ремесла, включающее назначение и производство экспертного исследования, выполняемое субъектом, ведущим процесс, и экспертом, а также составление экспертом по результатам исследования заключения и его оценку участниками процесса[145].

Нормативное определение судебной экспертизы закреплено в ст. 9 Федерального закона № 73-ФЗ от 31 мая 2001 года «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации»: судебная экспертиза – предусмотренное законодательством Российской Федерации о судопроизводстве процессуальное действие, включающее в себя проведение исследований и дачу заключения экспертом по вопросам, требующим специальных знаний в области науки, техники, искусства или ремесла.

Таким образом, экспертиза – это прежде всего исследование. В этой связи очевиден неопределенный подход к определению антикоррупционной экспертизы через термин «деятельность». Второе понятие гораздо шире и включает в себя первое – исследование (экспертизу).

В региональном законодательстве встречаются определения «антикоррупционной экспертизы». Содержание термина «антикоррупционная экспертиза» в большинстве региональных нормативных правовых актов, как и в федеральном законодательстве, не раскрывается, а обозначается через основную цель данной процедуры[146]. Во многих актах понятие раскрывается через термин «деятельность». Так, например, ч. 1 ст. 10 Закона Республики Татарстан от 04.05.2006 № 34-ЗРТ (ред. от 16.07.2021) «О противодействии коррупции в Республике Татарстан» (в ред. Закона РТ от 19.01.2010 № 6-ЗРТ) устанавливает, что антикоррупционная экспертиза представляет собой деятельность по выявлению в нормативных правовых актах (проектах нормативных правовых актов) государственных органов, органов местного самоуправления и организаций положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции. Подобное положение установлено в ч. 1 ст. 6 Закона Белгородской области от 07.05.2010 № 338 (ред. от 27.12.2022) «О противодействии коррупции в Белгородской области» (принят Белгородской областной Думой 29.04.2010): «антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) Белгородской области – деятельность по изучению нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) с целью выявления коррупциогенных факторов и их последующего устранения».

В ч. 2 ст. 19.1 Закона Тюменской области от 07.03.2003 № 121 (ред. от 03.10.2022) «О порядке подготовки, принятия и действия правовых актов Тюменской области» (принят Тюменской областной Думой 20.02.2003) (с изм. и доп., вступающими в силу с 01.01.2023) антикоррупционная экспертиза определяется как деятельность по выявлению и описанию коррупциогенных факторов (явления или совокупность явлений, порождающих коррупционные правонарушения или способствующие их распространению), содержащихся в проектах нормативных правовых актов, а также по разработке рекомендаций, направленных на устранение или ограничение действия таких факторов.

В соответствии с ч. 2 ст. 7 Закона Республики Алтай от 05.03.2009 № 1-РЗ (ред. от 24.06.2022) «О противодействии коррупции в Республике Алтай» антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов Республики Алтай и их проектов представляет собой деятельность соответствующих специалистов (экспертов) по выявлению и описанию коррупциогенных факторов, содержащихся в указанных нормативных правовых актах и их проектах, разработке рекомендаций, направленных на устранение этих факторов.

Реже встречается определение антикоррупционной экспертизы через термин «выявление». Так, в ст. 2 Закона Свердловской области от 20.02.2009 № 2-ОЗ (ред. от 30.09.2022) «О противодействии коррупции в Свердловской области» (принят Областной Думой Законодательного Собрания Свердловской области 10.02.2009) антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов Свердловской области и проектов нормативных правовых актов Свердловской области определена как выявление в нормативных правовых актах Свердловской области и проектах нормативных правовых актов Свердловской области коррупциогенных факторов.

В ч. 1 ст. 9 Закона Чеченской Республики от 21.05.2009 № 36-РЗ (ред. от 21.06.2022) «О противодействии коррупции в Чеченской Республике» устанавливается, что антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов, их проектов и иных правовых актов представляет собой первичный анализ коррупциогенности акта с целью выявления наиболее типичных и формализованных проявлений коррупционности в тексте акта и направлена на выявление и устранение несовершенства правовых норм, которые могут способствовать совершению коррупционных действий. Такой подход не является стандартным, в нем сделан акцент на исследовательскую сущность антикоррупционной экспертизы, но на уровне указания одного из основных используемых методов.

Оригинальная формулировка антикоррупционной экспертизы приводится в ст. 3 Закона Оренбургской области от 15.09.2008 № 2369/497-IV-ОЗ «О противодействии коррупции в Оренбургской области» (с изменениями на 26 мая 2020 года), где она определяется как «деятельность по выявлению и описанию коррупциогенных факторов, относящихся к нормативным правовым актам Оренбургской области, к их проектам, с разработкой рекомендаций, направленных на устранение или ограничение действия таких факторов». Некорректность такой формулировки вполне очевидна, поскольку факторы не могут относиться к актам, они в них либо содержатся, т. е. включены в содержание нормативных положений, либо отсутствуют.

Один из редких примеров указания на исследовательскую сущность антикоррупционной экспертизы приведен в п. 1.2 ст. 1 Постановления Правительства Ленинградской области от 23.11.2010 № 310 (ред. от 21.03.2022) «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов Ленинградской области и проектов нормативных правовых актов Ленинградской области», в котором она определена как экспертное исследование с целью выявления в нормативных правовых актах Ленинградской области и проектах нормативных правовых актов Ленинградской области коррупциогенных факторов и их последующего устранения. Другой пример – в ч. 1 ст. 16 Закона города Москвы от 08.07.2009 № 25 (в ред. от 04.05.2022) «О правовых актах города Москвы», в котором установлено, что антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов – это «исследование, направленное на выявление и устранение в проектах нормативных правовых актов положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции». В качестве «специального исследования, производимого учеными и специалистами в целях законности, обоснованности, обеспечения высокого качества и своевременности готовящегося или подготовленного проекта правового акта; выявления возможных позитивных и негативных социальных, экономических, экологических, правовых и других последствий принятия правового акта» определяется антикоррупционная экспертиза в ст. 37 Закона Иркутской области от 12 января 2010 г. № 1-оз «О правовых актах Иркутской области и правотворческой деятельности в Иркутской области».

В некоторых актах уточняются положения об антикоррупционной экспертизе, толкование которых позволяет подчеркнуть ее сущность. Так, в ст. 8 Закона Республики Бурятия от 16.03.2009 № 701-IV (ред. от 04.10.2022) «О противодействии коррупции в Республике Бурятия» (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2023) установлено, что антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения проводится в Республике Бурятия в соответствии с федеральным законом в порядке, установленном нормативными правовыми актами <…> и согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации.

О методике, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 № 96, упоминается и в Постановлении администрации г. Тулы от 09.04.2010 № 1157 (ред. от 20.04.2022) «О Порядке проведения антикоррупционной экспертизы муниципальных нормативных правовых актов (их проектов) в администрации муниципального образования город Тула».

Большая часть определений характеризуется отсутствием единого подхода к пониманию термина, практически не акцентируется исследовательская сущность этого явления. Многие региональные акты вообще не содержат определение понятия «антикоррупционная экспертиза».

Как верно отмечают В. М. Баранов и П. А. Кабанов в значительной доле региональных законов, регулирующих правотворческий процесс, для повышения качества правотворчества и снижения его коррупциогенности предусмотрено проведение антикоррупционной экспертизы, при этом в них сформулировано собственное понятие антикоррупционной экспертизы, которое, как правило, не всегда соответствует содержанию этого вида экспертной деятельности, предусмотренного федеральным законодательством[147].

Мнения ученых о понятии антикоррупционной экспертизы в некоторой степени различаются.

Основным признаком, выделяемым многими авторами и определяющим сущность антикоррупционной экспертизы, является именно исследование. Так, И. С. Андреев считает, что «экспертизу нормативного правового акта следует рассматривать как один из элементов системы социального порядка, функционально ориентированной на обеспечение правового регулирования общественных отношений, возникающих между субъектом и объектом воздействия»[148]. При этом он верно определяет основные, хотя и не все, элементы этой системы: 1) субъект исследования; 2) объект исследования; 3) предмет исследования; 4) методика исследования; 5) результат исследования.

По мнению А. А. Разуваева, антикоррупционная экспертиза – это «основанное на применении специальных познаний исследование, осуществляемое сведущими лицами (экспертами), выполненное по поручению заинтересованных лиц, с целью установления обстоятельств, существенных для принятия правильных и обоснованных решений и дачи заключения по результатам такого исследования»[149]. Данное определение является обобщенным, в нем отсутствует специфика антикоррупционной экспертизы – указание на объект, предмет и цель исследования, отличающий от других видов экспертиз. Кроме того, оно содержит признак, которому не в полной мере отвечает антикоррупционная экспертиза – «выполненное по поручению заинтересованных лиц», поскольку независимым экспертам выполнение такого исследования никем не поручается, такие эксперты осуществляют экспертизу по собственной инициативе и за счет собственных средств (ст. 5 ФЗ № 172).

А. Н. Миронов предлагает считать антикоррупционной экспертизой «проводимое специалистом (экспертом), обладающим специальными познаниями, в закрепленном процессуальном порядке, исследование, имеющее целью установления необходимой информации об обстоятельствах, существенных для принятия качественного и эффективного нормативного правового акта лицом (лицами), назначившим экспертизу»[150]. В представленном определении также отсутствует указание на объект и предмет исследования, и автор указывает на цель антикоррупционной экспертизы, которая одновременно присуща и правовой, и криминологической и другим экспертизам, объектом которых выступает проект нормативного правового акта или уже действующий такой акт.

С. М. Будатаров определяет антикоррупционную экспертизу правовых актов и их проектов как проверку правового акта (проекта правового акта) на соответствие предусмотренных в нем действий представителей власти интересам общества[151]. Такое определение, полагаем, отражает лишь некоторые элементы, составляющие достаточно емкое понятие «экспертиза». К тому же в нем предусматривается однобокий подход к установлению только тех коррупциогенных факторов, которые могут формировать поведение представителей власти, но коррупциогенных факторов гораздо больше.

По мнению П. А. Кабанова, антикоррупционная экспертиза представляет собой «деятельность компетентных и уполномоченных на то соответствующими органами физических и юридических лиц (экспертов и экспертных учреждений), состоящая из проведения исследования нормативных правовых актов и/или проектов нормативных правовых актов, иных правовых документов в целях выявления в них коррупциогенных факторов, а также дача ими заключения или иного документа по вопросам, разрешение которых требует специальных знаний, умений и навыков в области правового регулирования противодействия коррупции и практики реализации антикоррупционного законодательства и подзаконных антикоррупционных нормативных правовых актов»[152]. Представленное определение содержит несколько признаков, подчеркивающих сущность антикоррупционной экспертизы как исследования, а также важный признак – требование наличия специальных знаний в определенной области. Однако в нем ничего не сказано о методах и методике исследования.

А. В. Ермакова выделяет несколько подходов к антикоррупционной экспертизе: «во-первых, как специальное исследование, имеющее собственные объект, предмет, цель и определенную методику, а также ограниченный круг субъектов, уполномоченных на его проведение. Во-вторых, поскольку профессиональная оценка нормативного правового акта по итогам экспертизы находит свое отражение в экспертном заключении, антикоррупционную экспертизу можно рассматривать как инструмент оценки законодательства и повышения его качества и эффективности, так как регулятивный потенциал антикоррупционной экспертизы может стать одним из эффективных средств борьбы с коррупцией, а не только мерой по ее профилактике, как это закреплено в законе. В-третьих, как особую государственную функцию, осуществляемую органами государственной власти, уполномоченными на проведение антикоррупционной экспертизы. В-четвертых, с учетом значительного количества правового материала, регламентирующего процедуру проведения антикоррупционной экспертизы, как самостоятельный правовой институт»[153]. В этой связи, по ее мнению «антикоррупционная экспертиза в законодательном процессе представляет собой профессиональный анализ и оценку нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов, проектов официальных отзывов и заключений на проекты законов с точки зрения наличия в них механизмов правового регулирования, способных вызвать коррупционные действия и (или) решения субъектов правоприменения в процессе реализации ими своих прав и исполнения возложенных на них обязанностей, с целью выработки рекомендаций по устранению указанных механизмов или нейтрализации их действия»[154].

Выделение обозначенных выше подходов к пониманию антикоррупционной экспертизы заслуживает поддержки. Однако определение автором сущности антикоррупционной экспертизы только через «анализ и оценку» необоснованно сужает эту деятельность до применения одного только метода анализа. Некорректно с точки зрения экспертологии употреблять в качестве синонимичных термины «исследование» и «анализ», поскольку последний означает в первую очередь метод, используемый при исследовании. Кроме того, автор не упоминает субъектов и необоснованно расширяет объект антикоррупционной экспертизы за счет включения в него проектов официальных отзывов и заключений на проекты законов. Также не совсем понятно, что подразумевается под термином «профессиональный анализ и оценка».

Ю. И. Воронина пишет, что «антикоррупционная экспертиза законодательных актов (их проектов) имеет двойственную природу: это одна из постоянно действующих форм реализации конституционного права граждан на участие в управлении делами государства, которая проявляется в обязательности привлечения к проведению данного вида экспертизы граждан, преимущественно из числа предполагаемых адресатов, в целях повышения доступности для них языка законодателя»[155], а также это – «специальное исследование законодательных актов (их проектов), проводимое экспертом, группой экспертов в целях выявления коррупциогенных факторов»[156]. Представленное определение вряд ли можно считать полным с точки зрения упоминания в нем признаков, способных характеризовать определяемое явление.

Представляет интерес позиция М.В. Кострицкой, которая расширяет предмет научного исследования и предлагает использовать термин «экспертная законопроектная деятельность». Под такой деятельностью понимается «исследование, проводимое публичными и/или социальными субъектами (экспертами), обладающими специальными познаниями, квалификацией и умениями в области оценки соответствия законопроекта установленным стандартам специфическими методами, завершающееся итоговым решением утвержденного образца, в целях принятия качественных по форме и содержанию законодательных актов»[157]. Такое определение позволяет включить в экспертную законопроектную деятельность и осуществление антикоррупционной экспертизы, однако, при этом признаки остаются размытыми, не конкретизированными и необоснованно расширяется структура такой деятельности.

А. А. Арнаутова, анализируя только экспертизу проекта нормативного правового акта, предлагает понимать под ней «форму использования специальных знаний в ходе создания нормативного правового акта, исследование, основанное на применении специальных знаний, которое проводится с целью совершенствования проекта, устранения правотворческих ошибок, определения перспективы его действия и повышения эффективности нормативного правового акта»[158]. В такой формулировке отсутствует указание на субъекта и методику исследования. Однако это определение способно объединить все виды экспертиз, проводимые в отношении проектов нормативных правовых актов.

Ряд авторов формулируют понятие антикоррупционной экспертизы, рассматривая его в сопоставлении со смежными видами экспертиз – правовой и криминологической. Так, Е. И. Юлегина формулирует следующее определение: «антикоррупционная экспертиза – вид криминологической экспертизы (содержащей в себе элементы правовой экспертизы), проводимой государственными органами и институтами гражданского общества – независимыми экспертами, гражданами, организациями с целью выявления и устранения коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах и их проектах»[159]. Акцент в этом определении делается на субъектную составляющую, однако не конкретизируются важнейшие признаки экспертов, выполняющих антикоррупционную экспертизу.

Под антикоррупционной экспертизой как вида правовой экспертной деятельности Т. А. Тухватуллин предлагает понимать «предусмотренную законодательством деятельность уполномоченных органов, организаций, граждан, в том числе в статусе независимых экспертов по изучению нормативных правовых актов (их проектов) на предмет установления в них норм, имеющих коррупциогенные факторы, а также подготовки по его результатам заключения или иного документа»[160]. Такое определение не отражает сущности антикоррупционной экспертизы, поскольку неясно, что подразумевается под изучением нормативных правовых актов (их проектов), на основе чего оно проводится, какие методы используются, как выявляются и оцениваются признаки и свойства объекта.

Достаточно точное определение дают Е. В. Каменская и А. А. Рождествина: «Антикоррупционная экспертиза – это деятельность специально уполномоченных государственных органов и должностных лиц (Минюста РФ, прокуратуры РФ и иных органов власти) либо физических и юридических лиц, аккредитованных в качестве независимых экспертов на проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов на коррупциогенность, направленная на выявление в нормативных правовых актах и проектах нормативных правовых актов коррупциогенных факторов и выработку рекомендаций по их устранению»[161].

М. С. Бахтина полагает, что «антикоррупционная экспертиза, являясь разновидностью экспертиз, используемых в правотворческом процессе», может быть признана специальной правовой экспертизой и представляет собой «исследование и оценку экспертом нормативных правовых актов и их проектов на наличие в нормативных предписаниях и отдельных юридических конструкциях дефектов и пробелов, с высокой долей вероятности создающих условия для совершения коррупционных нарушений, а также на их устранение»[162]. В таком определении отсутствуют целевая, субъектная и методологическая составляющая.

Следует отметить, что отнесение антикоррупционной экспертизы к разновидности правовой подчеркивалось и другими авторами[163].

Ряд авторов полагают, что «методологически антикоррупционная экспертиза является одним из видов криминологической экспертизы, основной целью которой является оценка криминогенности законодательных решений, а именно – их способности порождать противоправное поведение субъектов. Из этого следует, что антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов – это вид криминологической экспертизы по выявлению заранее заложенных в правовых нормах коррупционных проявлений. Антикоррупционная экспертиза проводится специалистами (экспертной комиссией) и по ее результатам выносится мотивированное заключение, содержащее, помимо описания самих коррупционных факторов, рекомендации, направленные на устранение либо изменение обнаруженных фактов»[164].

Многие авторы отождествляют правовую и юридическую экспертизы. Так, проведенный А.В. Ким анализ нормативного регулирования правовой и юридической экспертизы, позволил выделить следующие черты обоих явлений: 1) исследование проводится специально уполномоченным субъектом – экспертом; 2) объектом экспертизы является нормативный правовой акт; 3) в ходе экспертизы проводится анализ норм как правового акта, экспертиза которого проводится, так и положений законодательства, на соответствие (несоответствие) которым осуществляется правовая оценка проверяемого акта; 4) целью исследования является выявление противоречий положениям Конституции РФ и федеральным законам, требованиям юридической техники; 5) результаты экспертизы в любом случае оформляются в официальный документ – заключение; 6) заключения направляются в нормотворческий орган для обозрения. И в итоге она делает вывод, что «принципиальной разницы между правовой и юридической экспертизой нет, и по своей сущности они являются тождественными»[165]. При этом, проводя анализ соотношения правовой и антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов территориальных органов Минюста России, А.В. Ким, подчеркивает разницу между этими видами экспертиз: в правовом регулировании полномочий по выполнению таких экспертиз; в сроках, установленных для выполнения таких экспертиз; в задачах, которые решают эксперты во время проведения экспертиз; в результате изучения правового акта эксперты делают разные выводы; в предложениях эксперта, изложенных в экспертном заключении по результатам экспертиз и в содержании каждого вида деятельности[166].

М. В. Кострицкая в качестве признаков «экспертизы законопроектов» выделяет: «а) специфические объект (проект законодательного акта) и предмет (определение соответствия объекта экспертизы установленным стандартам); б) осуществление экспертизы лицом, обладающим специальными познаниями, умениями и квалификацией в области оценки законопроекта сообразно предмету экспертизы законопроектов; в) применение специальных методов; г) составление по итогам экспертизы законопроектов итогового решения утвержденной формы; д) применение итоговых решений уполномоченным законотворческим органом»[167].

Ю. И. Воронина, полагая, что антикоррупционная экспертиза наиболее схожа по правовой природе с правовой экспертизой, выделяет следующие признаки антикоррупционной экспертизы:

• специальное исследование нормативных правовых актов (их проектов);

• проводимое экспертом, группой экспертов или экспертным учреждением в силу прямого указания закона либо без такового;

• основанное на применении специальных знаний (умений, навыков) в сфере антикоррупционного законодательства и практики его реализации;

• с использованием методики проведения антикоррупционной экспертизы;

• в целях выявления в них коррупциогенных факторов (правовых коллизий, пробелов и других несоответствий законодательству), а также повышения их качества и эффективности правоприменения;

• результатом которого является подготовка заключения или иного документа в соответствии с требованиями действующего законодательства Российской Федерации[168].

При этом Ю. С. Воронина считает, что правовая и антикоррупционная экспертиза характеризуются общими чертами: 1) имеют в качестве объекта экспертизы закон или его проект; 2) направлены на устранение из объекта экспертизы недостатков (юридических неточностей, несоответствия нормативным правовым актам высшей юридической силы, правовых дефектов, коллизий); 3) проводятся специалистами, обладающими специальными правовыми знаниями и экспертными навыками, владеющими методикой проведения экспертизы законодательных актов и их проектов; 4) проводятся в отношении всех принимаемых законопроектов, являются обязательными элементами законотворческого процесса; 5) проводятся, как правило, одновременно[169].

По мнению Е. С. Третьяковой, «правовую и антикоррупционную экспертизы не стоит разграничивать, а необходимо рассматривать параллельно. Практика показывает, что выявляемые в нормативных правовых актах факторы, способствующие проявлению коррупции, могут одновременно являться нарушением федерального законодательства и наоборот. Для органов юстиции антикоррупционная экспертиза является частью правовой экспертизы, ее субинститутом. Для иных субъектов проведения – самостоятельный вид оценки нормативных правовых актов и их проектов»[170].

Анализ правовой и криминологической экспертизы с антикоррупционной экспертизой как экспертизой нормативных правовых актов, проведенный Е. И. Юлегиной, позволил автору определить, что «деление экспертиз нормативных правовых актов на виды должно проводиться по критерию «цель проведения такой экспертизы» и выделить в антикоррупционной экспертизе черты как криминологической, так и правовой экспертизы нормативных правовых актов»[171]. Т. П. Виноградов полагает, что антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов является разновидностью криминологической экспертизы[172].

Подобной позиции придерживаются и другие авторы. Так, по мнению И. Н. Клюковской и Р. К. Мелекаева, экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов на коррупциогенность – это вид криминологической экспертизы, которая проводится юристами-криминологами (экспертной комиссией) по выявлению заложенных в правовых нормах возможностей способствовать проявлениям коррупционных преступлений в процессе их реализации, результатом которой становится мотивированное заключение, содержащее помимо описания коррупциогенных факторов, рекомендации, направленные на устранение или ограничение их действия[173]. При этом авторы употребляют в качестве тождественных термины «экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов на коррупциогенность» и «криминологическая антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». В представленном определении не нашлось места для признаков, характеризующих объект и методологию такого экспертного исследования.

По мнению А. В. Нечкина и А. В. Блещик «под правовой экспертизой можно понимать правовую оценку формы правового акта (проекта правового акта), его цели и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего правовой акт, содержащихся в нем норм порядка принятия обнародования (опубликовании) на предмет соответствия Конституции РФ и федеральных законов, а также оценку соответствия правового акта требованиям юридической техники (в том числе проверка наличия необходимых реквизитов), а в случае необходимости еще и оценку состояния правового регулирования соответствующей сферы правоотношений, проводимую уполномоченными субъектами в установленном процессуальном порядке»[174]. Указанные авторы представляют классификацию правовой экспертизы по предмету, выделяя при этом собственно правовую экспертизу, антикоррупционную экспертизу, юридико-техническую и лингвистическую экспертизу. «Антикоррупционная экспертиза направлена на выявление и описание коррупциогенных фактов, относящихся к действующим нормативным правовым актам и их проектам, а также разработку рекомендаций, направленных на устранение или ограничение действия таких факторов»[175].

Д. В. Андрианова и В. И. Радченко полагают, что правовая экспертиза нормативных правовых актов (их проектов) является видом исследования, в рамках которого анализируется конкретный нормативный правовой акт с учетом комплексного подхода к системе и структуре правовой системы Российской Федерации. Предметом такой экспертизы является установление соответствия нормативных правовых актов, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего правовой акт, содержащихся в нем норм, требованиям Конституции Российской Федерации и федеральных законов, а также оценка нормативного правового акта требованиям юридической техники (в том числе проверка наличия необходимых реквизитов, соблюдения порядка принятия и обнародования (публикации) нормативного правового акта)[176].

По мнению Е. В. Журкиной, правовая экспертиза понимается как оценка нормативного правового акта в отношении соответствия его положений нормам Конституции РФ, соотношения с международно-правовыми актами, связи с общей системой действующего законодательства, обоснованности выбора формы акта, обеспеченности организационными, финансовыми и другими мерами, соблюдения правил юридической техники, поощрений, мер ответственности (санкций), соответствия современным достижениям российской и зарубежной правовой науки и юридической практики[177].

По мнению А. В. Петренко, «правовая экспертиза – это деятельность уполномоченных лиц по изучению объектов правовой сферы, осуществляемая в установленной процессуальной форме и основывающаяся на общих принципах и нормах права, результаты которой закреплены в специальном акте – заключении и необходимы для принятия юридически значимых решений в целях устранения конфликтов в интересах общества и государства»[178].

Некоторые авторы отмечают, что «следует различать правовую и антикоррупционную экспертизы нормативных правовых актов. При правовой экспертизе проводится правовая оценка формы нормативного правового акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего правовой акт, содержащихся в нем норм, порядка принятия, обнародования (опубликования) на предмет соответствия требованиям Конституции РФ, федеральных законов, а также оценка соответствия нормативного правового акта требованиям юридической техники (в том числе проверка наличия необходимых реквизитов). Целью же антикоррупционной экспертизы является выявление в положениях нормативных правовых актов и их проектов коррупциогенных факторов»[179].

Практика проведения антикоррупционной экспертизы одновременно с правовой экспертизой нормативного правового акта или проекта нормативного правового акта, а также положения регионального законодательства в определенной мере подтверждают, что антикоррупционная экспертиза является разновидностью правовой экспертизы. Так, в большинстве региональных актов указывается, что антикоррупционная экспертиза принятых ими нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов осуществляется при проведении правовой экспертизы и (или) проводится в порядке мониторинга применения актов[180]. Например, в ст. 10 Закона Томской области от 07.07.2009 № 110-ОЗ (ред. от 02.12.2022) «О противодействии коррупции в Томской области» При проведении правовой экспертизы проектов нормативных правовых актов области проводится их антикоррупционная экспертиза в соответствии с Федеральным законом «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» в порядке, установленном нормативными правовыми актами области, согласно методике, определенной Правительством Российской Федерации. Правовая экспертиза проводится для оценки соответствия проектов нормативных правовых актов области законодательству Российской Федерации и Челябинской области, требованиям юридической техники до принятия нормативных правовых актов области.

Четко определяющим место антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов Рязанской области и нормативных правовых актов Рязанской области является положение ч. 1 ст. 2 Закона Рязанской области от 28.12.2009 № 175-ОЗ (ред. от 15.07.2010) «Об антикоррупционной экспертизе проектов нормативных правовых актов Рязанской области и нормативных правовых актов Рязанской области»: «Антикоррупционная экспертиза, в том числе и независимая, проводимая в отношении проектов законов Рязанской области и проектов иных нормативных правовых актов Рязанской области в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, является обязательным элементом их правовой экспертизы и процесса подготовки и принятия нормативного правового акта Рязанской области»[181].

Как верно пишет Е. И. Спектор, «повышению эффективности антикоррупционной экспертизы законодательства послужило бы и более четкое ее разграничение по содержанию, результатам, последствиям с правовой экспертизой»[182].

Для более точного определения места антикоррупционной экспертизы необходимо провести сравнение по оптимальному количеству признаков, характеризующих антикоррупционную, правовую и криминологическую экспертизы.

Таблица 2

Сравнительная характеристика признаков антикоррупционной, правовой, криминологической экспертиз

Таким образом, можно выделить черты (признаки), которые в идеальном представлении должны характеризовать антикоррупционную экспертизу:

• исследование как вид познавательной деятельности, процесс решения задачи, возникающей в отношении объекта, по определенной методике, результатом которого выступает новое знание о закономерностях какого-либо события, процесса, явления;

• предмет экспертизы – обстоятельства, способствующие формированию коррупционного поведения — коррупциогенные факторы и механизм их реализации, обстоятельства противодействия коррупционному поведению;

• объект исследования – нормативный правовой акт, проект нормативного правового акта, непосредственный объект – текст;

• цель – обнаружение коррупциогенных факторов в действующих нормативных правовых актах, проектах нормативных правовых актов и принятие мер к их устранению;

• задачи – проведение полного, всестороннего и объективного исследования текста нормативного правового акта (проекта); толкование терминов и словосочетаний, содержащих конкретное юридическое содержание; выявление коррупциогенных факторов; устранение коррупциогенных факторов путем внесения изменений в текст законопроекта или закона, либо отмены положения статьи, содержащей такой фактор (предложение об изменении положения или исключения его из текста закона/проекта);

• методика – совокупность методов, способов и приемов проведения исследования нормативного правового акта или проекта нормативного правового акта в целях решения указанных выше задач;

• субъект – незаинтересованное сведущее лицо, обладающее специальными знаниями, а также умениями и навыками, необходимыми для проведения антикоррупционной экспертизы, которому гарантируются самостоятельность и независимость при проведении исследования;

• сопровождается нормативным регулированием на федеральном и региональных уровнях;

• является обязательной к проведению соответствующими должностными лицами государственных органов и органов местного самоуправления по отношению к установленному законодательством перечню объектов;

• проводится как на этапе принятия нормативного правового акта, так и в последующем в любой момент времени в период действия нормативного правового акта, в том числе в рамках правового мониторинга;

• антикоррупционная экспертиза проводится должностными лицами государственных органов и организаций, органов местного самоуправления в установленный в соответствующем законодательстве срок;

• результатом экспертизы является заключение эксперта, которое представляется в правотворческий орган, принимающий нормативный правовой акт, в прокуратуру, либо в иной установленный законодательством орган, который обязан рассмотреть его и принять либо отклонить рекомендации эксперта.

Приведенные признаки подтверждают, что антикоррупционная экспертиза является специфической разновидностью правовой экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. В определенных случаях антикоррупционная экспертиза «поглощается» правовой экспертизой, когда в рамках последней решаются задачи антикоррупционной экспертизы. Однако это не означает, что антикоррупционная экспертиза не может существовать как отдельный вид экспертизы, характеризующийся собственным предметом, задачами, методологией и технологией исследования.

Исходя из изложенного антикоррупционную экспертизу можно определить как исследование нормативного правового акта или проекта нормативного правового акта по утвержденной методике, проводимое сведущим лицом (экспертом), обладающим специальными знаниями, в целях обнаружения в нем коррупциогенных факторов и принятия мер к их устранению, результаты которого оформляются в виде заключения и учитываются в правотворческой деятельности соответствующего органа.

Деятельность по проведению антикоррупционной экспертизы включает в себя совокупность действий, направленных на организацию и подготовку к проведению исследования, собственно проведение антикоррупционной экспертизы в установленный срок, подготовку экспертом заключения и его направление в соответствующий правотворческий орган, а также принятие указанным органом в установленный срок решения об использовании результата антикоррупционной экспертизы в правотворческой деятельности или об отказе в использовании.