Читать книгу Антикоррупционная экспертиза: экспертологический подход - - Страница 8

Антикоррупционная экспертиза является разновидностью правовой экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Но при этом прослеживаются общие черты с другими видами исследований.

Практически одновременно с нормативной регламентацией антикоррупционной экспертизы в нашей стране появился новый правовой институт – оценка регулирующего воздействия. Практика проведения оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, оказывающих влияние на бизнес, с созданием правовых и централизованных институциональных основ существует в Республике Армения (с 2011 г.), Республике Казахстан (с 2015 г.), Кыргызской Республике (с 2014 г.), в Российской Федерации (с 2010 г.), в Республике Беларусь (с 2019 г.)[183].

В 2012 году во исполнение подп. «д» п. 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»[184] Правительство Российской Федерации приняло Постановление, которым были утверждены Правила проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии[185]. Правилами ОРВ был установлен порядок проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии.

В соответствии с законодательством, уполномоченными органами проведения оценки регулирующего воздействия и экспертизы проектов нормативных правовых актов на федеральном уровне выступает Департамент регуляторной политики и оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России. А на региональном – орган государственной власти субъекта Российской Федерации или специально созданный коллегиальный орган, ответственный за развитие процедуры экспертизы, выполняющий функции нормативно-правового, информационного и методического обеспечения указанной процедуры, а также осуществляющий подготовку заключений об экспертизе. Органом, уполномоченным на контроль за качеством проведения оценки применения, выступает орган государственной власти субъекта Российской Федерации или специально созданный коллегиальный орган, ответственный за развитие процедуры оценки применения, в том числе оценки фактического воздействия, выполняющий функции нормативно-правового, информационного и методического обеспечения указанных процедур, а также осуществляющий подготовку заключений о достижении целей введения обязательных требований и заключений об оценке фактического воздействия[186].

Уполномоченные органы осуществляют порученные им виды деятельности во взаимодействии с партнерами – Торгово-промышленной палатой Российской Федерации, Консультативным советом по иностранным инвестициям, Союзом предпринимателей нового поколения российского бизнеса «Деловая Россия» и другими.

В соответствии с п.1 (1) указанных Правил ОРВ объектами оценки регулирующего воздействия выступают:

а) проекты актов в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности:

• содержащие требования, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы;

• регулирующие отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора);

• регулирующие отношения по взиманию налогов и сборов в Российской Федерации, отношения, возникающие в процессе осуществления налогового контроля, обжалования актов налоговых органов, действий (бездействия) их должностных лиц;

• регулирующие отношения в области создания, реорганизации и ликвидации юридических лиц и осуществления ими своей деятельности;

• регулирующие отношения в области установления, применения и исполнения обязательных требований к продукции или связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, к выполнению работ и оказанию услуг;

• регулирующие отношения в области порядка и правил регулирования таможенного дела в Российской Федерации;

• регулирующие отношения в области оценки соответствия, в области безопасности процессов производства;

• регулирующие отношения в области применения мер ответственности за нарушения законодательства Российской Федерации в указанных в абзацах втором-восьмом настоящего подпункта сферах;

б) проекты актов, устанавливающие требования к осуществлению полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и осуществлению полномочий органов местного самоуправления.

Помимо этого, все объекты оценки разделены на три группы в зависимости от степени регулирующего воздействия: проекты актов с высокой, средней, низкой степенями регулирующего воздействия.

В ст. 53 ФЗ № 414 «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации»[187] также установлен перечень объектов оценки регулирующего воздействия – проектов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации:

1) устанавливающие новые или изменяющие ранее предусмотренные нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации обязательные требования, связанные с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценок и экспертиз;

2) устанавливающие новые или изменяющие ранее предусмотренные нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации обязанности и запреты для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности;

3) устанавливающие или изменяющие ответственность за нарушение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, затрагивающих вопросы осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как и в Правилах ОРВ в ст. 53 ФЗ № 414 содержится перечень проектов, которые не могут выступать объектами оценки регулирующего воздействия.

Пунктом 2 Правил ОРВ установлены исключения – предусмотрен перечень объектов, которые не могут подвергаться оценке регулирующего воздействия.

В соответствии с п. 2 Правил ОФВ объектами оценки регулирующего воздействия выступают:

а) нормативные правовые акты, при разработке проектов которых проводилась оценка регулирующего воздействия;

б) иные нормативные правовые акты по решению Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации или Правительственной комиссии по проведению административной реформы.

Целями оценки регулирующего воздействия проектов актов и проектов решений являются определение и оценка возможных положительных и отрицательных последствий принятия проекта акта на основе анализа проблемы, цели ее регулирования и возможные способы решения, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, положений, способствующих возникновению дополнительных расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и (или) местных бюджетов и снижению доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и (или) местных бюджетов (п. 4 Правил ОРВ).

В указанных Правилах ОРВ определяются и раскрываются подробно этапы процедуры проведения оценки регулирующего воздействия:

а размещение уведомления о подготовке проекта акта;

б) разработка проекта акта, проекта решения, составление сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия в отношении проекта акта и их публичное обсуждение;

в) подготовка заключения Министерства экономического развития Российской Федерации об оценке регулирующего воздействия.

Методическое обеспечение оценки регулирующего воздействия осуществляется в настоящее время в соответствии с усовершенствованным порядком проведения оценки регулирующего воздействия, утвержденным Приказом Минэкономразвития России № 733 от 23 декабря 2022 года[188].

В п. 1.2 Методических рекомендаций по внедрению порядка проведения ОРВ органам государственной власти субъектов Российской Федерации в целях обеспечения единого подхода при проведении ОРВ также рекомендуется использовать:

а) методику оценки регулирующего воздействия, утвержденную приказом Минэкономразвития России от 27 мая 2013 г. № 290;

б) методику оценки фактического воздействия нормативных правовых актов, утвержденную приказом Минэкономразвития России от 11 ноября 2015 г. № 830;

в) методику оценки стандартных издержек субъектов предпринимательской и иной экономической деятельности, возникающих в связи с исполнением требований регулирования, утвержденную приказом Минэкономразвития России от 22 сентября 2015 г. № 669;

г) методику проведения публичных (общественных) консультаций (обсуждений), утвержденную приказом Минэкономразвития России от 7 июля 2015 г. № 454.

Помимо оценки регулирующего воздействия, в 2015 году в соответствии с Постановлением Правительства РФ № 83 была внедрена оценка фактического воздействия нормативных правовых актов, Правила ОФВ были закреплены указанным Постановлением[189]. Указанные Правила содержат подробное изложение этапов процедуры проведения оценки фактического воздействия нормативных правовых актов.

В п. 2 Правил ОФВ установлен перечень объектов: нормативные правовые акты, содержащие обязательные требования, в случае принятия решения о необходимости проведения оценки фактического воздействия в соответствии с порядком оценки применения обязательных требований, содержащихся в нормативных правовых актах, подготовки, рассмотрения доклада о достижении целей введения обязательных требований и принятия решения о продлении срока действия нормативного правового акта, устанавливающего обязательные требования, или о проведении оценки фактического воздействия нормативного правового акта, устанавливающего обязательные требования, утвержденным в соответствии с ч. 1 ст. 12 Федерального закона «Об обязательных требованиях в Российской Федерации»; иные нормативные правовые акты по решению Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Правительственной комиссии по проведению административной реформы или ее подкомиссии, в том числе нормативные правовые акты, в отношении проектов которых проводилась оценка регулирующего воздействия в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

В соответствии с п. 3 Правил ОФВ оценка фактического воздействия нормативных правовых актов проводится в целях анализа достижения целей регулирования, заявленных в сводном отчете о результатах проведения оценки их регулирующего воздействия (при наличии), определения и оценки фактических положительных и отрицательных последствий принятия нормативных правовых актов, а также выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и иной экономической деятельности и (или) приводящих к возникновению необоснованных расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

В законодательстве определен официальный сайт, на котором размещается исчерпывающая информация о проектах актов в целях широкого и свободного доступа к участию в публичных консультациях всех заинтересованных лиц – regulation.gov.ru. Но помимо указанного сайта обширная информация об оценке регулирующего воздействия и оценке фактического воздействия содержится на портале http://orv.gov.ru/, что позволяет обеспечить транспарентность проводимых процедур.

Оценка регулирующего воздействия и оценка фактического воздействия нормативных правовых актов – это экспертизы нового или действующего законодательного акта, направленные на решение следующих задач:

• устранение нечетких формулировок и положений проектов НПА;

• выявление и исключение положений, вводящих избыточные издержки для субъектов предпринимательской и инвестиционной деятельности;

• недопущение необоснованных расходов бюджетной системы РФ[190].

В сравнении с антикоррупционной экспертизой оценка регулирующего воздействия и оценка фактического воздействия отличаются по целям и задачам деятельности, процедурным аспектам, стадиям их реализации, в определенной степени форме и содержанию результата.

Однако есть и схожие черты. В общем виде все эти виды деятельности осуществляются в обязательном порядке в целях повышения качества нормативных правовых актов, направлены на исключение в них положений, препятствующих законной и эффективной реализации регулируемыми ими видами деятельности. В определенной степени совпадают объекты, подвергающиеся исследованию – проекты нормативных правовых актов.

Кроме того, можно отметить пересечение оценки регулирующего воздействия и антикоррупционной экспертизы в части выявления отдельных положений проектов нормативных правовых актов, содержащих нарушения с точки зрения оценки регулирующего воздействия и одновременно коррупциогенные факторы. Например, в Заключении об оценке регулирующего воздействия на проект постановления Правительства Российской Федерации «О составе плана мероприятий по предотвращению и ликвидации загрязнения окружающей среды в результате эксплуатации отдельного производственного объекта и требованиях к его содержанию» Минэкономразвития России указал на положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Так, «пунктом 6.20 проекта акта устанавливается требование по отражению в ПМ результатов предварительного обследования отдельного производственного объекта, которое проводится в объеме, необходимом для обоснования состава работ по предотвращению и ликвидации загрязнения окружающей среды. Между тем обязанности по проведению такого обследования для составления ПМ Законом № 446-ФЗ не предусмотрено»[191]. Такое положение, помимо того, что вводит избыточные обязанности, вполне может провоцировать коррупционное поведение, так как в нем просматриваются такие коррупциогенные факторы, как наличие завышенных требований к лицу, предъявляемых для реализации принадлежащего ему права, а также юридико-лингвистическая неопределенность, заключающаяся в установлении «необходимого объема плана мероприятий».

Оценка регулирующего воздействия и оценка фактического воздействия являются актуальными и востребованными направлениями деятельности государственных органов во взаимодействии с представителями бизнеса. На сегодняшний день так же, как и антикоррупционная экспертиза указанные виды деятельности включены в процесс подготовки нормативных правовых актов и составляют его неотъемлемую часть, призванную совершенствовать законодательство и повысить качество принимаемых актов.

Антикоррупционная экспертиза является разновидностью правовой экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Но при этом прослеживаются общие черты с другими видами экспертиз. В параграфе 2.1 обоснована единая научная основа для антикоррупционной экспертизы и судебных экспертиз, в первую очередь с методологической точки зрения. Однако далеко не со всеми видами (родами) судебных экспертиз у антикоррупционной единые «корни».

Формирование новых видов экспертиз всегда вызывало интересные дискуссии в среде ученых. Не является исключением возможность назначения и производства так называемой «правовой экспертизы». Как верно писала Н. И. Клименко, «современная практика требует применения правовых знаний в форме консультаций и в рамках проведения экспертных исследований для разрешения противоречий между правовыми нормами и иными правовыми актами, возможностей использования определенных правовых норм»[192].

По мнению Е. Р. Россинской уже давно «назрела необходимость узаконить производство правовых (или юридических) экспертиз в тех случаях, когда для установления истины по уголовному или гражданскому делу, делу об административном правонарушении необходимы исследования с применением специальных юридических знаний, которыми не обладают следователь, суд или лицо, рассматривающее административное правонарушение»[193]. Однако сложность процесса становления такой правовой экспертизы выражается как раз в том, что большинство ученых-юристов наделяют правоприменителей обязанностью знать право. Без сомнения, должностные лица органов, осуществляющих судопроизводство и иную юрисдикционную деятельность обладают специальными знаниями, полученными в результате профессиональной подготовки, и при этом их специальные знания отличаются от знаний экспертов и специалистов, привлекаемых в целях оказания помощи в использовании специальных знаний. Это порождает путаницу в использовании термина «специальные знания» применительно к юристу – субъекту ведущему процесс, и применительно к судебному эксперту или специалисту.

Но очевидно, что обладать углубленными знаниями во всех отраслях права просто невозможно ввиду его разветвленности, огромного массива нормативных правовых актов, подвергающихся периодическим изменениям, требующим отслеживания, а также практики их применения. Так же, как и в любой другой области профессиональной человеческой деятельности, один человек может иметь специальные знания в нескольких областях, как правило, смежных. Но при этом специализироваться на каком-то одном направлении, быть профессионалом именно в определенной области.

Периодически вновь возникает дискуссия об определении сущности специальных знаний, используемых при производстве «правовой экспертизы»[194]. Некоторые авторы противопоставляют специальные знания и профессиональные знания лиц, ведущих судопроизводство – судьи, следователя и др. (В. Н. Махов, М. В. Костицкий, Т. В. Сахнова). Так, например, П. С. Яни обосновывает невозможность проведения правовых экспертиз, предлагая использовать мнения ученых в качестве акта доктринального толкования закона[195]. Основными аргументами этой группы ученых являются следующие: а) следователь, судья и иные лица, ведущие процесс, обладают специальными юридическими знаниями; б) осторожно относятся к проведению «правовой экспертизы» (А. Я. Палиашвили, А. В. Кудрявцева, Ю. Д. Лившиц, Ю. К. Орлов, Ю. Г. Корухов, В. Ф. Статкус, Т. В. Аверьянова). Например, Ю. Г. Корухов, В. Ф. Статкус и Т. В. Аверьянова признавали возможность проведения юридических экспертиз в конституционном судопроизводстве[196].

А. В. Кудрявцева и Ю. Д. Лившиц рассматривают «правовую экспертизу», по содержанию носящую специальный (технический) характер, а по форме – правовой и приводят в качестве примеры экспертизы, проводимые по делам о нарушении правил техники безопасности в различных областях и видах работ. Кроме того, они полагают возможным обращение следователей, судей, защитников, прокуроров в непроцессуальной форме при возникновении сложных вопросов о квалификации деяния к узким специалистам в области права. Однако, такое обращение экспертизой являться не будет.

Другая группа ученых (А. А. Эксархопуло, И. Н. Сорокотягин, Е. Р. Россинская, Е. А. Зайцева, Л. В. Лазарева и другие) полагают возможным проведение «правовой экспертизы». Однако Е. А. Зайцева считает, что «предметом правовой (юридической) экспертизы, если таковая будет признана, будет только вопрос о том, какой закон и подзаконные акты подлежат применению в данном деле. Толкование же закона не может быть предметом экспертизы и образует исключительную компетенцию правоприменителя»[197]. Но именно в толковании закона в отдельных областях юридических знаний заключается сложность для правоприменителя, обладающего углубленными юридическими знаниями в области того или иного судопроизводства, некоторых отраслей материального права, но не имеющего глубоких знаний в иных правовых областях.

Следует отметить, что правовая экспертиза, которая может быть назначена и проведена в судопроизводстве и о которой пишут ученые в области судебной экспертологии, существенно отличается от правовой экспертизы, рассмотренной в параграфе 2.2. Поскольку под правовой экспертизой, осуществляемой в правотворческой деятельности, обычно понимается исследование, предметом которого является выявление соответствия положений текста нормативного правового акта или проекта нормативного правового акта положениям Конституции РФ и действующему российскому законодательству, разработкам теории права, направлению практической реализации правовых норм, а также правилам юридической техники. Правовая экспертиза, которая может назначаться в судопроизводстве, не исследует указанные аспекты.

В целях разграничения этих явлений требуется использовать различные термины. Так, Е. Р. Россинская предлагает именовать правовые экспертизы, назначаемые в судопроизводстве для решения ряда вопросов с использованием специальных знаний в области права и юридической науки – судебно-нормативными. «Предметом судебно-нормативной экспертизы являются фактические данные (обстоятельства дела), устанавливаемые в гражданском, административном, уголовном и конституционном судопроизводстве путем исследования с использованием специальных знаний нормативных и нормативно-технических актов»[198]. И такой подход в общем виде можно поддержать в целях четкого разграничения терминологии, определяющей существующие виды экспертиз.

Следует отметить неудачную попытку нормативного регулирования судебно-нормативной экспертизы. Например, в Постановлении Госстандарта РФ от 10 октября 2003 г. (Минюстом России отказано в регистрации) содержалось определение судебно-нормативной экспертизы как экспертизы порядка документального удостоверения соответствия деятельности хозяйствующих и иных субъектов требованиям технических регламентов или положениям стандартов. Кроме того, в нем приводились разновидности такой экспертизы, например: судебно-нормативная экспертиза в области охраны здоровья и установления фактов, вводящих в заблуждение приобретателей; установления фактов, вводящих в заблуждение приобретателей в области финансово-банковских взаимоотношений; административно-правового регулирования[199]. Судебным экспертом нормативной экспертизы признавался специалист, обладающий научными и (или) практическими познаниями по оценке соответствия деятельности хозяйствующих и иных субъектов требованиям технических регламентов. Несовершенство определений очевидно. Экспертиза определяется через термин «порядок», не отражающий ее сущностную характеристику, а само понимание сужается до определения соответствия деятельности отдельных субъектов техническим регламентам или стандартам. Весьма странно звучит в определении о судебном эксперте признак наличия у него «научных и (или) практических познаний». Не говоря о неуместности применения термина «познания» к специальным знаниям эксперта, подчеркнем, что противопоставление научных или практических знаний совершенно недопустимо. Поскольку эксперт должен обладать как специальными знаниями, так и практическими навыками по их применению, что наряду с умениями составляет компетенцию эксперта.

В российском законодательстве содержатся положения, позволяющие обращаться к экспертам в области права. Так, в ч. 2 ст. 14 АПК РФ предусмотрена возможность «в целях установления содержания норм иностранного права суд может обратиться в установленном порядке за содействием и разъяснением в Министерство юстиции Российской Федерации и иные компетентные органы или организации Российской Федерации и за границей либо привлечь экспертов». В соответствии с Федеральным конституционным законом № 1-ФКЗ в заседание Конституционного Суда Российской Федерации на основании решения Конституционного Суда Российской Федерации может быть вызвано в качестве эксперта лицо, обладающее специальными познаниями по вопросам, касающимся рассматриваемого дела, но непосредственно не относящимся к сфере российского права. Вопросы, по которым экспертом должно быть дано заключение, определяются Конституционным Судом Российской Федерации по предложению судьи-докладчика[200]. Фактически установлен запрет на проведение экспертизы по вопросам российского права.

Как отмечает П. Д. Блохин, предполагается, что содержание российского права является информацией, доступной непосредственному «(не облеченному в форму доказательств) восприятию судьи. Иные средства доказывания, например письменные документы, конечно, могут содержать и содержат толкование права, однако это не означает, что Суд знакомится с ним через такие документы»[201]. Таким образом, речь идет об обращении к экспертам, исследующим иностранное право и представляющим в суд компетентное толкование положений такого права. И если в АПК РФ отсутствует запрет на получение заключений судебной экспертизы по вопросам российского права, то в ФКЗ № 1, он вполне определен. Хотя, в абз. 2 п. 8 Постановления Пленума ВАС РФ № 23[202] установлено, что «определяя круг и содержание вопросов, по которым необходимо провести экспертизу, суд исходит из того, что вопросы права и правовых последствий оценки доказательств не могут быть поставлены перед экспертом». Речь идет прежде всего о правовой квалификации деяния и такой запрет совершенно обоснован. Но запрет на обращение к экспертам по вопросам толкования положений различных нормативных, нормативных правовых и нормативно-технических документов в отдельных областях российского права не является обоснованным и целесообразным. Во многих отраслях права нормативное регулирование правоотношений осуществляется на стыке с другими отраслями знаний, что свидетельствует о расширении сферы действия правового регулирования и о необходимости их толкования с использованием специальных знаний. Конечно, данный вопрос требует углубленного исследования, но в целом отметим, что требование об углубленных знаниях во всех отраслях юридических знаний предъявлять невозможно даже к высококвалифицированному юристу, которым является судья. А. С. Цаплин приводит интересные данные опроса, по результатам которого «более 72 % представителей потерпевшего и защитников по уголовным делам сталкивались в своей практике с неправильным толкованием следователями и судьями вопросов, касающихся нарушения тех или иных специальных правил»[203].

Очевидно, что юридические знания являются специальными. Обращение к экспертам в целях толкования положений нормативных правовых, нормативных, нормативно-технических актов в различных областях является обоснованным, когда это не относится к тем областям специальных юридических знаний, которыми должно владеть в полном объеме лицо, ведущее процесс (судья, следователь, иные должностные лица). Определение объема этих знаний вполне возможно посредством анализа требований к компетенции соответствующего должностного лица, а также установленного перечня учебных дисциплин в соответствующем федеральном государственном образовательном стандарте.

Фактически судебно-нормативные экспертизы уже заняли определенную нишу и назначаются в судопроизводстве. Как отмечает А. С. Цаплин, к судебно-нормативным экспертизам уже фактически относятся нормативные пожарно-технические, нормативные автотехнические, нормативно-налоговые, нормативно-экологические, нормативно-землеустроительные, нормативные строительно-технические экспертизы, экспертизы, связанные с приватизацией и др.[204] По мнению Е. Р. Россинской, такие «судебные экспертизы уже давно производятся при решении вопросов о соблюдении правил пожарной безопасности, дорожного движения, ведения бухгалтерского учета и отчетности, строительных норм и правил и др.»[205]. В последнее время нередко назначаются компьютерно-технические экспертизы по информационной безопасности, объектом исследования в которых выступают, помимо прочего, эксплуатационная и техническая документация на оборудование, системы и IT-сервисы.

А. Ю. Бутырин обосновывает решение нормативистских задач судебной строительно-технической экспертизы, примером формулировки которой могут выступать следующие вопросы: «Имели ли место отступление от требований специальных правил при выполнении тех работ, в ходе которых произошел несчастный случай?», «Соответствовал ли монтажный узел, соединяющий плиту перекрытия и наружную стену требованиям строительных норм и правил[206]. К каузальным задачам такой экспертизы А. Ю. Бутырин относит решение вопросов о характеристике действий какого-либо лица как необходимых условий произошедшего, закономерном или случайном характере действий, неизбежности или возможности предотвращения последствий таких действий, существовала ли причинная связь между указанными отступлениями (если они были допущены) и наступившими последствиями, если такая связь имелась, то в чем она заключалась?[207]

По мнению А. С. Цаплина, общими задачами судебно-нормативных экспертиз могли бы стать:

• разъяснение на основе профессиональных юридических знаний правил применения нормативных и нормативно-технических актов;

• разъяснение на основе профессиональных юридических знаний сферы применения нормативных и нормативно-технических актов;

• установление соответствия действия лиц предписаниям нормативных и нормативно-технических актов;

• установление причинно-следственной связи между соблюдением или несоблюдением нормативных и нормативно-технических актов и наступившими последствиями[208].

Подчеркнем, что в задачи судебно-нормативной экспертизы не входит решение вопросов, связанных с правовой квалификацией какого-либо правонарушения. Как верно писал Ю. К. Орлов, по правовым вопросам экспертиза назначаться не может, так как ими должны владеть в достаточной степени сами следователи и судьи. Поэтому, например, решение вопроса о квалификации преступления является исключительной прерогативой следствия и суда. Недопустима постановка перед экспертом и других правовых вопросов как не входящих в компетенцию эксперта (имело ли место хищение либо недостача, убийство или самоубийство и т. п.)[209]. При этом Ю.К, Орлов подчеркивал допустимость постановки перед экспертом вопросов, относящихся к техническим или иным специальным правилам. Ответ эксперта на вопросы о действии/бездействии конкретного лица, степени его вины и прочие должен рассматриваться как его выход за пределы компетенции. Но эксперт вполне может ответить на вопрос о надлежащем характере действий, выполняемых в соответствии с требованиями акта.

Опираясь на положения судебной экспертологии Е. Р. Россинская пишет, что «объектами судебной экспертизы могут быть материалы конкретного дела, но не нормативные акты. Толкование норм права не может быть экспертной задачей, поскольку не дает возможности сформулировать вывод, отвечающий требованиям экспертологии»[210]. Однако представляется невозможной решение экспертной задачи по установлению соответствия действия лиц предписаниям нормативного акта без обращения к положениям такого акта и его толкования. Задача в этой связи фактически предопределяет объект экспертного исследования. По сути разъяснение экспертом положений нормативного, нормативно-технического или нормативного правового акта является одним из аспектов толкования положений акта.

Полагаем, что ограничивать объекты судебно-нормативных экспертиз только нормативно-техническими актами нецелесообразно. Нормативные правовые акты подчас также содержат положения, требующие разъяснения с применением как специальных юридических знаний, так и из других областей (экономики, инженерии, медицины и др.). В этой связи очевидна необходимость проведения комплексной экспертизы, общая задача которой будет выражена в вопросе о раскрытии (толковании) отдельных положений акта с применением специальных знаний в разных областях.

О месте судебно-нормативных экспертиз в системе судебных экспертиз писали немногие авторы. Е. Р. Россинская отмечает, что «нельзя говорить о судебных правовых или судебных юридических экспертизах в общем виде, поскольку их предмет и объекты не определены – слишком широки, так же, как и отнесение к специальным любых юридических знаний без конкретизации. А значит, нет возможности разработать методики экспертного исследования. …Необходимо различать возможность производства судебных правовых экспертиз и использование юридических знаний как специальных в судебно-экспертной деятельности»[211]. Следует согласиться также с ее мнением о возможности включения юридических (судебно-нормативных) экспертиз в класс судебных экспертиз, но только при условии, «когда будет выработано то общее, что может объединить различные судебно-нормативные экспертизы, включая выделение общих задач, однородных объектов экспертного исследования, разработку единых экспертных технологий»[212].

В судебной экспертологии класс характеризуется одной или близким отраслями специальных знаний, которые к тому же используют сходный инструментарий. А в роды и виды экспертизы объединяются на основании исследуемых объектов в совокупности с решаемыми задачами, которые определяют необходимые специальные знания[213].

Можно выделить следующие признаки, характеризующие судебно-нормативную экспертизу:

1) объект: нормативный (нормативный правовой акт), нормативно-технический;

2) задачи:

• установление нормативных (нормативных правовых актов), нормативно-технических актов, подлежащих применению при установлении обстоятельств, имеющих значение для рассмотрения и разрешения дела;

• разъяснение положений актов на основе специальных знаний в юриспруденции и других различных областях (экономики, инженерии, медицины и др.). Фактически составной частью судебно-нормативной экспертизы является интеллектуальная деятельность, направленная на определение точного смысла положений акта;

• определение обстоятельств, имеющих значение для дела и связанных с действиями или бездействиями субъектов на предмет их соответствия установленным положениям соответствующих актов, а также каузальной связи между деяниями субъекта, нарушениями положений соответствующих актов и наступившими последствиями;

3) область специальных знаний. Судебно-нормативные экспертизы проводятся, как правило, на стыке областей специальных знаний. Всегда одной из них выступают знания юридические, поскольку установление содержания положений нормативных, нормативно-технических, нормативных правовых актов основывается именно на юридической науке и в определенной мере на юридической лингвистике. Однако при этом используются и разработки других наук как общественных (экономика), гуманитарных (лингвистика, психология, педагогика), естественных (медицина, геология, физика, химия), технических (строительство, архитектура, информатика, кибернетика, биотехнология, механика, материаловедение и пр.). Таким образом, только юриспруденция (право) как наука и в определенной мере юридическая лингвистика являются обязательными для применения в судебно-нормативной экспертизе областями научного знаний. Другие же появляются в зависимости от того, какие общественные отношения регулирует тот или иной акт, в какой области правила, стандарты, требования им установлены;

4) методы и методика. Единая методологическая основа судебно-нормативных экспертиз на данный момент не разработана, что обусловливается разными областями специальных знаний, применяемых при решении задач этого вида экспертизы.

Таким образом, общность задач и объектов, с одной стороны, позволяет отнести судебно-нормативную экспертизу условно к роду судебных экспертиз. Однако, с другой стороны, этому препятствует отсутствие единства специальных знаний, применяемых при проведении данной экспертизы. Неясно при этом в рамках какого класса можно разместить данный род. Выпадение указанного важного признака не позволяет определить судебно-нормативную экспертизу как род судебных экспертиз.

При этом такая характерная черта судебно-нормативной экспертизы, как область специальных знаний, позволяет объединить эти виды экспертиз в один класс только при условии, если отталкиваться от юриспруденции (права) как обязательной области специальных знаний, применяемых при проведении такой экспертизы. Но и в этом случае выпадает признак, характеризующий класс судебных экспертиз – сходный инструментарий, т. е. общность методологии.

По нашему мнению, преждевременно говорить об оформлении класса судебно-нормативных экспертиз. На данный момент судебно-нормативная экспертиза представляет собой вид экспертиз в рамках отдельных классов и родов судебных экспертиз (например, судебно-экономической, строительно-технической, компьютерно-технической и др.), когда возникает необходимость в исследовании нормативных и нормативно-технических актов в качестве объектов и решении указанных выше задач в связи с комплексным применением как юридических специальных знаний, так и знаний в других областях. То есть в «чистом» виде, в качестве отдельно осуществляемой судебной экспертизы нормативного или нормативно-технического акта в судопроизводстве она практически не назначается, всегда выступая частью какой-либо судебной экспертизы. Но это не означает отсутствия необходимости развивать теорию этих видов экспертизы, поскольку имеющиеся общие объект, предмет и задачи так или иначе требуют формирования единой теоретической основы. В настоящее время назрела необходимость в формировании частной теории судебно-нормативной экспертизы с учетом комплексного подхода к применению методологии различных научных областей.

Можно определить предмет судебно-нормативной экспертизы как совокупность обстоятельств дела, устанавливаемых в различных видах судопроизводства, а также содержание положений нормативного (нормативного правового акта) или нормативно-технического акта и их соотношение с обстоятельствами дела, деятельностью привлекаемых к ответственности лиц, в том числе каузальная связь указанной деятельности и совершенного правонарушения.

Назначение судебно-нормативной экспертизы может помочь в случаях, когда правоприменитель сталкивается со сложностями толкования и применения тех или иных положений закона, с учетом общих правил оценки доказательств и реализации принципов судебно-экспертной деятельности и состязательной формы судопроизводства.

Правовая экспертиза и судебно-нормативная экспертиза – различные виды экспертиз, которые используются в разных видах деятельности. Первая – только в правотворческой деятельности, вторая – в судопроизводстве и иных видах юрисдикционной деятельности.

Правовая экспертиза – это исследование нормативного правового акта на основании применения общенаучных методов и методов юридической и лингвистической наук, направленное на выявление соответствия положений текста нормативного правового акта или проекта нормативного правового акта положениям Конституции РФ и действующему российскому законодательству, разработкам теории права, направлению практической реализации правовых норм, а также правилам юридической техники, результатом которого выступает экспертное заключение.

Судебно-нормативная экспертиза – это вид судебных экспертиз различных родов, назначаемых для исследования нормативных (нормативных правовых актов) и нормативно-технических актов, с целью установления обстоятельств, имеющих значение для дела.

Взаимосвязь судебно-нормативной экспертизы и антикоррупционной экспертизы устанавливается посредством анализа характерных признаков обеих разновидностей экспертного исследования.

Судебная экспертиза в целом отличается от других видов использования специальных знаний следующими признаками:

• процессуальной формой всех ее элементов;

• проведением исследования, основанного на специальных знаниях;

• наличием объектов экспертного исследования;

• наличием предмета и задач экспертного исследования;

• наличием особого субъекта – компетентного лица;

• наличием получившего статус эксперта по постановлению следователя или определению судьи (суда);

• объективным и всесторонним проведением судебной экспертизы (отсутствие заинтересованности эксперта в получении определенных результатов исследования);

• проведением исследования с применением методов и (или) методики экспертного исследования как системы обоснованных предписаний по применению совокупности методов, приемов, средств, устройств для решения определенной экспертной задачи (задач);

• появлением нового, не существовавшего в момент назначения экспертизы, знания, которое эксперт получает в результате исследования;

• непосредственным исследованием экспертом объектов экспертизы;

• процессуальным оформлением результатов экспертного исследования, при котором ход и результаты экспертного исследования оформляются специальным документом – заключением эксперта, которое является самостоятельным видом судебных доказательств, предусмотренных процессуальным законом;

• методическими и процессуальными особенностями оценки заключения судебного эксперта.

Определенные в параграфе 2.2 черты, которые характеризуют антикоррупционную экспертизу, позволяют выделить схожие с судебной экспертизой признаки:

• проведение исследования, основанного на специальных знаниях;

• выведение нового, не существовавшего до проведения исследования, знания, которое эксперт формулирует по итогам исследования;

• общие с некоторыми видами судебных экспертиз объекты (например, с судебно-лингвистической, судебно-экономической, строительно-технической, пожарно-технической, компьютерно-технической и пр.) – тексты (положения) нормативных правовых актов;

• непосредственное исследование экспертом объектов экспертизы;

• проведением исследования с применением методов и (или) методики экспертного исследования;

• оформлением результатов экспертного исследования в виде заключения антикоррупционной экспертизы.

К признакам, отличающим антикоррупционную экспертизу от судебной, можно отнести следующие:

• правовые и фактические основания проведения антикоррупционной экспертизы. К правовым основаниям относятся положения нормативных правовых актов, прежде всего ФЗ об АКЭ и ряда других, устанавливающих требования к обязательному проведению антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов при их принятии и нормативных правовых актов при мониторинге их правоприменения. Фактическим основанием является само наличие проекта нормативного правового акта или полученная в результате мониторинга правоприменения информация;

• объектами антикоррупционной экспертизы, в отличие от схожих объектов некоторых судебных экспертиз, выступают также проекты нормативных правовых актов;

• предмет и задачи антикоррупционной экспертизы. Можно отметить сближение по следующим задачам: 1) о проведении полного и объективного исследования, что является общей задачей для любых исследований в принципе, 2) разъяснение положений актов на основе специальных знаний в юриспруденции и других различных областях задача;

• требования к компетентности экспертов антикоррупционной экспертизы. Однако на данный момент можно рассматривать нормативно установленные требования как несовершенство нормативной регламентации, ввиду отсутствия четко разработанной доктрины;

• субъекты, выступающие в качестве экспертов антикоррупционной экспертизы: должностные лица государственных органов и организаций, органов местного самоуправления и «независимые» эксперты. Первые проводят исследование в рамках исполнения своих должностных обязанностей, вторые – инициативно. Никакой процедуры назначения экспертизы нет;

• обязательность проведения антикоррупционной экспертизы. В отличие от случаев проведения судебной экспертизы, строго регламентированных процессуальными кодексами, антикоррупционная экспертиза является обязательной для проведения в отношении всех проектов принимаемых нормативных правовых актов;

• процедура осуществления антикоррупционной экспертизы, при отсутствии стадии назначения экспертизы, строго определенных даже в теории этапов ее проведения. При этом антикоррупционная экспертиза осуществляется как на этапе принятия нормативного правового акта, так и в последующем в любой момент времени в период действия нормативного правового акта;

• проведение антикоррупционной экспертизы в строго определенный срок;

• отсутствие методики антикоррупционной экспертизы, отсутствие установленного перечня методов, применение которых предопределяет решение задач антикоррупционной экспертизы. Данный аспект тоже связан с недостаточностью научных разработок в этой области;

• заключение антикоррупционной экспертизы не имеет четкой и достаточной нормативной регламентации, позволяющей оценить его с точки зрения полноты, обоснованности и правильности выбора и применения методов. Кроме того, доказательственного значения, как заключение судебного эксперта, даже при условии использования в судопроизводстве оно иметь не будет.

На основании перечисленных признаков становится ясно, что судебно-нормативная экспертиза и антикоррупционная экспертиза, имея некоторые общие признаки, в то же время характеризуются существенными различиями, что невзирая на «общую гносеологическую основу, ряд общих позиций, не позволяет считать антикоррупционную экспертизу родом судебно-нормативных экспертиз, которые посвящены исследованию нормативных актов»[214]. Такие различия обусловлены, прежде всего, процессуальной формой судебной экспертизы, которая не присуща антикоррупционной экспертизе, а также научно-методологическим обеспечением указанных видов экспертиз.

Антикоррупционная и судебно-нормативные экспертизы зачастую используются в разных видах деятельности. Антикоррупционная экспертиза осуществляется в рамках правотворческой, но в некоторых случаях в юрисдикционной деятельности при осуществлении контролирующей функции органов государственной власти и общества за качеством нормативных правовых актов. Судебно-нормативная экспертиза – в рамках судебно-экспертной деятельности, проводится в основном при осуществлении правосудия, но может использоваться и в других видах юрисдикционной деятельности.

Однако учеными высказываются и другие мнения. По мнению Е. Р. Россинской, «заключение антикоррупционной экспертизы может стать предметом судебного разбирательства в случае представления прокурора, чье требование о внесении изменений и исправлений в нормативный правовой акт не будет удовлетворено соответствующим органом. В таком случае потребуется назначение и производство уже судебной экспертизы на предмет обоснованности и компетентности заключения антикоррупционной экспертизы»[215]. Но практика показывает, что при обращении в суд прокурора с административным исковым заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, не происходит назначения антикоррупционной или даже судебно-нормативной экспертизы. Суды выносят решения исходя из имеющихся у них специальных юридических знаний и обоснования исковых требований, содержащихся в заявлении прокурора. Тем не менее это не означает, что в рамках судебно-нормативной экспертизы не могут быть выявлены определенные положения, способствующие коррупционному поведению.

А. Ю. Афанасьев и С. А. Алексеев пишут о необходимости «опроцессуализировать» процедуру антикоррупционной экспертизы, отнеся ее к категории судебных экспертиз, с тем, чтобы следователи или судьи могли ее назначать на основе мотивированного постановления или определения. Авторы представляют коррупциогенный фактор как обстоятельство, способствующее совершению преступления, и считают, что «объектом судебной антикоррупционной экспертизы выступят положения, применяемые лицом, совершившим коррупционное преступление, предметом – коррупциогенные факторы в данных положениях, а целью – их выявление, оценка»[216]. Однако поддержать предложение указанных авторов в полной мере невозможно по ряду причин.

Во-первых, подчеркивая необходимость выявления всех обстоятельств, имеющих значение для дела, в том числе и способствовавших совершению преступления, отметим, что в целом это функция не эксперта, а следователя и в итоге – суда. Эксперт может посредством проведения исследования помочь в установлении таких обстоятельств, но при этом он не вправе выходить за пределы своей компетенции. В приведенной ситуации сложно провести грань между специальными знаниями эксперта антикоррупционной экспертизы, исследующего положения нормативного правового акта на предмет наличия коррупциогенного фактора, и специальными знаниями следователя, устанавливающего объективную сторону состава преступления. С другой стороны, анализ судебной практики, в том числе по уголовным делам, может помочь эксперту антикоррупционной экспертизы обосновать наличие коррупциогенного фактора в положении нормативного правового акта, составить заключение и представить в правотворческий орган с целью с целью устранения выявленных недостатков. В этом случае антикоррупционная экспертиза будет ярким выражением той самой меры профилактики коррупции, о которой говорится в ст. 6 ФЗ О противодействии коррупции.

Во-вторых, у антикоррупционной экспертизы совершенно другие задачи и предмет исследования, нежели даже в смежных с нею разновидностях судебных экспертиз. Однако это не означает невозможности решения, например, задачи антикоррупционной экспертизы по выявлению коррупциогенного фактора в рамках судебно-нормативной экспертизы. Как уже отмечалось задачи антикоррупционной экспертизы отличаются от задач судебно-нормативной экспертизы. Но задачи по толкованию и разъяснению содержания нормативного правового акта, в том числе отдельных терминов и словосочетаний, а также по выявлению в нормативном правовом акте или проекте нормативного правового акта положений, содержащих коррупциогенные факторы могут быть поставлены при проведении судебно-нормативной экспертизы. Экспертную задачу по устранению коррупциогенных факторов не получится решить путем судебно-нормативной экспертизы, поскольку ее результаты не будут приняты к рассмотрению правотворческим органом.

В-третьих, не следует «плодить сущности». В судопроизводстве есть возможность назначения судебно-нормативной экспертизы. При необходимости установления содержания положений нормативного правового акта, в том числе выявлении коррупциогенных факторов с использованием специальных знаний в различных областях, никто не ограничивает следователя или суд в ее назначении. Но здесь возникают вопросы.

Прежде всего, как сформулировать экспертную задачу в соответствии с компетенцией эксперта, чтобы не допустить пересечения с компетенцией следователя или суда? Кроме того, кому, эксперту в какой области специальных знаний следует поручить проведение такой экспертизы? Возможным вариантом ответа на первый вопрос стали бы следующие формулировки: «Содержит ли положение … нормативного правового акта коррупциогенный фактор, предусмотренный Методикой, утвержденной Постановлением Правительства № 96? Если да, то какой? В каких действиях/бездействиях может проявляться коррупционное поведение при применении указанного положения нормативного правового акта? Имеется ли причинно-следственная связь между положениями нормативного правового акта, содержащего коррупциогенный фактор, и коррупционным поведением субъекта процесса (например, обвиняемого)?».

Выбор эксперта, компетентного провести такое исследование, будет зависеть от области регулирования нормативного правового акта, например экономики или строительства. В этой ситуации поручить проведение судебно-нормативной экспертизы с постановкой указанных выше вопросов можно эксперту, обладающему специальными знаниями в юридической и экономической или строительно-технической сфере.

Таким образом, различия в признаках, характеризующих судебно-нормативную экспертизу и антикоррупционную экспертизу, не позволяют их объединить и выделять в рамках одной классификации, поскольку основания деления понятий здесь не совпадают.

При этом в зависимости от сферы деятельности, в которой она проводится, задачи, присущие антикоррупционной экспертизе, могут быть решены при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в правотворческой деятельности. Некоторые задачи могут быть решены при проведении судебно-нормативной экспертизы в рамках судопроизводства. В случае назначения судебно-нормативной экспертизы в судопроизводстве следует учесть, что если выявление коррупциогенных факторов в положениях нормативного правового акта является одной из задач, наряду со многими другими, то должна быть назначена судебно-нормативная экспертиза. Если же, допустим, стоит только задача о выявлении коррупциогенных факторов и причинно-следственной связью между положениями нормативного правового акта, содержащего коррупциогенный фактор, и коррупционным поведением субъекта процесса, то представляется правильным назначить судебную экспертизу нормативного правового акта на коррупциогенность.

Одним из актуальных направлений в судебной экспертологии на сегодняшний день представляется формирование и развитие частной теории судебно-нормативной экспертизы, разработка единой методологии для судебно-нормативных экспертиз. Это позволит в дальнейшем адаптировать разработку теории судебно-нормативной экспертизы к проведению антикоррупционной экспертизы, имеющей с ней схожие черты.

Однако уже сейчас можно говорить о единой научной основе судебно-нормативной и антикоррупционной экспертизы – судебной экспертологии. Общая исследовательская сущность антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов и судебной экспертизы диктует необходимость развития теорий указанных видов экспертиз.