Читать книгу Антикоррупционная экспертиза: экспертологический подход - - Страница 5

В государствах – членах ЕАЭС использованы различные подходы к регулированию повышения качества нормативных правовых актов посредством проведения их экспертного исследования. Различия проявляются не только в наличии или отсутствии нормативных правовых актов, регламентирующих антикоррупционную экспертизу, но и в отдельных аспектах: определении понятия термина «антикоррупционная экспертиза», объектов исследования, методического обеспечения, требований к субъектам, осуществляющим антикоррупционную экспертизу.

В Республике Армения отсутствует прямое нормативное регулирование антикоррупционной экспертизы. Однако действует Закон РА от 28 марта 2018 года № ЗP-180 «О нормативных правовых актах»[76], который регулирует отношения, связанные с общественным обсуждением, оценкой влияния регулирования, экспертизой, опубликованием, вступлением в силу, действием, изменением, дополнением и прекращением действия, а также с применением, толкованием, разъяснением норм правовых актов в случае правовых противоречий (правовых коллизий) и законодательных пробелов, а также правила законодательной техники.

В ст. 6 указанного Закона закреплено проведение государственно-правовой экспертизы с определения соответствия проекта нормативного правового акта Конституции и Закону № ЗР-180. В качестве объектов такой экспертизы выступают только проекты нормативных правовых актов.

Указанная экспертиза проводится в обязательном порядке, но только в отношении перечисленных выше актов. В Законе № ЗР-180 установлены исключения. Так, не подвергаются экспертизе следующие проекты:

• проекты постановлений Правительства об объявлении чрезвычайного или военного положения;

• проекты решений Совета Центрального банка об определении норматива обязательного резервирования или специальных экономических нормативов, определении Центральным банком размера расчетной ставки банковского процента;

• проекты нормативных правовых актов относительно назначения референдума или выборов, а также проекты нормативных правовых актов Центральной избирательной комиссии в период выборов;

• проекты решений Комиссии по регулированию общественных услуг Республики Армения относительно тарифов, обязательных платежей, их ставок.

В соответствии со ст. 3, 4 Закона № ЗР-180 проекты законодательных актов подлежат общественному обсуждению в течение не менее 15 дней, за исключением проекта закона о ратификации международного договора (присоединения к нему). Проекты иных нормативно-правовых актов могут быть представлены на общественное обсуждение по инициативе органа, разрабатывающего или принимающего проект. В целях проведения общественных обсуждений проект акта и обоснование его принятия публикуется. Результаты общественного обсуждения также публикуются. Единым интернет сайтом опубликования НПА является www.arlis.am. Законодательные акты публикуются также на интернет-сайте Национального собрания Республики Армения www.parliament.am.

Субъектом проведения такой экспертизы в соответствии с ч. 2 ст. 6 Закона № ЗР-180 выступает министерство, осуществляющее политику Правительства в сфере юстиции – Министерство юстиции Республики Армении. Отдельные требования к компетенции эксперта не установлены.

В Законе № ЗР-180 определено, что проект нормативного правового акта вместе с обоснованием направляется на экспертизу органом или членом Правительства, имеющим полномочие на принятие соответствующего акта. В обосновании, прилагаемом к представляемому на экспертизу нормативному правовому акту, должны содержаться: определение подлежащей регулированию сферы или проблемы, практика осуществления деятельности, подлежащей регулированию в настоящий момент (если имеется такая практика), цели регулирования, ожидаемый результат, обоснованность нормативного характера акта. По результатам экспертизы в течение 15 рабочих дней с возможностью продления до 10 рабочих дней составляется заключение.

Установлен обязательный учет результатов экспертизы. Орган, который принимает подзаконный нормативный правовой акт, должен рассмотреть заключение, устранить недостатки, утвердить акт и направить его на официальное опубликование. Если орган не соглашается с отрицательным заключением экспертизы, то акт может быть направлен на опубликование с письменным информированием министерства. Помимо этого, при составлении отрицательного экспертного заключения в отношении подзаконных актов вице-премьера, министра или иных органов системы государственного управления орган, имеющий полномочие на принятие соответствующего подзаконного нормативного акта, может представить проект и отрицательное заключение на рассмотрение Премьер-министра. В случае несогласия Премьер-министра с отрицательным заключением экспертизы орган, имеющий полномочие на принятие акта, может направить его на опубликование с письменным информированием министерства о позиции Премьер-министра. Если же Минюст Республики Армения посчитает, что опубликованный подзаконный нормативный правовой акт не соответствует требованиям Конституции или Закона № ЗР-180, то он обращается в суд для признания недействительным подзаконного нормативного правового акта.

В целях повышения качества нормативных правовых актов, степени эффективности регулирования с антикоррупционной точки зрения и обеспечения прогнозирования результатов правового регулирования в Республике Армения были приняты Правила оценки регулирующего воздействия нормативных правовых актов в области борьбы с коррупцией, утвержденные Постановлением Правительства Республики Армения от 22 октября 2009 г. № 1205-Н (далее сокр. – Правила ОРВ РА). В них установлено, что оценка воздействия регулирования в антикоррупционной сфере проектов нормативных правовых актов представляет собой процесс проведения работ, направленных на выявление наличия коррупционных факторов в проекте нормативного правового акта (далее – проект), их устранение или возможная минимизация. В Правилах ОРВ РА содержится также интересное положение о возможности привлечения при проведении оценки регулирующего воздействия регулирования в антикоррупционной сфере проекта независимого эксперта, специализирующегося в соответствующей области.

Оценка регулирующего воздействия в антикоррупционной сфере проекта осуществляется одновременно с государственной правовой экспертизой, в сроки, указанные выше (до 15 рабочих дней с возможностью продления до 10 рабочих дней).

Алгоритм оценки регулирующего воздействия включает два основных этапа. На первом проводится анализ проекта с точки зрения оценки коррупционных факторов, антикоррупционный анализ и подготовка сводного листа антикоррупционного анализа данного проекта. Результаты этого анализа оформляются в виде таблицы, в которой указываются положения акта, приводятся выявленные коррупциогенные факторы, указываются рекомендации по минимизации или устранению потенциальной коррупции, заложенной в тексте положений акта, а также их обоснование. Второй этап заключается в составлении заключения об оценке регулирующего воздействия в сфере противодействия коррупции для представления его органу, разрабатывающему проект.

В п. 9 Правил ОРВ РА приведен неисчерпывающий перечень коррупциогенных факторов, среди которых выделены:

1) неясность прав и обязанностей должностных лиц, выражающаяся в нормативном правовом акте путем формулирования полномочий государственного органа (должностного лица) выражениями «дееспособен» или «может», что приводит к компетентности как к возможности, а не к интерпретации как к обязательству;

2) необоснованность требований, предъявляемых лицу для осуществления его прав, выраженная прежде всего в чрезмерной строгости или отягощенности условий, необходимых для осуществления прав или обязанностей;

3) наличие широкого спектра дискреционных полномочий, заключающихся в предоставлении неоправданно широкой возможности должностным лицам действовать по своему усмотрению при наличии определенных обстоятельств, в том числе условий принятия решений, а также в рассмотрении альтернативных полномочий;

4) наличие юридических и языковых коррупционных рисков (двусмысленность терминов; неясность языка правового акта; оценочный характер простоты, доступности; выражение одного и того же понятия в разных терминах);

5) наличие пробелов в регулировании (неурегулированность того или иного вопроса, деятельности того или иного характера нерегулируемой отрасли, а также возможность произвольной трактовки функций, возложенных на государственные органы);

6) отсутствие административных процедур или нечеткая регламентация административных процедур (отсутствие или нечеткая регламентация процессуальных норм, необходимых для реализации материальных норм, т. е. четкого порядка и сроков принятия решений и действий);

7) отсутствие или неясное регулирование необходимых конкурсных (аукционных) процедур (отсутствие специальных процедур выбора победителя из числа лиц, претендующих на приобретение конкретного права, и возможности субъективного подхода со стороны должностного лица);

8) отсутствие ответственности государства или публичного служащего за совершенное правонарушение;

9) отсутствие контроля, в том числе общественного, за государственными органами или государственными или публичными служащими (отсутствие механизмов подачи жалоб и контроля или их нечетком регулировании);

10) наличие ложных целей или приоритетов;

11) наличие чрезмерной свободы правотворческой деятельности в отношении правовых актов, имеющих юридическую силу ниже закона;

12) наличие такой формы правового регулирования, когда вместо необходимого изменения законодательства данные отношения регулируются принятием правового акта, имеющего меньшую юридическую силу (подзаконным актом).

Субъектом оценки регулирующего воздействия наряду с Министерством юстиции Республики Армения выступают также Министерство экономического развития и инвестиций Республики Армения (Постановление Правительства РА от 15 октября 2009 г. № 1159-н «Об утверждении положения об оценке регулирующего воздействия нормативных правовых актов в сфере экономики, а также в сфере малого и среднего бизнеса», постановление Правительства РА от 29 октября 2009 г. № 1237-н «Об утверждении положения об оценке регулирующего воздействия нормативно-правовых актов в сфере конкуренции»), Министерство труда и социальных вопросов Республики Армения, Министерство финансов Республики Армения (Постановление Правительства РА от 10 сентября 2009 года № 1021-н «Об утверждении положения об осуществлении оценки регулирующего воздействия проектов нормативно-правовых актов в бюджетной сфере»); Министерство финансов Республики Армения (Постановление Правительства РА от 10 сентября 2009 года № 1021-н «Об утверждении положения об осуществлении оценки регулирующего воздействия проектов нормативно-правовых актов в бюджетной сфере»); Министерство здравоохранения Республики Армения (Постановление Правительства РА от 23 сентября 2009 года № 1104-н «Об утверждении положения об осуществлении оценки регулирующего воздействия проектов нормативно-правовых актов в сфере здравоохранения»), (Постановление Правительства РА от 23 сентября 2009 года № 1104-н «Об утверждении положения об осуществлении оценки регулирующего воздействия проектов нормативно-правовых актов в сфере здравоохранения»), Министерство охраны природы Республики Армения (Постановление Правительства РА от 13 августа 2009 года № 921-н «Об утверждении положения об осуществлении оценки регулирующего воздействия проектов нормативно-правовых актов в сфере охраны природы»).

Несмотря на имеющееся нормативное регулирование оценки регулирующего воздействия в Республике Армения, как верно отмечается в Докладе Евразийской экономической комиссии[77], в законодательстве не определен единый порядок проведения данной процедуры в отношении проектов нормативных правовых актов, влияющих на ведение предпринимательской деятельности. Кроме того, следует отметить отсутствие разработанной теоретической основы для проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов как действующих, так и принимаемых актов, а также требований к специальным знаниям и навыкам для экспертов, ее осуществляющих. В Республике Армения законодательно не урегулирована возможность проведения инициативной антикоррупционной экспертизы, установлено только общественное обсуждение проектов нормативных правовых актов.

В Республике Беларусь антикоррупционная экспертиза на законодательном уровне не выделяется. Однако с 2007 года на основании Указа Президента Республики Беларусь проводится криминологическая экспертиза проектов законов Республики Беларусь[78], анализ ее сущности позволяет сделать вывод о своеобразном поглощении антикоррупционной экспертизы криминологической экспертизой. Указом 2007 года утверждено Положение о порядке проведения криминологической экспертизы, Указом 2021 года в него внесены изменения, продиктованные принятием в 2018 году Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах»[79].

В соответствии с Законом РБ об НПА предусматривается публичное обсуждение проектов нормативных правовых актов по решению Президента Республики Беларусь, иного субъекта права законодательной инициативы, нормотворческого органа (должностного лица) либо государственного органа (организации), осуществляющих подготовку проекта нормативного правового акта. Часть 1 ст. 36 Закона РБ об НПА устанавливает обязательное проведение юридической экспертизы, являющееся частью стадией нормотворческого процесса, в отношении нормативных правовых актов Национального банка, Комитета государственного контроля, Управления делами Президента Республики Беларусь, Следственного комитета, Государственного комитета судебных экспертиз, Национальной академии наук Беларуси, министерств, иных республиканских органов государственного управления, областных и Минского городского Советов депутатов, областных и Минского городского исполнительных комитетов, местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов базового территориального уровня.

В ст. 47 Закона РБ об НПА установлено проведение обязательной юридической экспертизы и иных экспертиз проектов правовых актов и локальных актов. Определен перечень актов, которые должны подвергаться обязательной юридической экспертизе. Установлены критерии оценки проекта нормативного правового акта при проведении обязательной юридической экспертизы, среди которых:

• соответствие Конституции Республики Беларусь, нормативным правовым актам Президента Республики Беларусь, законам и иным нормативным правовым актам большей юридической силы, совместимость с нормативными правовыми актами одинаковой юридической силы по отношению к проекту нормативного правового акта;

• соблюдение требований нормотворческой техники;

• соответствие международным договорам и иным международно-правовым актам, в том числе требованиям унификации и гармонизации законодательства в рамках интеграционных объединений, участницей которых является Республика Беларусь.

Особое внимание при проведении обязательной юридической экспертизы проекта нормативного правового акта уделяется оценке обоснованности выбора вида нормативного правового акта, необходимости и приоритетности правового регулирования соответствующих общественных отношений, обоснованности принятия того или иного решения в отношении международного договора в соответствии с Законом Республики Беларусь от 23 июля 2008 г. № 421-З «О международных договорах Республики Беларусь» и международным правом (при проведении обязательной юридической экспертизы по проекту нормативного правового акта, оформляющему решение в отношении международного договора).

В Законе РБ об НПА установлены также сроки проведения обязательной юридической экспертизы (по общему правилу, от пяти до тридцати дней, в зависимости от вида проекта нормативного правового акта).

По результатам обязательной юридической экспертизы проекта нормативного правового акта составляется заключение, в котором излагаются замечания и (или) предложения по проекту нормативного правового акта с обоснованием этих замечаний и (или) предложений и, как правило, предлагаемая редакция соответствующих положений проекта нормативного правового акта, оформленная в соответствии с требованиями нормотворческой техники.

В ст. 48 Закона РБ об НПА установлена обязательная юридическая экспертиза действующих нормативных правовых актов, во-первых, Национального банка, Комитета государственного контроля, Управления делами Президента Республики Беларусь, Следственного комитета, Государственного комитета судебных экспертиз, Национальной академии наук Беларуси, министерств, иных республиканских органов государственного управления, областных и Минского городского Советов депутатов, областных и Минского городского исполнительных комитетов, во-вторых, нормативных правовых актов местных Советов депутатов, исполнительных и распорядительных органов базового территориального уровня. Экспертиза действующих актов первой группы проводится Министерством юстиции Республики Беларусь, а второй – главным управлением юстиции соответствующего областного исполнительного комитета.

По результатам проведения обязательной юридической экспертизы нормативного правового акта Министерством юстиции, главным управлением юстиции соответствующего областного исполнительного комитета выносится либо положительное заключение, содержащее обоснованный вывод о соответствии нормативного правового акта Конституции Республики Беларусь, нормативным правовым актам Президента Республики Беларусь, законам, иным нормативным правовым актам большей юридической силы по отношению к оцениваемому нормативному правовому акту, в том числе устанавливающим требования нормотворческой техники и допустимости его включения в Национальный реестр правовых актов. Либо составляется заключение, содержащее обоснованный вывод о несоответствии нормативного правового акта критериям, предусмотренным абзацем вторым настоящего пункта, и недопустимости его включения в Национальный реестр правовых актов. Положительное заключение прилагается к акту при направлении в Национальный центр правовой информации для включения их в Национальный реестр правовых актов.

В ст. 45 Закона РБ об НПА предусмотрено специфическое исследование нормативных правовых актов – прогнозирование последствий принятия (издания) нормативного правового акта. Такое исследование осуществляется на стадии планирования нормотворческой деятельности государственным органом (организацией), который инициирует подготовку проекта нормативного правового акта, а на стадии подготовки проекта нормативного правового акта – государственными органами (организациями), ответственными за подготовку проекта нормативного правового акта.

Под прогнозированием последствий принятия нормативного правового акта понимается исследование, направленное на проведение оценки возможности достижения целей принятия (издания) нормативного правового акта, вариантов развития общественных отношений, обусловленных его принятием (изданием), а также в случае, если нормативный правовой акт не будет принят (издан). Установлено, что при прогнозировании осуществляются оценка финансово-экономических, социальных, экологических последствий принятия (издания) нормативного правового акта, оценка регулирующего воздействия проекта нормативного правового акта на условия осуществления предпринимательской деятельности, а также оценка иных последствий, которые возникнут в результате принятия (издания) нормативного правового акта.

В ч. 3 ст. 45 Закона РБ об НПА установлено, что в прогнозирование, как исследование, включает:

• объективную оценку правового регулирования соответствующих общественных отношений;

• общий анализ предполагаемых состояний, вариантов развития общественных отношений, обусловленных принятием (изданием) нормативного правового акта, а также в случае, если нормативный правовой акт не будет принят (издан);

• выявление позитивных и негативных последствий (в том числе выгод, рисков и издержек социальных групп, общества и государства), которые могут возникнуть в процессе применения положений нормативного правового акта, а также в случае, если нормативный правовой акт не будет принят (издан);

• оценку возможности достижения целей, на которые направлены подготовка и принятие (издание) нормативного правового акта, с учетом полноты предлагаемого правового регулирования общественных отношений и реализуемости предусмотренных нормативных правовых предписаний;

• выбор оптимального варианта правового регулирования соответствующих общественных отношений.

Прогнозирование осуществляется посредством:

• анализа прогнозной информации, в том числе данных социологических исследований, для выявления позитивных и негативных тенденций правового регулирования общественных отношений;

• проведения сравнительно-правовых исследований, изучения последствий правового регулирования аналогичных общественных отношений в иностранных государствах, привлечения к участию в этих исследованиях иностранных экспертов, специалистов международных организаций, межгосударственных образований (их органов) и межгосударственных органов, а также посредством обмена информацией в иных формах;

• проверки и оценки проекта нормативного правового акта субъектами нормотворческой деятельности и правоприменения, в том числе по результатам правового мониторинга;

• моделирования ситуаций, вызывающих наибольшие затруднения в практике правоприменения, и анализа вариантов их разрешения на основании положений проекта нормативного правового акта;

• изучения результатов публичного обсуждения проекта нормативного правового акта;

• принятия (издания) нормативного правового акта в порядке эксперимента;

• проведения обязательной юридической, криминологической, финансово-экономической, экологической, лингвистической и иных экспертиз;

• применения иных способов, не противоречащих законодательству.

Особенностью нормативного регулирования в Республике Беларусь является осуществление в рамках прогнозирования оценки регулирующего воздействия проекта нормативного правового акта на условия осуществления предпринимательской деятельности. Оценка регулирующего воздействия проводится в целях выявления положений, устанавливающих избыточные обязанности, запреты и ограничения, необоснованные расходы для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. В Законе РБ об НПА устанавливаются виды проектов нормативных правовых актов, в обязательном порядке подвергающихся оценке регулирующего воздействия, а также акты, которые не подлежат такой оценке.

По результатам прогнозирования последствий принятия (издания) нормативного правового акта субъектом, осуществляющим прогнозирование последствий, может быть принято решение:

• о целесообразности принятия (издания) нормативного правового акта;

• о нецелесообразности принятия (издания) нормативного правового акта в связи с отсутствием необходимости правового регулирования общественных отношений определенной сферы;

• о внесении необходимых изменений в проект нормативного правового акта, в действующие нормативные правовые акты, которые позволят обеспечить более полное и эффективное правовое регулирование общественных отношений определенной сферы;

• о принятии иных мер, необходимых для устранения факторов, которые предположительно будут оказывать негативное влияние на применение норм нормативного правового акта.

Методическое обеспечение прогнозирования последствий принятия нормативных правовых актов осуществляется Советом Министров Республики Беларусь совместно с Национальным центром законодательства и правовых исследований.

Криминологическая экспертиза в Республике Беларусь проводится на основании Положения о порядке проведения криминологической экспертизы[80]. В указанном Положении приводится следующее определение криминологической экспертизы: исследование содержания проекта правового акта (правового акта) в целях выявления в нем норм, применение которых может повлечь (повлекло) возникновение криминогенных последствий в различных сферах общественных отношений. В Законе РБ об НПА установлено, что криминологическая экспертиза проводится в целях выявления в проектах нормативных правовых актов (нормативных правовых актах) норм, применение которых может повлечь (повлекло) возникновение негативных последствий в различных сферах общественных отношений в связи с наличием рисков криминогенного характера. В соответствии с п. 1 ст. 49 Закона РБ об НПА, под рисками криминогенного характера понимаются заключенные в проектах нормативных правовых актов (нормативных правовых актах) деструктивные факторы, которыми создаются объективные предпосылки (условия) мотивации противоправного поведения или злоупотребления правом (полномочиями, правоохраняемыми интересами) независимо от того, является ли такое поведение уголовно наказуемым деянием.

По общему правилу криминологическая экспертиза проводится в течение семи рабочих дней. Однако в отношении законопроекта с изменениями, внесенными в Палате представителей Национального собрания Республики Беларусь, проводится в течение пяти рабочих дней, а в отношении законопроекта, рассмотрение которого в Палате представителей и Совете Республики Национального собрания Республики Беларусь предполагается объявить срочным (объявлено срочным), проводится в течение трех рабочих дней. Криминологическая экспертиза повторно направленного проекта нормативного правового акта проводится в течение трех рабочих дней.

Особый срок – месяц – был установлен для криминологической экспертизы нормативного правового акта, принятого (изданного) до введения криминологической экспертизы и для проекта нормативного правового акта, в отношении которого не предусмотрено проведение криминологической экспертизы, может быть направлен для проведения криминологической экспертизы по решению подготовившего его государственного органа (организации).

Основными задачами криминологической экспертизы являются:

• объективное и всестороннее прогнозирование возможности возникновения рисков криминогенного характера в процессе применения нормативных правовых актов, соответствующее современному развитию криминологической науки;

• подготовка обоснованных предложений об устранении выявленных в проектах нормативных правовых актов (нормативных правовых актах) недостатков, способствующих возникновению рисков криминогенного характера;

• формирование предусмотренного в нормативных правовых актах системно согласованного правового регулирования, исключающего возникновение рисков криминогенного характера.

Положением также определены субъекты и объекты проведения криминологической экспертизы, форма и структура заключения экспертизы и направления его использования.

По сути Положение регламентирует только обязательную криминологическую экспертизу, которая проводится в отношении проектов нормативных правовых актов Президента Республики Беларусь, законопроекты, проекты постановлений Совета Министров Республики Беларусь, Комитета государственного контроля, Национального банка, Управления делами Президента Республики Беларусь, Следственного комитета, Государственного комитета судебных экспертиз. Помимо этого, криминологической экспертизе подлежат также:

• законопроекты, в которые в Палате представителей Национального собрания Республики Беларусь внесены изменения (за исключением изменений, обусловленных требованиями нормотворческой техники, не влияющих на содержание предписаний нормативного правового акта) и которые подготовлены для рассмотрения Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь в первом и во втором чтениях;

• проекты нормативных правовых актов, принимаемых несколькими нормотворческими органами, в случае если первым в числе принимающих этот акт указан Совет Министров Республики Беларусь, Комитет государственного контроля, Национальный банк, Управление делами Президента Республики Беларусь, Следственный комитет, Государственный комитет судебных экспертиз.

Криминологическая экспертиза не проводится в отношении нормативных правовых актов:

• подготовленных в связи с заключением, исполнением, приостановлением действия или прекращением международных договоров Республики Беларусь;

• относящихся к техническим нормативным правовым актам[81];

• содержащих государственные секреты, если иное не предусмотрено Президентом Республики Беларусь;

Национального банка о выпуске в обращение банкнот и монет, в том числе памятных банкнот, памятных и слитковых (инвестиционных) монет, и их изъятии из обращения, об установлении ставки рефинансирования Национального банка, об установлении нормативов обязательных резервов, депонируемых в Национальном банке (резервных требований), о минимальном размере уставного фонда банка, небанковской кредитно-финансовой организации, о размере (квоте) участия иностранного капитала в банковской системе;

• о регулировании цен (тарифов) на товары, работы (услуги), за исключением нормативных правовых актов, определяющих порядок установления и применения цен (тарифов);

• по решению Президента Республики Беларусь, Администрации Президента Республики Беларусь.

В приложении к Положению о порядке проведения криминологической экспертизы приводятся «Специальные принципы и критерии оценки криминологической экспертизы». Так, критериями оценки проектов нормативных правовых актов (нормативных правовых актов) при проведении криминологической экспертизы являются:

• дискреционность (свобода усмотрения) полномочий государственных органов и иных организаций (должностных лиц), которая выражается в возможности злоупотребления правом ввиду предоставления необоснованно широких либо нормативно не регламентированных полномочий при принятии (осуществлении) значимых для субъектов правоотношений решений (действий);

• определенность правовых предписаний, которая обеспечивается соответствием методов и способов правового регулирования сфере и предмету правового регулирования, его целям и принципам, наличием компетенции нормотворческого органа, установлением четких пределов реализации нормотворческих полномочий, в том числе для ведомственного и локального нормотворчества, обоснованным использованием бланкетных, отсылочных норм и оценочных понятий, выступающих в качестве оснований или условий возникновения или прекращения правоотношений, а также отсутствием пробелов и иных предпосылок, снижающих возможность применения норм согласно целям правового регулирования;

• обоснованность установления исключений из общего порядка правового регулирования, которая обеспечивается отсутствием правовых предпосылок для конфликта интересов субъектов правоотношений, создания препятствий в реализации права либо условий злоупотребления правом отдельными субъектами правоотношений;

• определенность и сбалансированность интересов, прав и обязанностей субъектов правоотношений, а также порядка их реализации и исполнения, которые обеспечиваются возможностью идентификации участников правоотношений и предъявляемых к ним требований, соблюдением баланса их законных интересов, в том числе посредством исключения взаимопротиворечащих норм, установления конкурсных процедур;

• обеспеченность норм права механизмами реализации и контроля за выполнением, которая выражается в наличии экономических, организационных, технических и иных условий, требуемых для реализации норм, в том числе связанных со сроком их вступления в силу, способами и порядком принудительного исполнения (контроля), механизмами восстановления и защиты нарушенного права и правоохраняемых интересов;

• определенность условий, оснований и порядка применения ответственности, которая обеспечивается ее установлением за существенное нарушение требований, определенностью признаков правонарушений, наличием действенного механизма (полномочий и порядка) реализации ответственности, соответствием ее вида и размера целям правового регулирования, формам эффективного предупреждения нарушений, их характеру и степени тяжести, обоснованным разрывом между верхним и нижним пределами мер ответственности, определенностью оснований и (или) условий для освобождения от ответственности либо ее смягчения.

Приведенные критерии применяются для анализа нормативных правовых актов совместно с принципами комплексного предупреждения, целенаправленности криминологического прогноза, объективности, адекватности (при соотносимости выводов заключения криминологической экспертизы с закономерностями и тенденциями распространения различных форм отклоняющегося от социальных норм поведения, а также достоверности и полноты используемой при проведении криминологической экспертизы информации), а также независимости экспертной оценки, которая обеспечивается самостоятельностью выводов лица, проводящего криминологическую экспертизу, без учета позиции государственных органов и иных организаций, участвующих в подготовке проектов нормативных правовых актов, а также других организаций.

Криминологическая экспертиза проводится государственным учреждением «Научно-практический центр проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры Республики Беларусь». Установлено, что Научно-практический центр вправе запрашивать у государственных органов и иных организаций дополнительную информацию, необходимую для проведения криминологической экспертизы, а также при необходимости привлекать к проведению данной экспертизы специалистов государственных органов и иных организаций по согласованию с руководителями этих органов и организаций. Кроме того, при проведении криминологической экспертизы нормативного правового акта, принятого (изданного) до введения обязательной криминологической экспертизы, Научно-практический центр вправе запрашивать информацию об анализе практики применения этого акта у нормотворческих органов, принявших (издавших) этот акт либо вносивших проект данного нормативного правового акта в нормотворческий орган.

Методическое обеспечение обязательной криминологической экспертизы проектов нормативных правовых актов (нормативных правовых актов) осуществляется Генеральной прокуратурой[82]. В п. 5 Методических рекомендаций по проведению криминологической экспертизы проектов законов Республики Беларусь установлено, что при проведении криминологической экспертизы используются системный, структурно-функциональный, сравнительно-правовой, историко-правовой, формально-юридический методы, а также методы социально-правового моделирования, экспертных оценок, обобщения статистических данных и правоприменительной практики и иные общенаучные и специальные методы исследования социально-правовых явлений. При этом необходимый перечень методов криминологической экспертизы в каждом случае определяет специалист (специалисты), который проводит криминологическую экспертизу с учетом основных задач криминологической экспертизы.

В методических рекомендациях указываются основные критерии оценки проекта закона в том числе обусловленные неоднозначностью его норм и неполнотой правового регулирования им соответствующей сферы общественных отношений, способствующие возникновению рисков криминогенного характера, связанным с социальной неадаптивностью, бессистемностью и противоречивостью методов и форм правового регулирования, способствующие возникновению рисков криминогенного характера, связанных с социальной неадаптивностью, бессистемностью и противоречивостью методов и форм правового регулирования, способствующие возникновению рисков криминогенного характера, связанных с неопределенностью объектно-предметного и субъектного составов правовых отношений, условий, способствующие возникновению рисков криминогенного характера, связанных с неопределенностью и разбалансированностью интересов субъектов правовых отношений, их прав и обязанностей, а также порядка их реализации и исполнения, способствующие возникновению рисков криминогенного характера, связанных с отсутствием социальных, экономических и организационно-правовых механизмов обеспечения реализации закона, а также отсутствием контроля за исполнением его норм, способствующим возникновению рисков криминогенного характера, связанных с отсутствием установленной ответственности, порядком ее применения и исполнения, либо несоответствием такой ответственности и порядка ее применения общественной опасности правонарушения.

Как пишет А. В. Олейник, специалисты Научно-практического центра, проводя криминологическую экспертизу и устанавливая криминогенные риски, не определяют нарушения законодательства в конкретном нормативном правовом акте, а констатируют в этом акте факторы, создающие условия для возможного проявления в будущем девиантного поведения, в том числе, коррупционного или иного правонарушения[83].

По результатам криминологической экспертизы, в соответствии с п. 19 Положения о порядке проведения криминологической экспертизы, составляется заключение, в котором должны содержаться:

• информация о том, когда и кем проект нормативного правового акта представлен для проведения криминологической экспертизы (когда и кем нормативный правовой акт принят (издан) и представлен для проведения криминологической экспертизы);

• информация об участии в проведении криминологической экспертизы специалистов государственных органов и иных организаций (в случае их привлечения Научно-практическим центром);

• общая криминологическая оценка проекта нормативного правового акта (нормативного правового акта);

• указание на наличие в проекте нормативного правового акта (нормативном правовом акте) норм, применение которых может повлечь (повлекло) возникновение рисков криминогенного характера, с обоснованием соответствующего вывода либо на отсутствие таких норм;

• обоснованные предложения об устранении выявленных в проекте нормативного правового акта (нормативном правовом акте) недостатков правового регулирования общественных отношений (при наличии норм права, применение которых может повлечь (повлекло) возникновение рисков криминогенного характера).

Кроме того, в соответствии с методическими рекомендациями, в исследовательской части заключения криминологической экспертизы:

• приводится общая криминологическая оценка проекта закона, описание использованных методов криминологической экспертизы;

• дается анализ тех норм проекта закона, реализация которых может повлечь возникновение рисков криминогенного характера (при их наличии);

• обосновывается механизм появления рисков криминогенного характера и их обусловленность конкретными недостатками, содержащимися в проекте закона, либо обосновывается отсутствие оснований для возникновения рисков криминогенного характера;

• указывается влияние проекта закона на существующую систему нормативных правовых актов и обосновываются предложения по устранению недостатков проекта закона, способствующих возникновению рисков криминогенного характера. Кроме того, исследовательская часть заключения повторной криминологической экспертизы может содержать ссылки на использованные материалы криминологической экспертизы, проведенной ранее.

Заключение криминологической экспертизы может содержать иную информацию, связанную с проведением криминологической экспертизы.

Заключение криминологической экспертизы по проекту нормативного правового акта подлежит обязательному рассмотрению субъектом, направившим проект нормативного правового акта для проведения криминологической экспертизы.

Учет результатов криминологической экспертизы осуществляется в следующем порядке. Если по результатам криминологической экспертизы установлено наличие в проекте нормативного правового акта норм права, применение которых может повлечь возникновение рисков криминогенного характера, субъект, направивший проект нормативного правового акта для проведения криминологической экспертизы, осуществляет анализ заключения криминологической экспертизы и принимает решение об учете (неучете) выводов (их части), содержащихся в данном заключении. При согласии с выводами (их частью), содержащимися в заключении криминологической экспертизы, субъектом, направившим проект нормативного правового акта для проведения криминологической экспертизы, осуществляется доработка проекта нормативного правового акта. При несогласии с выводами (их частью), содержащимися в заключении криминологической экспертизы, замечания и (или) предложения отражаются в таблице неучтенных замечаний и (или) предложений по проекту нормативного правового акта с мотивированным обоснованием по каждому из них, что не препятствует дальнейшему рассмотрению проекта нормативного правового акта нормотворческим органом (должностным лицом).

При выявлении в проекте нормативного правового акта недостатков, влекущих возникновение рисков криминогенного характера, устранение которых не требует существенной переработки положений проекта и последующего согласования с заинтересованными государственными органами и иными организациями, Научно-практический центр может не позднее последнего дня срока проведения криминологической экспертизы внести субъекту, направившему проект нормативного правового акта на криминологическую экспертизу, предложение о необходимости доработки проекта посредством внесения в рабочем порядке соответствующих изменений. При согласии с устранением имеющихся замечаний субъект, направивший проект нормативного правового акта на криминологическую экспертизу, осуществляет доработку проекта в течение пяти рабочих дней. Течение срока доработки начинается с рабочего дня, следующего за днем внесения Научно-практическим центром предложения о необходимости доработки проекта нормативного правового акта. Заключение криминологической экспертизы по доработанному проекту нормативного правового акта должно быть представлено не позднее трех рабочих дней со дня получения доработанного проекта Научно-практическим центром.

В Концепции антикоррупционной политики Республики Казахстан на 2022–2026 годы[84] утверждается необходимость дальнейшего развития института научной антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов, в том числе путем развития экспертного потенциала.

В целях совершенствования инструментов выявления и устранения предпосылок коррупции в Республике Казахстан предполагается развитие антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов, в том числе путем внедрения: 1) единой антикоррупционной экспертизы типовых и схожих проектов нормативных правовых актов; 2) элементов искусственного интеллекта. Таким образом, в Концепции определены основные тенденции развития антикоррупционной экспертизы.

В Республике Казахстан действует Закон Республики Казахстан от 6 апреля 2016 года № 480-V ЗРК «О правовых актах»[85], в соответствии с положениями которого в отношении правовых актов проводится научная правовая экспертиза. Под такой экспертизой понимается независимый профессиональный экспертный анализ объектов научной правовой экспертизы в части оценки их качества, обоснованности, научной проработанности проекта, определения возможных негативных социальных и правовых последствий его принятия, соответствия предлагаемых норм системе права и системе законодательства. Заключение научной экспертизы является одним из обязательных документов, которые сопровождают проект законодательного акта при его рассмотрении.

В ст. 30 Закона РК № 480-V установлены виды научной экспертизы проектов нормативных правовых актов: правовая, антикоррупционная, лингвистическая, экономическая и другая в зависимости от правоотношений, регулируемых данными актами.

Научная экспертиза нормативных правовых актов проводится для:

1) оценки качества, обоснованности, своевременности, правомерности проекта, соблюдения в проекте закрепленных Республики Конституцией Казахстан прав человека и гражданина;

2) определения возможной эффективности нормативного правового акта;

3) выявления возможных отрицательных последствий принятия проекта в качестве нормативного правового акта.

При этом научная правовая, научная экономическая и научная антикоррупционная экспертизы не проводятся по проектам законов о республиканском бюджете, о гарантированном трансферте из Национального фонда Республики Казахстан, об объемах трансфертов общего характера между республиканским и областными бюджетами, бюджетами городов республиканского значения, столицы и по проектам законов о внесении в них изменений и дополнений, а также по иным актам, установленным гл. 6 Закона РК № 480-V.

В качестве субъекта научной экспертизы выступает научный правовой эксперт – физическое лицо, находящееся в реестре научных правовых экспертов. Научная экспертиза проектов нормативных правовых актов проводится научными учреждениями, уполномоченной организацией, определяемой Правительством Республики Казахстан, экспертами, привлекаемыми из числа ученых и специалистов, в зависимости от содержания рассматриваемого проекта. Проведение экспертизы может быть поручено одному или нескольким экспертам (экспертной комиссии).

Кроме того, в Законе РК № 480-V установлено, что в качестве экспертов привлекаются организации и лица, не принимавшие непосредственного участия в подготовке проекта, а также специалисты из других государств и международных организаций. Проект может быть направлен для научной экспертизы в иностранные и международные организации.

Законом РК № 480-V предусмотрена возможность проведения комплексной экспертизы экспертами различных специальностей или самостоятельных экспертиз различных видов, а при необходимости – повторной экспертизы. Однако не установлены критерии и условия проведения таких экспертиз.

В ст. 33-1 Закона РК № 480-V определено, что целями научной антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов являются выявление коррупциогенных норм, а также разработка рекомендаций, направленных на их устранение. Объектами такой экспертизы выступают: проекты законодательных актов, вносимых на рассмотрение Парламента Республики Казахстан, проекты иных нормативных правовых актов, за исключением нормативных постановлений Парламента Республики Казахстан и его Палат, нормативных правовых указов Президента Республики Казахстан, нормативных постановлений Конституционного Суда Республики Казахстан и Верховного Суда Республики Казахстан, нормативных правовых постановлений Центральной избирательной комиссии Республики Казахстан, а также нормативных правовых актов, определяемых законодательством Республики Казахстан.

Представляет интерес закрепление в ст. 33-3 Закона РК № 480-V прав и обязанностей научного правового эксперта, а в ст. 33-4 Закона РК № 480-V – оснований для отвода. Но поскольку научная правовая и научная антикоррупционная экспертизы являются разными видами исследований по мысли казахстанского законодателя, положения указанной статьи не распространяются на экспертов антикоррупционной экспертизы.

Помимо научной экспертизы правовых актов в Законе РК № 480-V предусмотрена юридическая экспертиза – проверка проекта нормативного правового акта либо принятого нормативного правового акта на предмет его соответствия Конституции Республики Казахстан и законодательству Республики Казахстан, юридической технике. Такая экспертиза осуществляется в процессе согласования органами юстиции проектов подзаконных нормативных правовых актов, подлежащих государственной регистрации (ч. 6 ст. 18 Закона РК № 480-V), т. е. является частью механизма государственной регистрации нормативных правовых актов, проводимой органами юстиции.

В соответствии с ч. 1 ст. 20-1 Закона РК № 480-V устанавливается еще один вид обязательной экспертизы – государственная экологическая экспертиза в отношении проектов нормативных правовых актов, реализация которых может привести к негативным воздействиям на окружающую среду.

При принятии нормативных правовых актов, затрагивающих интересы субъектов предпринимательства, в соответствии с Законом РК № 480-V проводится обязательная процедура – общественное обсуждение. Оно включает размещение консультативного документа или соответствующего проекта нормативного правового акта, затрагивающего интересы субъектов предпринимательства, на интернет-портале открытых нормативных правовых актов для получения в срок от пяти до пятнадцати дней экспертных заключений, в том числе при каждом последующем их согласовании с заинтересованными государственными органами. Экспертные заключения представляют собой письменную позицию Национальной палаты предпринимателей Республики Казахстан или члена экспертного совета, носят рекомендательный характер и являются обязательными приложениями к консультативному документу, проекту нормативного правового акта до его принятия, в том числе при каждом последующем согласовании данного проекта с заинтересованными государственными органами (ч. 5 ст. 19 Закона РК № 480-V).

Ранее в Республике Казахстан действовали два постановления Правительства Республики Казахстан, конкретизирующие нормативное регулирование антикоррупционной и правовой научной экспертизы нормативных правовых актов. В постановлении Правительства Республики Казахстан были изложены Правила организации и проведения научной экспертизы, а также отбора научных правовых экспертов[86]. В Правилах устанавливались условия и субъекты осуществления научной экспертизы, раскрывалось понятие повторной, комиссионной и комплексной экспертиз, а также устанавливались компетентностные требования к экспертам.

Постановлением Правительства Республики Казахстан от 16 июля 2020 года № 451 «О некоторых вопросах проведения научной антикоррупционной экспертизы» были утверждены Правила проведения научной антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов[87], в которых определялись требования к экспертам антикоррупционной экспертизы, виды такой экспертизы, порядок и сроки ее осуществления.

Так, в числе требований к экспертам указывалось на:

1) высшее образование;

2) опыт работы не менее 5 лет в той отрасли деятельности, по которой предполагает выступить в качестве эксперта, либо не менее 3 лет в случае наличия ученой степени кандидата наук, доктора наук, доктора PhD или доктора по профилю в той отрасли деятельности, по которой предполагает выступить в качестве эксперта;

3) отсутствие непогашенной или неснятой судимости;

4) отсутствие административного взыскания за совершение административного коррупционного правонарушения в течение последних 3 лет;

5) отсутствие увольнения за дисциплинарный проступок, дискредитирующий государственную службу;

6) отсутствие судимости за коррупционное преступление.

Определялись комплексная и повторная антикоррупционная экспертизы. Комплексная антикоррупционная экспертиза – проводимая экспертами различных специальностей в случаях, когда необходимо исследовать проект нормативного правового акта на основе различных отраслей знаний. Повторная научная антикоррупционная экспертиза проводится при внесении концептуальных изменений и дополнений в проект нормативного правового акта в случаях, предусмотренных п. 19 Правил.

Однако в соответствии с принятым в июле 2023 года Постановлением Правительства указанные акты был отменен[88].

М. Т. Габдуалиев отмечает, что «в Казахстане ранее существовала антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов и была упразднена по ряду объективных и субъективных причин»[89]. Среди таких причин автор выделил дублирование содержания текстов антикоррупционных экспертиз и текстов научно-правовых экспертиз законопроектов, проведение иными экспертами, вместо указанных в качестве сотрудников организаций докторов и кандидатов юридических наук, отсутствие самостоятельности у экспертов, подчиненных Министерству образования и науки, необходимость в проведении АКЭ актов, регулирующих ее процедуру.

На сегодняшний день действующим является совместный приказ Министра юстиции Республики Казахстан от 11 июля 2023 года № 473, и. о. Министра национальной экономики Республики Казахстан от 12 июля 2023 года № 135 и Председателя Агентства Республики Казахстан по противодействию коррупции (Антикоррупционной службы) от 11 июля 2023 года № 223[90], которым устанавливаются Правил организации и проведения научной экспертизы, а также отбора научных экспертов (далее Правила 2023 года). В гл. 6 Правил 2023 года определены цели научной антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов: 1) выявление в проекте нормативного правового акта норм, способствующих совершению коррупционных правонарушений (далее – коррупциогенные нормы); 2) разработка рекомендаций, направленных на устранение выявленных коррупциогенных норм. Объектом такой экспертизы выступают проекты законодательных актов, вносимые на рассмотрение Парламента, за исключением случаев внесения проектов законодательных актов в порядке законодательной инициативы Президента, когда научная антикоррупционная экспертиза может не проводиться, и проекты иных нормативных правовых актов, за исключением указанных в п. 100 Правил 2023 года. В п. 100 Правил 2023 года содержится достаточно большой перечень актов, в отношении которых не действует требование об обязательной антикоррупционной экспертизе. Весьма интересно, что в таком перечне фигурируют нормативные правовые акты об утверждении бюджетов всех уровней, нормативные правовые акты о гарантированном трансферте из Национального фонда Республики Казахстан, нормативные правовые акты об объемах трансфертов общего характера между республиканским и областными бюджетами, бюджетами городов республиканского значения, столицы, нормативные правовые акты об установлении публичного сервитута и некоторые другие. Возможно, такое исключение сделано ввиду проведения научной экономической экспертизы в отношении таких актов.

В соответствии с гл. 7 Правил 2023 года научная антикоррупционная экспертиза проводится экспертами, включенными в реестр экспертов, формируемый организатором. В отношении экспертов установлены те же самые требования, что были указаны выше в Правилах проведения научной антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов[91].

В п. 101 Правил 2023 года установлено, что организация проведения научной антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов возлагается на организатора – Агентство Республики Казахстан по противодействию коррупции (Антикоррупционной службы). В соответствии с п. 103 Правил 2023 года проведение научной антикоррупционной экспертизы проектов возложено на координатора. При этом, под координатором понимается научное учреждение или высшее учебное заведение, определяемое в соответствии с законодательством Республики Казахстан о государственных закупках, на которое возлагается координация проведения научной антикоррупционной экспертизы. Координатор на конкурсной основе привлекает экспертов для проведения научной антикоррупционной экспертизы, направляет их кандидатуры организатору для включения в реестр экспертов, а также обеспечивает взаимодействие разработчиков проектов нормативных правовых актов и экспертов в ходе проведения научной антикоррупционной экспертизы.

На официальном сайте Агентства Республики Казахстан о противодействии коррупции (Антикоррупционная служба)[92] размещаются сведения о проведенных антикоррупционных экспертизах. Представляет интерес также информация об антикоррупционном волонтерстве на сайте упомянутого Агентства[93]. Целью такого проекта является вовлечение неравнодушных граждан, общественных объединений, субъектов бизнеса и квазигосударственного секторов, а также иных организации к антикоррупционной деятельности в качестве волонтеров. В числе прочих указаны антикоррупционные исследования и образование, выражающиеся в исследовании проблем коррупции с последующей выработкой предложений по их устранению и предупреждению, формировании антикоррупционной культуры в студенческом сообществе, разработке антикоррупционных решений с учетом специализации ВУЗа, организации, участии в организации антикоррупционных мероприятий (форумы, конференции, семинары и т. п.), участии в создании антикоррупционного контента (разработка фильмов (сериалов), социальных роликов, проведение театральных постановок на антикоррупционную тематику и т. д.).

В соответствии с п. 2 ст. 7 Закона Кыргызской Республики от 8 августа 2012 г. № 153 «О противодействии коррупции»[94] антикоррупционная экспертиза является мерой по профилактике коррупции. В ст. 2 Закона Кыргызской Республики от 20 июля 2009 года № 241 «О нормативных правовых актах Кыргызской Республики»[95] установлено, что экспертиза нормативных правовых актов является частью нормотворческой деятельности.

В ст. 20 Закона КР об НПА предусмотрены основные положения о проведении правовой и иной научной экспертизы проекта нормативного правового акта. Установлено, что объектами экспертиз должны выступать проекты нормативных правовых актов по вопросам обеспечения конституционных прав, свобод и обязанностей граждан; правового статуса общественных объединений, средств массовой информации; государственного бюджета, налоговой системы; экологической безопасности; борьбы с правонарушениями; введения новых видов государственного регулирования предпринимательской деятельности. Также указаны виды экспертиз: правовая, правозащитная, гендерная, экологическая, антикоррупционная и иные научные экспертизы (в зависимости от правоотношений, на регулирование которых направлен проект нормативного правового акта).

В соответствии с законодательством Кыргызской Республики антикоррупционная экспертиза – это деятельность эксперта, направленная на исследование положений проекта нормативного правового акта на наличие коррупциогенных факторов, оценку степени их коррупциогенности и разработку рекомендаций, направленных на их устранение или ограничение[96].

Таким образом, объектами антикоррупционной экспертизы в Кыргызской Республике выступают только проекты нормативных правовых актов.

Эксперт антикоррупционной экспертизы – аккредитованное в установленном порядке лицо, уполномоченное на проведение специализированной экспертизы проектов нормативных правовых актов. В качестве экспертов независимой научной экспертизы проектов нормативных правовых актов должны привлекаться лица, не принимавшие непосредственного участия в подготовке проекта нормативного правового акта, это могут быть ученые и специалисты из других государств, а также международные организации. В Законе КР об НПА установлено, что такую экспертизу проводят и независимые эксперты (физические и юридические лица), которые проходят аккредитацию на право осуществления специализированных видов экспертиз, а также уполномоченный государственный орган в сфере аккредитации, определяемый Правительством – Минюст Кыргызской Республики.

Юридическое или физическое лицо, изъявившее желание получить аккредитацию на проведение специализированных видов экспертиз проектов нормативных правовых актов, должно: 1) иметь высшее образование в соответствующей области; 2) обладать навыками и опытом работы по разработке и экспертизе проектов нормативных правовых актов.

Положением КР об аккредитации 2013 года определен исчерпывающий перечень документов, представляемых для аккредитации, в числе которых заявители, как физическое, так и юридическое лицо, должны представить не менее двух копий экспертиз проектов нормативных правовых актов, проведенных непосредственно данным лицом ранее. Решение об аккредитации принимает Аккредитационная комиссия при Министерстве юстиции Кыргызской Республики по приему аккредитационного экзамена у физических и юридических лиц, претендующих на получение свидетельства об аккредитации в качестве независимого эксперта, уполномоченного на проведение специализированных видов экспертиз проектов нормативных правовых актов (правовой, правозащитной, гендерной, антикоррупционной и экологической)[97].

В действующей Инструкции о порядке проведения правовой, правозащитной, гендерной, экологической, антикоррупционной экспертиз проектов подзаконных актов Кыргызской Республики[98] установлено, что антикоррупционная экспертиза подзаконных актов проводится в целях выявления в проекте коррупциогенных факторов, оценки степени их коррупциогенности и разработки рекомендаций, направленных на их устранение или ограничение.

Антикоррупционная экспертиза проектов представляет собой процедуру, состоящую из следующих этапов:

• подготовительный этап;

• антикоррупционный анализ;

• специально-правовой анализ;

• подготовка и оформление заключения.

Каждый из этапов в Инструкции раскрывается. В рамках антикоррупционного анализа происходит выявление коррупциогенных факторов, перечень которых приводится в п. 18 Инструкции. Среди них: отсутствие конкретной ответственности должностных лиц за несоблюдение установленных запретов и ограничений; наличие административных барьеров – неопределенных, трудновыполнимых и (или) обременительных требований к гражданам и юридическим лицам, тем самым создающих условия для проявления коррупции; установление запретов и ограничений, сужающих права и свободы граждан, в случаях, не предусмотренных Конституцией Кыргызской Республики и законами; отсутствие процедур доступа или раскрытия информации, механизмов общественного контроля за государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами; наличие нарушения процедур принятия подзаконных актов и другие.

Специально-правовой анализ состоит из оценки соответствия положений проекта нормам Конституции Кыргызской Республики, направленным на противодействие коррупции; оценки положений проекта на соответствие нормам вступивших в установленном законом порядке в силу международных договоров, участницей которых является Кыргызская Республика, а также общепризнанным принципам и нормам международного права в области противодействия коррупции; оценки состояния нормативного регулирования в сфере, затрагиваемой проектом; определения потенциального места проекта в системе законодательства в соответствующей сфере.

Результаты научной антикоррупционной экспертизы носят рекомендательный характер, какая-либо ответственность за их невыполнение законодательством Кыргызской Республики не предусмотрена, что, по мнению исследователей, снижает эффективность ее проведения[99]. Т. Д. Саякбаев предлагает реформировать систему проведения антикоррупционной экспертизы в Кыргызской Республике и справедливо считает необходимым совершенствование методологических основ антикоррупционной экспертизы посредством: разработки и утверждения единой Методики и Правил проведения антикоррупционной экспертизы для всех ее субъектов, которая требует нормативного правового закрепления (в настоящее время таковых нет); разработки подходов по использованию антикоррупционной экспертизы для выявления практически реализуемых коррупционных технологий, основанных на использовании недостатков законодательства, коррупционных схем в различных отраслях и секторах экономики и финансов; обеспечения требований к соблюдению правил юридической техники при разработке нормативного правового акта; перспектив проведения не сплошной, а выборочной антикоррупционной экспертизы в отношении наиболее уязвимых для коррупционных рисков сфер, а также специализации экспертов[100].

Помимо антикоррупционной экспертизы в Кыргызской Республике в соответствии со ст. 19 Закона КР об НПА проводится анализ регулятивного воздействия проекта нормативного правового акта. Анализу регулятивного воздействия в соответствии с методикой, утвержденной Правительством Кыргызской Республики подлежат проекты нормативных правовых актов, направленные на регулирование предпринимательской деятельности, за исключением случаев регулирования предпринимательской деятельности в условиях обстоятельств непреодолимой силы. Проведение такого анализа осуществляется и обеспечивается разработчиком нормативного правового акта. В соответствии с п. 59 Регламента Правительства Кыргызской Республики, утвержденного постановлением Правительства Кыргызской Республики от 10 июня 2013 г. № 341, Министерство экономики проводит экспертизу аналитических записок, подготовленных на основании анализа регулятивного воздействия[101]. В 2022 году была утверждена новая Методика проведения анализа регулятивного воздействия нормативных правовых актов на деятельность субъектов предпринимательства[102].

Нормативное регулирование антикоррупционной экспертизы в государствах-членах ЕАЭС не является последовательным.

Во всех государствах-членах ЕАЭС действуют законы о нормативных правовых актах, устанавливающих как основные положения о предмете регулирования, так и отдельные аспекты, связанные с процедурой нормотворчества, рассмотрения проектов нормативных правовых актов, их исследования, общественного обсуждения и принятия. В Российской Федерации такой закон до сих пор не принят. Но «соответствующие законы были приняты в целом ряде субъектов Российской Федерации: Москва, Санкт-Петербург, Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Дагестан, Тверская область, Новосибирская область, Свердловская область и др. По состоянию на 1 июня 2021 года действуют более 50 посвященных регулированию правотворчества законов субъектов Российской Федерации, в названиях которых используются термины «правовой акт» или «нормативный правовой акт»[103].

Но попытки принятия осуществлялись сначала в 1996 г., потом в 2014 г.[104] Не так давно коллективом авторов Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации был разработан проект такого закона для нашей страны[105], однако никакого широкого общественного обсуждения и внесения на рассмотрение в Госдуму он не получил, хотя заслуживает внимания. Представляется, что торопиться с принятием такого закона «о законах» не следует, но работа над ним должна вестись, тем более что для этого в настоящее время сложились все предпосылки.

Однако в Российской Федерации действует специальный закон об антикоррупционной экспертизе, в отличие от других государств-членов ЕАЭС. Можно дискутировать на тему о необходимости отдельного закона о такой экспертизе, но признать, что отсутствие положений, регулирующих такую деятельность, повлечет прекращение таких исследований, придется.

Важным моментом является констатация факта о недостаточно последовательном подходе к определению объектов антикоррупционной экспертизы и требований к субъектам. Не во всех государствах-членах ЕАЭС действующие нормативные правовые акты являются обязательным объектом такого исследования. Определение компетенции субъектов также вызывает вопросы. А. М. Цирин отмечает в качестве положительной практику проведения антикоррупционной и криминологической экспертизы в специализированных научных учреждениях[106]. Однако не так важна форма учреждения, как субъекты, непосредственно осуществляющие исследование. Возможно, форма – научное учреждение – способна в большей степени обеспечить качество, но гарантировать это невозможно.

Методическое обеспечение проведения антикоррупционной экспертизы государств-членов ЕАЭС нуждается в совершенствовании. Основным недостатком является отсутствие единой научной основы, что не позволяет унифицировать методики антикоррупционной экспертизы для нормативных правовых актов одного уровня в юридической иерархии.

Справедливо предложение А. М. Цирина о выделении перспективного направления междисциплинарных научных исследований в области антикоррупционной экспертизы – разработки программно-технических комплексов, способных анализировать значительные объемы информации с целью выявления положений, способствующих проявлениям коррупции в процессе применения соответствующих нормативных правовых актов и их проектов[107]. Следует отметить, что использование технологий искусственного интеллекта, например, помогающего исследователю в анализе большого объема нормативных правовых актов при проведении антикоррупционной экспертизы, имеет большое значение и способно сократить временные затраты на проведение исследования.

Представляется необходимым дальнейшее изучение опыта государств-членов ЕАЭС и других союзов, позитивных практик осуществления экспертных исследований нормативных правовых актов с целью оптимизации отечественного нормативного регулирования антикоррупционной экспертизы и в целом правотворческой деятельности.