Читать книгу Китайский опыт управления научно-технологическим развитием в сфере обороны и безопасности - Александр Михайлович Ложкин, Александр Михайлович Заболотько, Александр Михайлович Горбачев - Страница 12

На 15-м съезде Коммунистической партии в сентябре 1997 года президент Цзян Цзэминь объявил, что основной задачей на следующие пять лет является «реформа» государственных предприятий. Существовало около 300 тыс. государственных предприятий, в которых задействовано 70 процентов городской рабочей силы Китая (около 109 миллионов работников) и которые производили 30 процентов от общего объема промышленного производства.46 Под лозунгом «Возьмитесь за большое, освободите малое», государственные предприятия должны были быть реорганизованы, рационализированы, уменьшены и «коммерциализованы». Реформированные предприятия должны были функционировать в условиях и по правилам свободного рынка. Раздутые штаты необходимо сократить. Понимая, что это будет болезненный процесс, который может спровоцировать социальные и даже политические беспорядки, Цзян Цзэминь дал понять, что реформа в основном направлена на крупные и неэффективные государственные промышленные предприятия.

Вскоре после партийного съезда, 21—24 октября 1997 года, Государственный комитет по оборонной науке, технике и промышленности провел важное совещание, посвященное рассмотрению затронутой на съезде проблематики. 1 декабря 1997 года в Пекине также было проведено «Рабочее совещание по вооружению и военной технике» (Armed Forces Equipment Working Meeting).47

Как отметили американские аналитики из RAND Corporation48, реформы, предпринятые в 1998—1999 годах, преследовали ряд целей, связанных с реформированием структуры и механизмов всего оборонно-промышленного комплекса Китая. Основная задача состояла в том, чтобы ввести «четыре механизма» повышения эффективности: соревнование, оценку, контроль и поощрение во всю оборонно-промышленную систему. Эти направления были конкретизированы китайским правительством и являлись основными направлениями усилий Китая по модернизации оборонной промышленности.

Более конкретная цель реформ – создать высокоэффективную, и некоррумпированную систему оборонно-закупочной деятельности. Существовавшая система закупок в плановой экономике основывалась на «заказе военной продукции». В результате реформ предполагалось создать систему «военных закупок», которая позволяет использовать рыночные механизмы. Китайские аналитики отмечали, что переход к новой системе потребует времени и, скорее всего, будет проблематичным.49

Кроме того, правительство стремилось дистанцировать государство от непосредственного управления оборонными предприятиями, чтобы ввести в действие механизм конкуренции. Хотя большинство основных оборонных компаний были образованы в качестве отдельных структур путем преобразования в 1993 году соответствующих министерств в госкорпорации, фактически они продолжали функционировать так же, как министерства, на базе которых и были созданы. Эти компании участвовали не только в производстве, но и в вопросах регулирования и стратегического планирования. Конфликты интересов, вызванные такой моделью, создавали серьезные препятствия для повышения эффективности деятельности оборонно-промышленных предприятий и повышения их научно-исследовательских и производственных возможностей.

Связанная с этим цель реформ заключалась в том, чтобы предоставить больше самостоятельности отдельным предприятиям в рамках каждой крупной корпоративной структуры. Тогда как при существующей «министерской» системе управления, хотя отдельные предприятия и были номинально независимыми дочерними компаниями крупных материнских корпораций, на практике отношения между ними строились по административно-иерархическому принципу. Подчиненные предприятия не имели достаточной автономии в процессе принятия решений и внутреннего управления, и они зависели от материнской организации. Такое положение дел подавляло их инициативу и креативность и уменьшало стимулы для повышения эффективности.

Одновременно с предоставлением предприятиям большей автономии, реформы также предполагали и повышение их ответственности. Как и многие другие убыточные государственные предприятия Китая, убыточные оборонные предприятия не несли ответственности за свое экономическое положение. Многим убыточным предприятиям просто не разрешалось обанкротиться. Они получали субсидии или банковские ссуды, чтобы компенсировать разницу между доходами и расходами. Это отсутствие финансовой эффективности не только не заставляло оборонные предприятия предпринимать шаги по сокращению потерь, но также не создавало стимулов и для повышения эффективности и качества производства, поскольку положение предприятия не было связано с качеством его продукции или своевременностью её поставки.

Параллельно с предоставлением предприятиям большей автономии, реформы также были направлены на повышение степени горизонтальной и вертикальной интеграции как внутри каждого оборонного сектора, так и между оборонными секторами. Ранее оборонные предприятия, как правило, работали с минимальной координацией и межведомственной кооперацией, и не стремились к обмену взаимно полезной информацией. Также, реформы были направлены на то, чтобы сблизить процесс исследований и производства, которые традиционно существовали отдельно и независимо друг от друга.

В целом цель китайского руководства состояла в том, чтобы перестроить всю оборонную промышленность, разделив предприятия на три типа: «профильные предприятия», которые будут сосредоточены исключительно на военном производстве, предприятия, которые будут производить как военную, так и гражданскую продукцию, и предприятия, которые сосредоточатся на гражданском производстве, используя свои технологические возможности для повышения общего уровня научно-технической базы Китая.50

Начиная с 1998 года, в Пекине была принята серия конкретных мер по пересмотру устаревшей организационной структуры и порядка деятельности военной промышленности. Реформы проводились как на уровне центрального правительства, так и на уровне предприятий. В общих чертах реформы были направлены на централизацию и стандартизацию процедуры принятия решений о закупках вооружения на уровне центрального правительства при децентрализации управления государственными оборонными предприятиями.

Правительство внесло два крупных изменения в организационную структуру управления оборонной промышленностью, которые значительно изменили порядок закупки вооружения. Во-первых, был упразднен Государственный комитет по оборонной науке, технологиям и промышленности, созданный ещё в 1982 году. На смену ему пришло строго гражданское агентство с тем же названием, но под контролем Государственного совета. Новый Государственный комитет, который управлялся гражданским персоналом, был сформирован путем объединения военных подразделений Министерства финансов, Государственной плановой комиссии и административных отделений пяти крупных оборонных корпораций.51 Ранее Государственный комитет по оборонной науке, технологиям и промышленности находился в двойном подчинении и подчинялся как Государственному совету, так и Центральному военному совету КНР и укомплектовывался как гражданским, так и военным персоналом. Он отвечал за контроль над всеми аспектами функционирования оборонной промышленности Китая и принимал участие в оперативном управлении крупными оборонными корпорациями. Как квазивоенное агентство, старый Государственный комитет также очень активно участвовал в принятии решений по НИОКР и закупке военной техники. Он выступал в качестве связующего звена между китайской армией и оборонными предприятиями. Такое положение позволяло Государственному комитету оказывать значительное, а в некоторых случаях и решающее влияние на решения в области разработки, производства и закупки вооружения и военной техники. Монопольное положение Государственного комитета способствовало неэффективности процесса закупок настолько, что армия Китая не всегда имела возможность закупать необходимое современное вооружение и была вынуждена довольствоваться теми образцами, которые было выгодно производить промышленности.

Реорганизованный Государственный комитет должен функционировать как административное и регулирующее агентство для крупных оборонных корпораций. Его основные обязанности включали разработку годовых планов НИОКР, инвестиций и производства, формирование законов и правил, касающихся работы оборонной промышленности, а также организацию международных обменов, оборонного сотрудничества и продажи оружия другим странам и обеспечение управления экспортным контролем. У нового Государственного комитета не было полномочий по непосредственному управлению работой оборонных предприятий. Таким образом, этот Комитет сосредотачивался на правительственных функциях управления оборонными предприятиями, оставляя им функцию самостоятельного оперативного управления, процесса, в котором старый Комитет активно участвовал. Это разделение функций должно было позволить предприятиям сосредоточиться на принятии бизнес-решений относительно производства, контроля затрат и рентабельности.

Помимо придания новому Государственному комитету гражданского статуса, второй крупной организационной реформой, являлось создание в апреле 1998 года нового структурного подразделения китайской армии, известного как Главное управление вооружения (General Armaments Department). Главному управлению вооружения были переданы полномочия по военным закупкам старого Государственного комитета по оборонной науке, технологиям и промышленности, функции и полномочия Бюро военной техники Генерального штаба, а также других подразделений Главного управления материально-технического обеспечения, связанных с закупками военной техники. Штат Главного управления вооружения был сформирован в основном путем перевода в него персонала из этих структур. Обязанности Главного управления включали в себя управление жизненным циклом систем вооружения китайской армии (от НИОКР до утилизации), а также проведение испытаний, оценки и обучение персонала.

Помимо реформ на правительственном уровне, в рассматриваемый период осуществлялось большое реформирование и самих корпораций обороной промышленности.

В марте 1998 г. на ежегодной сессии Всекитайского собрания народных представителей только что утвержденный Премьером Госсовета КНР Чжу Жунцзи объявил о радикальной реорганизации правительства и государственных научно-промышленных структур, в том числе корпораций «большой пятерки».

До марта 1998 года существовало пять огромных государственных оборонных промышленных корпораций, которые производили подавляющее большинство военной продукции Китая. В так называемую «большую пятерку» входили:

1. Корпорация авиационной промышленности Китая (Aviation Industry Corporation of China (AVIC),

2. Китайская корпорация аэрокосмической промышленности (China Aerospace Science and Technology Corporation (CASC),

3. Корпорация промышленности вооружений Китая (China Ordnance Industry Corporation (COIC)

4. Государственная ядерная корпорация Китая (China National Nuclear Corporation (CNNC),

5. Китайская государственная судостроительная корпорация (China State Shipbuilding Corporation (CSSC),.

Интересный анализ хода и результатов реструктуризации системы управления китайской оборонной промышленностью проведен американскими аналитиками из RAND Corporation.52 К этому документу мы будем неоднократно обращаться в дальнейшем.

Представляется целесообразным подробнее рассмотреть роль и место в новой системе управления китайской оборонной промышленностью упомянутых выше ключевых структур – Государственного комитета по оборонной науке, технологиям и промышленности, и Главного управления вооружения.

Среди упраздненных в 1998 году в связи с реорганизацией ведущих государственных структур был и образованный в 1982 году Государственный комитет по оборонной науке, технологиям и промышленности (Commission for Science, Technology and Industry for National Defense (COSTIND).

С момента своего создания Государственный комитет занимал уникальную позицию в структуре правительства Китайской Народной Республики, подчиняясь, в части научно-технологических и экономических вопросов, гражданскому Государственному совету, а в части закупок ВВТ – Центральному военному совету КНР, руководившему Вооруженными силами.

Государственный комитет был наделен следующими основными функциями:

– воплощение в жизнь политических установок, связанных с реформированием ВПК;

– изучение существующего состояния и разработка политики развития ВПК;

– руководство ядерной, космической, авиационной, судостроительной, оружейной и электронной отраслями промышленности;

– осуществление единого планирования НИОКР и увязка их с производством и общей концепцией строительства вооруженных сил;

– проверка полномочий и выдача разрешений на проведение НИОКР и производство ВВТ;

– координация и контроль исполнения контрактов, заключенных с армией Китая на проведение НИОКР;

– организация работ по оптимизации производственных мощностей, структуры и размещения предприятий ВПК;

– составление программ капиталовложений в основные фонды, конверсии и модернизации, а также организация их выполнения;

– контроль и координация международного сотрудничества по всем вопросам ВПК.53

Хотя полномочия Государственного комитета по оборонной науке, технологиям и промышленности были широки и включали контроль исследований, разработок, тестирование и оценку всех новых систем и оборудования, их практическая реализация всегда представлялась проблематичной. Часто, как уже упоминалось, китайской армии приходилось закупать не то современное вооружение, которое было необходимо для обеспечения обороны страны, а то, которое было произведено промышленностью и часто плохо соответствовало предъявляемым военными требованиям. Такое положение дел не только сохраняло технологическую отсталость армии, но и было неэффективно и расточительно с экономической точки зрения.

Учитывая неэффективность Государственного комитета, военные активно лоббировали проведение организационных изменений управления военной промышленностью на государственном уровне. Их усилия увенчались успехом.

В ноябре 1996 года бывший директор Государственного комитета по оборонной науке, технологиям и промышленности Дин Хенгао был заменен генерал-лейтенантом Цао Ганчуанем, видным военным и государственным деятелем, ранее занимавшим должность первого заместителя начальника Генерального штаба, а позднее, в 2002—2007 годах занимавшим посты заместителя председателя Центрального военного совета Китая, члена Госсовета КНР и одновременно министра обороны КНР в 2003—2008 годах.

На посту первого заместителя начальника Генерального штаба генерал Цао Ганчуань занимался модернизацией армии и совершенствованием процесса и процедур закупки вооружения. Он, как никто другой знал недостатки, присущие Государственному комитету по оборонной науке, технологиям и промышленности и незамедлительно приступил к выработке проекта его реформирования.

Основной идеей было выведение процесса закупок вооружения и военной техники из ведения Государственного комитета и передача его непосредственно в военное ведомство.

Для её реализации предполагалось оставить Государственный комитет в подчинении чисто гражданского Государственного совета, сохранив за ним координационно-управленческие и научно-технические функции, а закупочные функции передать отдельной структуре, находящейся в непосредственном подчинении Центрального военного совета.

За оставляемым в ведении Государственного совета Государственным комитетом было сохранено его название, что приводило на первых этапах реорганизации к определенным неудобствам и усложнило работу, связанную с его реорганизаций. Пока «старый Государственный комитет» продолжал функционировать до лета 1998 года, «новый Государственный комитет» проходил период организационно-штатного становления.

Предполагалось, что «новый Государственный комитет» возьмет на себя функции бывшего Государственного комитета в части государственного регулирования оборонной промышленности, функции Государственной комиссии по планированию Министерства обороны и к его ведению перейдет контроль над военными промышленными корпорациями «большой пятерки».

Практически, задачами создания нового Государственного комитета являлись координация и согласование часто противоречивых требований и интересов армии и оборонной научно-промышленной системы.

Но проведенная реорганизация не привела к ожидаемым результатам.

Реорганизация в марте 1998 года была направлена, в частности, на устранение хронической задолженности и бюрократической безответственности государственных предприятий. Однако «реструктуризация» в 1998—1999 годах практически ничего не изменила. Хотя вследствие переподчинения Государственный комитет перестал влиять на решения о закупках ВВТ и на деятельность оборонных предприятий, монопольное положение военных промышленных корпораций «большой пятерки» не было устранено.

1 июля 1999 года премьер-министр Чжу Жунцзи объявил, в соответствии с решениями ежегодной сессии Всекитайского собрания народных представителей в марте 1998 г., о формальной реорганизации бывшей «большой пятерки» государственных военно-промышленных корпораций и создании на её основе десяти новых Групп промышленных предприятий. Целью такого разделения было обеспечение конкуренции между предприятиями и переход их на свободные рыночные отношения.

Но фактически даже умеренная конкуренция не могла возникнуть между разделенными корпорациями, каждая из которых продолжала уверенно контролировать свою производственную нишу (табл. 2.2).

Таблица 2.2 – Производственные ниши реструктурированных госкорпораций

5 апреля 1998 года было создано Главное управление вооружения General Armament Department (GAD) – специальная структура, находящаяся в непосредственном подчинении Центрального военного совета и наделенная функциями закупки ВВТ. Его возглавил упоминавшийся выше генерал Цао Ганчуань.

Формально, Главное управление вооружения, будучи всего лишь департаментом военного министерства находилось на две иерархические ступеньки ниже подчиненного непосредственно правительству Государственного комитета по оборонной науке, технологиям и промышленности, но в китайских источниках того периода название Главного управления вооружения и имя его руководителя в большинстве случаев упоминалось перед названием Государственного комитета по оборонной науке, технологиям и промышленности. В китайской культуре административных отношений, где престиж и «лицо» имеют решающее значение, где даже простые люди инстинктивно отмечают ранжирование имен и должностей в новостных релизах и фотографиях, это не могло быть случайным. Наиболее показательным в этом отношении был официальный список гостей на церемонии объявления премьером Чжу Жунцзи о создании новых Групп промышленных предприятий «Большой десятки», прошедшей 1 июля 1999 года. И Центральное телевидение Пекина, и Агентство новостей Синьхуа упомянули генерала Цао Ганчуаня, возглавлявшего всего лишь департамент военного министерства прежде находящегося в ранге министра Лю Цзибиня, директора Государственного комитета по оборонной науке, технологиям и промышленности.54

Кроме генерала Цао Ганчуаня в первые недели реорганизации в 1998 году из состава старого Государственного комитета по оборонной науке, технологиям и промышленности были переведены в Главное управление вооружения все военнослужащие. Помимо персонала, в подчинение Главного управления вооружения были переданы ключевые активы: Китайский национальный оборонный научно-технический информационный центр – ведущий концентратор, переводчик и издатель несекретных материалов технической разведки Китая, а также все испытательные полигоны Государственного комитета по оборонной науке, технологиям и промышленности и объекты (включая базы запуска спутников в Сичане, Сычуани и Тайюань, Шаньси и ядерный испытательный полигон в Лоп-Нур, в Синьцзяне. Главное Управление вооружения также переподчинило себе многие старые учебные и исследовательские институты Государственного комитета, в том числе Командную техническую академию (Command Technical Academy) и Центр аэродинамических исследований и разработок (Aerodynamics Research and Development Center). Кроме того, к Главному управлению вооружения отошла основная, специализирующаяся на импорте компания Государственного комитета по оборонной науке, технологиям и промышленности, компания Xinshidai Company (New Era Company).

Помимо контроля над прежними активами Государственного комитета по оборонной науке, технологиям и промышленности, Главное управление вооружения переключило на себя отдельные функции и переподчинило себе различные подразделения других структур Военного министерства, включая некоторые функции и подразделения Отдела общей логистики. Также были переподчинены Главный департамент по контролю над экспортом оружия и Бюро по военной технике и технологическому сотрудничеству, которое контролировало иностранную военную помощь и продажи из запасов Военного министерства. К важнейшим активам, Главного управления вооружения можно также отнести структуры, ответственных за развитие вооружения ВВС, ВМФ и «Второй артиллерии» (РВСН Китая) (таб. 2.3).

Таблица 2.3 – Активы, вошедшие в Главное управление вооружения из состава других структур

Консолидация активов в Главном управлении вооружения помимо организационно-формальной стороны, имела и практическую сторону. Каждый из новых структурных элементов, включенных в состав Главного управления из других ведомств, приносил свою собственную организационную культуру, предпочтения и повестку дня, а также собственные сети личных отношений. Гармонизация всего этого сложного комплекса формальных и неформальных отношений заняла достаточно времени, в результате чего реорганизация Главного управления вооружения отставала от графика. По состоянию на сентябрь 1998 года, в оргштатной структуре были заполнены только несколько вакансий старших руководителей.

Хотя исследования и разработки (НИОКР) были отделены от закупок, новое Главное управление вооружения руководствовалось принципом «объединить, управлять и производить». Этот подход был скопирован с французского «Главного управления вооружения» («General Armaments Bureau in France», Delegation Generate pour L’Armement). По аналогии с французами, китайское Главное управление вооружения планировало отвечать за весь жизненный цикл производства вооружения: исследования, испытания, производство, эксплуатацию, ремонт и утилизацию, и производство запасных частей.

Реорганизация по французской модели также должна была привести к конкуренции и системе торгов в рамках процесса закупок.

В ходе реформирования также активно обсуждался вопрос о возможности и целесообразности осуществления Главным управлением вооружения прямого контроля над некоторыми особенно важными военными производственными предприятиями. В частности, предполагалось, что ему будет передано управление производством ядерного оружия в Сычуани («Завод специальных деталей» или «903 завод» (»«Special Parts Factory» или «903 Factory»)), которое на ранней стадии реорганизации пердполагалось передать в Китайскую национальную ядерную корпорацию (CNNC).

На уровне концепции реформирования предполагалось, что Главное управление вооружения отвечает за «комплексное управление вооружением» и за «полный жизненный цикл», за исследования и разработки в ключевых государственных проектах в области вооружения, выступая в качестве государственного заказчика. При этом, большая часть фактической работы на ключевых стадиях процесса (исследования, разработки и производство) должна была выполняться по контракту, сторонними исполнителями, а не структурами самого Главное управление вооружения.

Вот как сформулировал свое видение роли и места Главного управления вооружения его руководитель генерал Цао Ганчуань. В декабре 1998 года он изложил свои «три будущих приоритета работы» на Всеармейской конференции по вооружению:

1. Мы являемся главной уполномоченной государственной структурой по работе с вооружением.

2. Мы укрепляем наши вооруженные силы посредством науки и техники.

3. Мы ориентируем наше управление развитием вооружения на трансформацию нового вооружения в боевую мощь.55

5 апреля 1998 года было создано Главное управление вооружения General Armament Department (GAD) – специальная структура, находящаяся в непосредственном подчинении Центрального военного совета и наделенная функциями закупки ВВТ. Его возглавил упоминавшийся выше генерал Цао Ганчуань.

Формально, Главное управление вооружения, будучи всего лишь департаментом военного министерства находилось на две иерархические ступеньки ниже подчиненного непосредственно правительству Государственного комитета по оборонной науке, технологиям и промышленности, но в китайских источниках того периода название Главного управления вооружения и имя его руководителя в большинстве случаев упоминалось перед названием Государственного комитета по оборонной науке, технологиям и промышленности. В китайской культуре административных отношений, где престиж и «лицо» имеют решающее значение, где даже простые люди инстинктивно отмечают ранжирование имен и должностей в новостных релизах и фотографиях, это не могло быть случайным. Наиболее показательным в этом отношении был официальный список гостей на церемонии объявления премьером Чжу Жунцзи о создании новых Групп промышленных предприятий «Большой десятки», прошедшей 1 июля 1999 года. И Центральное телевидение Пекина, и Агентство новостей Синьхуа упомянули генерала Цао Ганчуаня, возглавлявшего всего лишь департамент военного министерства прежде находящегося в ранге министра Лю Цзибиня, директора Государственного комитета по оборонной науке, технологиям и промышленности.56

Кроме генерала Цао Ганчуаня в первые недели реорганизации в 1998 году из состава старого Государственного комитета по оборонной науке, технологиям и промышленности были переведены в Главное управление вооружения все военнослужащие. Помимо персонала, в подчинение Главного управления вооружения были переданы ключевые активы: Китайский национальный оборонный научно-технический информационный центр – ведущий концентратор, переводчик и издатель несекретных материалов технической разведки Китая, а также все испытательные полигоны Государственного комитета по оборонной науке, технологиям и промышленности и объекты (включая базы запуска спутников в Сичане, Сычуани и Тайюань, Шаньси и ядерный испытательный полигон в Лоп-Нур, в Синьцзяне. Главное Управление вооружения также переподчинило себе многие старые учебные и исследовательские институты Государственного комитета, в том числе Командную техническую академию (Command Technical Academy) и Центр аэродинамических исследований и разработок (Aerodynamics Research and Development Center). Кроме того, к Главному управлению вооружения отошла основная, специализирующаяся на импорте компания Государственного комитета по оборонной науке, технологиям и промышленности, компания Xinshidai Company (New Era Company).

Помимо контроля над прежними активами Государственного комитета по оборонной науке, технологиям и промышленности, Главное управление вооружения переключило на себя отдельные функции и переподчинило себе различные подразделения других структур Военного министерства, включая некоторые функции и подразделения Отдела общей логистики. Также были переподчинены Главный департамент по контролю над экспортом оружия и Бюро по военной технике и технологическому сотрудничеству, которое контролировало иностранную военную помощь и продажи из запасов Военного министерства. К важнейшим активам, Главного управления вооружения можно также отнести структуры, ответственных за развитие вооружения ВВС, ВМФ и «Второй артиллерии» (РВСН Китая) (таб. 2.3).

В рамках существовавшей до 1998 года системы в военно-промышленном секторе практически не было конкуренции, позволяющей стимулировать инновации и создавать для армии новую эффективную военную технику. В некоторых отношениях старая система также была невыгодна и самой военной промышленности. Армия приобретала оружие по высоко субсидированным ценам, а промышленные предприятия просто должны были списывать убытки, которые затем компенсировались субсидиями со стороны государства (в виде невозвратных кредитов от государственных банков). Это одна из причин, по которой официальный военный бюджет составлял лишь половину или треть (или даже меньше) фактических военных расходов КНР. Конкурсные торги были установлены только в 1998 году и рекомендованы Министром финансов Сян Хуайчэном в своем докладе о бюджете Всекитайскому собранию народных представителей в марте 1999 года.57

Согласно новой системе, Главное управление вооружения должно заключать контракты с гражданскими промышленными организациями (концернами «Большой десятки» и др.) и платить рыночную цену. Это означало попытку коммерциализации оборонной промышленности.

Но коммерциализация и реформирование военно-промышленного сектора сталкивались со значительными трудностями, вызванными сопротивлением промышленно-бюрократического аппарата. Проведению в жизнь реформ требовалась политическая поддержка. И такая поддержка была оказана.

В феврале 1999 года газета Jiefangjun Bao (Liberation Army Daily) опубликовала большую статью премьер-министра Чжу Жунцзи, озаглавленную «Всестороннее содействие социализации поставок военной техники».58 В этой статье, эвфемизм «социализация поставок» явно означал то же, что и «коммерциализация».

В частности, в статье отмечалось, что информация о закупках имеет решающее значение для создания здоровой открытой рыночной системы. Также было отмечено, что капитал является эффективным рычагом для участия государства в оборонном производстве. Государство оказывает влияние, когда оно приобретает товары, или инвестирует в исследования, планирование, производство и техническое обслуживание.

Далее Liberation Army Daily одобрительно отметила использование конкурентных торгов и коммерческих контрактов иностранными вооруженными силами. Был приведен пример Соединенных Штатов, которые в 1996 году заключили контракты с частными компаниями на «90% своей военной продукции, включая авиацию, управляемые ракеты, оружие и боеприпасы». Это возможно, отметила газета, поскольку рыночная экономика регулируется конкуренцией. Прежде чем производить военную технику, проводятся исследования и анализ конкурирующих образцов, что повышает уровень как НИОКР, так и производства.

Выраженное в этой статье стремление премьер-министра к внедрению рыночных принципов и усилению конкуренции между оборонно-промышленными предприятиями не смогло оказать решающего переломного воздействия на разработку и производство военной техники. Армия продолжала закупать производимое промышленностью вооружение по завышенным ценам, лишь изредка использую механизм рыночных цен, поскольку по-прежнему не были созданы объективные условия для возникновения рыночной конкуренции между крупными оборонными промышленными концернами, которые продолжали монопольно занимать свои продуктовые оружейные ниши. Вопреки ожиданиям и директивам от марта 1998 года «реорганизация» промышленных предприятий «большой пятерки», была в основном косметической. «Большая пятерка» была реорганизована в «большую десятку», но ни одна из новых компаний не вступила в серьезную конкуренцию с другими. Все продуктовые ниши были поделены и монополизированы. Вооруженные силы по-прежнему могли покупать транспортные самолеты только у AVIC-2 и военные корабли только у CSIGC.

В концепции 1998 года разделение между Государственным комитетом по оборонной науке, технике и промышленности и Главным управлением вооружения проходило по лини гражданской и военной продукции. Предполагалось, что Главное управление вооружения будет отвечать за исследования и разработку «чисто военной техники», тогда как Государственный комитет будет руководить промышленными предприятиями, которые будут заключать контракты с Главным управлением вооружения для производства этой техники.

Фактически, ситуация была не столь однозначной. Как Главное управление вооружения, так и Государственный комитет по оборонной науке, технике и промышленности участвовали и в исследованиях, и в разработках. Промышленные предприятия Государственного комитета продолжали заниматься НИОКР по новым продуктам и услугам как для коммерческого рынка, так и для армии, хотя и делали это на коммерческой основе. В то же время, критически важные образцы вооружения, которые армия считала абсолютно необходимыми, могли быть разработаны военными научно-исследовательскими учреждениями непосредственно под руководством Главного управления вооружения и других военных структур. В некоторых критических областях продукция даже могла производиться напрямую предприятиями, подчиняющимися Главному управлению вооружения.

Помимо этого, Главное управление вооружения получило инструмент, заставляющий гражданскую промышленность стремиться к повышению качества и снижению стоимости своей продукции. Механизм этот заключался в том, что Главное управление вооружения получило полномочия закупать иностранное оборудование и технологии, если ни внутренняя военная промышленность, ни гражданская промышленность не могут их предоставить.

Одной из важнейших задач реформирования оборонной промышленности в 1998 году было создание нормативно-правового обеспечения деятельности оборонных предприятий.

На Всеармейской конференции по вооружению в ноябре 1999 года начальник Главного Управления вооружения генерал Цао Ганчуань отметил, что работа по созданию правовой системы начата и уже разработан ряд правил, положений и регламентов, а вскоре должен появиться документ «Порядок обеспечения армии вооружением и военной техникой».59

Интересно отметить, что генерал даже упомянул о защите прав интеллектуальной собственности (intellectual property rights (IPR)) как аспекте правовой реформы. Это упоминание показательно в контексте традиционно практикуемого КНР «обратного проектирования» (reverse-engineering) – нелицензированного копирования и модификации зарубежного вооружения. Хотя «обратное проектирование» и позволило довольно успешно копировать и модифицировать советское вооружение 1950-х годов, этот процесс, как оказалось, менее эффективен по сравнению с собственной разработкой или лицензионным производством более современного и сложного вооружения. Соответственно, возникала возможность признания того, что лицензированная передача технологий часто более экономична, чем копирование и «обратное проектирование».

Еще одна область, на которую было обращено особое внимание, это подготовка технических специалистов. Согласно изданному в апреле 2000 года «Порядку обеспечения армии вооружением и военной техникой», все специалисты по закупке вооружения должны быть обучены в Командной технической академии Главного управления вооружения в Пекине, прежде чем они станут офицерами среднего звена. Эта подготовка должна проходить по одной из двух специальностей: закупки и поставка вооружения или ремонт и техническое обслуживание.

Необходимость подготовки персонала для работы со сложной современной боевой техникой хорошо иллюстрирует следующий показательный факт.

В течение 1999 года Народно-освободительная армия Китая приобрела партию современного вооружения. Оно требовало для использования и обслуживания подготовленных специалистов и в ходе поставок в войска попало в подразделения, имевшие на вооружении более старые системы. Это привело к неожиданному результату. Как отметили местные источники, «Подразделения долгое время добиваются поставки нового вооружения, но, когда оно приходит, они боятся его эксплуатировать. Некоторые подразделения фактически заперли свое новое вооружение и оборудование на складе, не касаясь его или не используя его, и вместо этого продолжили обучать личный состав использованию старого вооружения и оборудования и старым методам работы. Такая ситуация, в основном, является результатом отсутствия базовых знаний и квалифицированных специалистов».60

Неоднократно цитируемый выше генерал Цао Ганчуань пытался изменить это положение дел. Он выдвинул лозунг «Лучше иметь квалифицированных специалистов, ожидающих современное вооружение, чем иметь современное вооружение, ожидающее квалифицированных специалистов».

Выступая на конференции по вооружению ВВС в январе 2000 года, генерал потребовал, что еще до того, как новое вооружение будет развернуто в подразделениях, необходимо подготовить квалифицированных специалистов, способных осуществлять его правильную эксплуатацию, обеспечивающую поддержание боевых возможностей. Необходимо с особым вниманием относиться к подготовке квалифицированных специалистов и понять, что они являются ценнейшим капиталом.61

Летом 1999 года генеральный секретарь ЦК Компартии Китая Цзян Цзэминь подписал указ об объединении большой группы армейских учебных заведений в четыре новых образовательных учреждения университетского уровня, два из которых вошли в структуру Главного управления вооружения. Одним из них являлся армейский Университет информационной техники, который объединил бывший Институт информационной техники и электроники, Технологический Колледж, и Картографический колледж. Другой – Университет науки и техники, в который вошли бывший Институт коммуникационной техники, Инженерный институт инженерного корпуса, Метеорологический институт ВВС и Научно-исследовательский институт №63 Генерального штаба. Кроме того, Главное управление вооружения унаследовало от бывшего Государственного комитета по оборонной науке, технике и промышленности Национальный оборонный научно-технический университет и Командную техническую академию в Пекине.

Для обеспечения соответствия контрактов и контроля качества на гражданских заводах и исследовательских институтах, которые работали над военными проектами, Главное управление вооружения создало систему «военных представителей» в крупных городах: в Пекине, Шэньяне Чанша, Шанхае и Ухане. Свои системы военных представителей создавались в отношении трех отдельных видов вооруженных сил, в которых имелись собственные подразделения, ответственные за вооружение (например, ВВС, ВМФ и Вторая артиллерия (Ракетные войска)). Они имели своих собственных военных представителей на оборонных предприятиях, которые могли действовать независимо от Бюро Главного управления вооружения.

Используя предоставленные полномочия по закупкам иностранного вооружения Главное управление вооружения стало крупным покупателем зарубежного вооружения и технологий. Ведущие примеры зарубежных закупок конечной военной продукции хорошо известны. Например, истребители Су-27 и эсминцы класса «Современный» (головной эскадренный миноносец проекта 956, код НАТО – «Sovremenny») из России или Авиационный комплекс радиообнаружения и наведения (Airborne Early Warning aircraft) – из Израиля. Менее известные, это закупки компонентов и технологий у иностранных поставщиков, прежде всего из бывших советских республик и Восточной Европы, а также через различные обходные схемы и подставные компании – из Японии и Северной Америки.

Организационная структура Главного управления вооружения изображена на рисунке 2.4. В целом эта организационная структура соответствовала типовой оргструктуре департамента военного ведомства и имела определенные стандартные компоненты, такие как Главное управление (штаб-квартиру), Политический отдел и (обычно) Отдел логистики и Секретный отдел. Согласно имеющейся информации, штаб-квартира Главного управления вооружения включала: один Центр (zhongxin), один Комитет (weiyuanhui), два Бюро (ju) и не менее восьми отделов (bu). Кроме того, хотя в официальных источниках никогда не упоминался Отдел конфиденциальной информации в структуре Главного офиса (штаб-квартиры), наличие такого департамента обязательно предполагалось.

Непосредственно подчиняющимися Начальнику Главного управления вооружения являлись две специальные структуры: Центр оборонной научно-технологической информации (Defense Science and Technology Information Center) и Комитет по науке и технике (Science and Technology Committee). Обе эти структуры были унаследованы от бывшего Государственного комитета по оборонной науке, технике и промышленности и выполняли те же обязанности, что и раньше. Штат сотрудников тоже остался неизменным.62

Рисунок 2.4 – Структура Главного управления вооружения в 1998 г.

Рассмотрим кратко основные функции ключевых структурных элементов Главного управления вооружения.

3. Мы ориентируем наше управление развитием вооружения на трансформацию нового вооружения в боевую мощь.63

5 апреля 1998 года было создано Главное управление вооружения General Armament Department (GAD) – специальная структура, находящаяся в непосредственном подчинении Центрального военного совета и наделенная функциями закупки ВВТ. Его возглавил упоминавшийся выше генерал Цао Ганчуань.

Формально, Главное управление вооружения, будучи всего лишь департаментом военного министерства находилось на две иерархические ступеньки ниже подчиненного непосредственно правительству Государственного комитета по оборонной науке, технологиям и промышленности, но в китайских источниках того периода название Главного управления вооружения и имя его руководителя в большинстве случаев упоминалось перед названием Государственного комитета по оборонной науке, технологиям и промышленности. В китайской культуре административных отношений, где престиж и «лицо» имеют решающее значение, где даже простые люди инстинктивно отмечают ранжирование имен и должностей в новостных релизах и фотографиях, это не могло быть случайным. Наиболее показательным в этом отношении был официальный список гостей на церемонии объявления премьером Чжу Жунцзи о создании новых Групп промышленных предприятий «Большой десятки», прошедшей 1 июля 1999 года. И Центральное телевидение Пекина, и Агентство новостей Синьхуа упомянули генерала Цао Ганчуаня, возглавлявшего всего лишь департамент военного министерства прежде находящегося в ранге министра Лю Цзибиня, директора Государственного комитета по оборонной науке, технологиям и промышленности.64

Кроме генерала Цао Ганчуаня в первые недели реорганизации в 1998 году из состава старого Государственного комитета по оборонной науке, технологиям и промышленности были переведены в Главное управление вооружения все военнослужащие. Помимо персонала, в подчинение Главного управления вооружения были переданы ключевые активы: Китайский национальный оборонный научно-технический информационный центр – ведущий концентратор, переводчик и издатель несекретных материалов технической разведки Китая, а также все испытательные полигоны Государственного комитета по оборонной науке, технологиям и промышленности и объекты (включая базы запуска спутников в Сичане, Сычуани и Тайюань, Шаньси и ядерный испытательный полигон в Лоп-Нур, в Синьцзяне. Главное Управление вооружения также переподчинило себе многие старые учебные и исследовательские институты Государственного комитета, в том числе Командную техническую академию (Command Technical Academy) и Центр аэродинамических исследований и разработок (Aerodynamics Research and Development Center). Кроме того, к Главному управлению вооружения отошла основная, специализирующаяся на импорте компания Государственного комитета по оборонной науке, технологиям и промышленности, компания Xinshidai Company (New Era Company).

Помимо контроля над прежними активами Государственного комитета по оборонной науке, технологиям и промышленности, Главное управление вооружения переключило на себя отдельные функции и переподчинило себе различные подразделения других структур Военного министерства, включая некоторые функции и подразделения Отдела общей логистики. Также были переподчинены Главный департамент по контролю над экспортом оружия и Бюро по военной технике и технологическому сотрудничеству, которое контролировало иностранную военную помощь и продажи из запасов Военного министерства. К важнейшим активам, Главного управления вооружения можно также отнести структуры, ответственных за развитие вооружения ВВС, ВМФ и «Второй артиллерии» (РВСН Китая) (таб. 2.3).

В рамках существовавшей до 1998 года системы в военно-промышленном секторе практически не было конкуренции, позволяющей стимулировать инновации и создавать для армии новую эффективную военную технику. В некоторых отношениях старая система также была невыгодна и самой военной промышленности. Армия приобретала оружие по высоко субсидированным ценам, а промышленные предприятия просто должны были списывать убытки, которые затем компенсировались субсидиями со стороны государства (в виде невозвратных кредитов от государственных банков). Это одна из причин, по которой официальный военный бюджет составлял лишь половину или треть (или даже меньше) фактических военных расходов КНР. Конкурсные торги были установлены только в 1998 году и рекомендованы Министром финансов Сян Хуайчэном в своем докладе о бюджете Всекитайскому собранию народных представителей в марте 1999 года.65

Согласно новой системе, Главное управление вооружения должно заключать контракты с гражданскими промышленными организациями (концернами «Большой десятки» и др.) и платить рыночную цену. Это означало попытку коммерциализации оборонной промышленности.

Центр оборонной научно-технологической информации (China Defense Science and Technology Information Center (CDSTIC).

CDSTIC – это, прежде всего, разведывательное подразделение, которое систематически собирало научные и технические публикации со всего мира, включая документы конференций, научные публикации, литературу, рекламу, пресс-релизы и прочие источники научно-технической информации. В CDSTIC имелась большая библиотека и штат переводчиков. Библиотека получала почти все военные журналы практически на всех языках и километры микрофильмов.

Помимо сбора, архивирования и перевода, Центр CDSTIC распространял информацию среди соответствующих организаций научно-технического промышленного комплекса Китая. CDSTIC публиковал ежемесячный журнал China Defense Science and Technology Infornuition (Guofang Keji Yaowen) и несколько других газет оборонной промышленности.

Важно отметить, что CDSTIC распространял информацию о технологиях без соблюдения прав интеллектуальной собственности и, вероятно, участвовал в анализе секретных материалов технической разведки, но напрямую не участвовал в незаконном или скрытом получении информации.

Комитет по науке и технике (Science and Technology Committee).

Бывший Комитет по науке и технике Государственного комитета по оборонной науке, технике и промышленности продолжал функционировать, но уже в составе Главного управления вооружения. В рамках прежней системы Государственного комитета, Комитет по науке и технике был практически автономным органом, состоящим из ведущих военных ученых, и имел очень высокий политический и технический статус. Его директор, физик-ядерщик Чжу Гуанья в административной иерархии имел ранг, эквивалентный рангу директора Государственного комитета по оборонной науке, технике и промышленности. Это означало, что Чжу Гуанья мог обойти своего номинального руководителя и обратиться напрямую к Центральной военной комиссии, и к Государственному совету.

Структура Комитета по науке и технике включала консультативные группы по основным оборонным научно-техническим направлениям. Так, например, генерал Цянь Шаоцзюнь, фактически курировавший весь комплекс ядерных вооружений Китая, имел своего представителя в качестве директора ядерной группы в Комитете по науке и технике.

Комитет по науке и технике Главного управления вооружения состоял из экспертных рабочих групп, которые консультировали членов ЦК КПК, Правительство Китая и гражданские и военные власти в отношении долгосрочного планирования технологического развития, распределения ресурсов для преодоления технологических узких мест. Существовало около 20 рабочих групп по технологиям, созданным на базе оборонных научно-исследовательских лабораторий по всей стране. В качестве примеров рабочих групп можно привести следующие группы:

• Общие ракетные технологии (General Missile Technology)

• Технологии высокоточного наведения (Precision Guidance Technology)

• Компьютерные и программные технологии (Computer and Software Technology)

• Спутниковые технологии (Satellite Technology)

• Технологии радиолокационных датчиков (Radar Sensor Technology)

• Технологии микроэлектромеханических систем (Micro-Electromechanical Systems (MEMS) Technology)

• Технологии связи, навигации и отслеживания (Communications, Navigation, and Tracking Technology)

• Интегрированные технологии военной электроники и информационных систем (Integrated Military Electronics and Information Systems Technology)

• Технологии моделирования (Simulation Technology)

• Технологии «стелс» (Stealth Technology)

• Технологии опто-электроники (Opto-Electronics Technology)

• Авиационная техника (Aircraft Technology)

• БПЛА-технологии (UAV Systems Technology)

• Целевые характеристики и контроль сигналов (Target Characteristics and Signal Control)

• Инерционные технологии (Inertial Technology).66

Бюро иностранных дел (Foreign Affairs Bureau (Waishiju))

В большинстве случаев Бюро иностранных дел выполняло в Главном управлении вооружения аналогичные функции, что и в других структурных подразделениях китайской армии. Его основная задача – «общение с варварами». Оно организовывало встречу иностранных гостей и обеспечивало сопровождение офицеров Главного управления, выезжающих за границу.

Кроме того, Бюро также реализовывало функции контроля за внешней торговлей и закупками Главным управлением вооружения иностранного вооружения и технологий. Соответственно, Бюро иностранных дел контролировало такие структуры Главного управления, как Отдел военной техники и технологического сотрудничества (Bureau of Military Equipment and Technology Cooperation (BOMETEC) и торговые компании Главного управления, как официальные, так и подставные, созданные для обеспечения импорта зарубежного оборудования и технологий в обход экспортного контроля.

Бюро комплексного планирования (Zonghe Jihua Bureau)

Бюро комплексного планирования унаследовано от бывшего Государственного комитета по оборонной науке, технике и промышленности, в структуре которого был Комплексный отдел планирования. В Главном управлении вооружения Бюро комплексного планирования занималось разработкой долгосрочной стратегии, участвовало в разработке бюджета, планировании и прогнозировании.

Главное управление (Bangongting)

Главное управление (штаб-квартира), политические и логистические отделы Главного управления вооружения являлись теми же традиционными тремя основными структурными компонентами, что и в каждой организации армии Китая. К ведению Главного управления отнесены функции координации, подготовки и управления операциями. Также к его компетенции относился надзор за работой учебных организаций, исследовательских учреждений и промышленных предприятий, подведомственных Главному управлению вооружения.

Политический отдел {Zhengzhi Bureau)

Политический отдел осуществлял обычные политические функции по воспитанию, мотивации и безопасности, и контролю персонала, а также ведение кадровой документации. Как и во всех подразделениях армии, политический отдел и политический комиссар занимали центральное место в управлении персоналом, планировании карьеры, продвижении по службе, понижении в должности и т. д. Особенно для офицерского состава.

Политические комиссары традиционно отвечали за личную безопасность и оперативную безопасность, а политические департаменты / офисы имели подразделения безопасности / бюро безопасности. Комиссары также несли ответственность за моральный дух, благосостояние и культурную деятельность.

Отдел логистики (Hauqin Bureau)

Отдел логистики (материально-технического обеспечения) Главного управления вооружения отвечал за материально-техническую поддержку самого Главного управления и подчиненных организаций, включая образовательные и исследовательские организации. Также Отдел логистики контролировал систему складов снабжения, отделенных от складов Главного управления материально-технического обеспечения НОАК (General Logistics Department).

Отдел электроники и информации

Это единственный отдел Главного управления вооружения, которому поручено заниматься конкретными технологиями, что подчеркивало важность, придаваемую электронике и информационным технологиям военными лидерами Китая. Отдел отвечал за военные спутники, включая НИОКР и, частично, за фактическое производства. Этот отдел также отвечал за исследования и разработки и за производство некоторых других высокоприоритетных специализированных электронных устройств и развитие технологий. Например, лазерные технологии и криптографические технологии и оборудование.

Отдел вооружения видов вооруженных сил (Department of Service Arms Equipment)

Отдел вооружения видов вооруженных сил был сформирован на основе большей части бывшего Управления вооружения Генерального Штаба. Старое Управление вооружения было разделено, причем большинство его сотрудников перешло в Главное управление вооружения, а меньшая часть осталась в структуре Генерального Штаба, функцией которой было определение перечня и технических требований к вооружению, которые затем передаются из Генерального Штаба в Главное управление вооружения в виде директив.

Отдел вооружения видов вооруженных сил контролировал развитие технологий и вооружения, которые уникальны для ВВС, ВМФ и Второй артиллерии (Ракетных войск), имеющих собственные департаменты вооружения и собственные исследовательские институты. Кроме того, этот отдел осуществлял надзор за созданием специализированного оборудования и вооружения для бронетанковых войск, полевой артиллерии, военной авиации, военных инженеров, войск химзащиты, транспортных войск и т. д.

Поскольку старое Управление вооружения видов вооруженных сил было одним из самых элитных и престижных подразделений Генерального штаба, офицеры этого отдела, переведенные в новое Главное управление вооружения в 1998 году, возмущались утратой своего статуса и, как правило, смотрели сверху вниз на офицеров, переведенных из менее престижных подразделений армии Китая.

К компетенции Главного управления вооружения отнесена и деятельность по контролю над вооружением и нераспространению, ранее входившая в обязанности «703 Группы» Генерального штаба, также известной, как Управление по импортно-экспортному контролю за военными материалами, которое отвечало за проверку импортно-экспортных операций с обычными вооружениями и материалов и технологий, связанных с биологическим и химическим оружием.67 В соответствии с положениями КНР о контроле за ядерным экспортом в сентябре 1997 года Государственный комитет по оборонной науке, технике и промышленности нес ответственность за рассмотрение вопроса об экспорте технологий, связанных с ядерным оружием. Эти полномочия были переданы Главному управлению вооружения в марте 1998 года. В июле 1998 года оно получило аналогичные полномочия в рамках Положения о контроле за экспортом ядерной продукции двойного назначения и соответствующих технологий (Regulations for Controlling the Export of Dual-Purpose Nuclear Goods and Relevant Technologies.). Орган экспортного контроля за ядерными материалами, ранее принадлежавший старой Китайской национальной ядерной корпорации, был передан Агентству по атомной энергии Китая, когда оно стал частью Государственного комитета по оборонной науке, технике и промышленности при реорганизации 1998 года.

Придание гражданского статуса Государственному комитету по оборонной науке, технике и промышленности, и создания Главное управление вооружения китайской армии имело несколько важных последствий.

Во-первых, был повышен государственный статус задач управления и модернизации вооружения. После создания Главного управления вооружения в состав Центральной военной комиссии был дополнительно включен старший офицер НОАК для координации решения критически важных задач в сфере оборонного технологического развития.

Во-вторых, эта реорганизация укрепила централизованную систему военного снабжения Китая. Раньше обязанности по военным закупкам были разделены между многочисленными гражданскими и военными организациями, каждая из которых имела четко очерченные частные и часто противоречащие другим интересы. Кроме того, особой проблемой были имеющиеся у Государственного комитета по оборонной науке, технике и промышленности приоритетные полномочия в сфере оборонных закупок. После реформирования основные обязанности по выявлению потребностей армии и соответствию им производимых образцов вооружения были переданы в Главное управление вооружения НОАК, при участии Генерального штаба и соответствующих служб родов войск. Создание Главного управления вооружения улучшило связи между этапами НИОКР и производством в жизненном цикле изделия. Раньше эти этапы были разделены в некоторых оборонных секторах, что приводило к неэффективности и разрыву между проектированием и производством систем вооружения. Главное управление вооружения стало непосредственно отвечать за определение целей, формирование приоритетов и за предоставление финансирования всего цикла закупок от НИОКР до тестирования и оценки, производства, эксплуатации и возможной утилизации, ремонта или замены.68

В-третьих, реформы 1998 года отделили производителей от покупателей. Эти организационные изменения еще больше рационализировали систему закупок и были направлены на сокращение конфликтов интересов и возможностей для коррупции. Главное управление вооружения теперь представляло интересы армии Китая, тогда как Государственный комитет по оборонной науке, технике и промышленности, как гражданское агентство, в основном занимался промышленным планированием и административными / регламентационными делами оборонных корпораций. Поскольку Главное управление вооружения стало контролировать фонды финансирования закупок, интересы армии стали играть решающую роль в решениях о закупках, тогда как ранее, когда бывший Государственный комитет по оборонной науке, технике и промышленности обладал полномочиями по таким решениям в 1980-х и 1990-х годах, на практике преобладали интересы промышленности (хотя в штате Госкомитета были включены представители как НОАК, так и оборонной промышленности). Во многих случаях закупки НОАК были в большей степени обусловлены и ограничены производственными возможностями и интересами некоторых оборонных фирм (чьи интересы были поддержаны Госкомитетом), чем потребностями НОАК. Армию иногда вынуждали приобретать вооружение, в которых она не нуждалась и которые не могла использовать. Неудивительно, что переход от прошлой практики вызвал конфликты и большую административно-бюрократическую конкуренцию между Главным управлением вооружения и новым Государственным комитетом по оборонной науке, технике и промышленности. Такие конфликты усложняли проведение реформы системы закупок.

Большая часть проводимых реформ была совершенно новой, и результат их воздействия на фактическое производство и выпускаемую продукцию не являлся на тот момент полностью очевидным. Однако их принятие и осуществление служило свидетельством серьезности усилий центрального правительства по реформированию системы военных закупок и, в конечном счете, по повышению качества военных НИОКР и расширению производственных возможностей.

По мнению китайских официальных лиц, эти политические реформы обусловлены рядом масштабных целей, которые включали стандартизацию и централизацию системы закупок военной продукции, обеспечение юридической защиты системы закупок и обязанностей военных и промышленных предприятий, принятия системы рыночной конкуренции с открытыми контрактами и переговорами по военным закупкам, а также повышения качества и профессионализма персонала, участвующего в закупках вооружения.69 В 2004 году правительство Китая заявило, что оно стремится «создать и улучшить механизм конкуренции, оценки, надзора и мотивация в оборонно-промышленной системе.70

Реформы в области закупок прошли несколько стадий. Военные стремились создать систему, которая будет стандартизировать, унифицировать и формализовать процесс закупок как военной техники, за который отвечало Главное управление вооружения НОАК так и военных материалов, за которые отвечал Главный департамент материально-технического обеспечения (General Logistics Department). Процесс закупок должен был быть структурирован в соответствии с отдельными правилами, которые были призваны упорядочить положение, существовавшее ранее, с середины 1980-х годов, когда были приняты первые правила закупок, за которыми последовали многочисленные законы и постановления, что привело к большой путанице в системе закупок.

В октябре 2002 года председатель Центральной военной комиссии Цзян Цзэминь подписал распоряжение о вводе в действие нового свода правил закупки военной техники под названием «Положение о закупке вооружения и военной техники армией Китая».71 Ранее, в 1990 году Центральная военная комиссия издала «Рабочие правила по управлению закупками вооружения и военной техники», которые в последующем расширялись и дополнялись.

Вновь изданные Правила предназначались для стандартизации системы закупок, включая планирование закупок, стандартизацию методов и процедуры закупки вооружения, формы и порядок заключения закупочных контрактов, контроль выполнения контрактов и закупку зарубежного вооружения и военной техники.72 Кроме того, начиная с декабря 2003 года, Китай издал пять новых «руководств» для дальнейшего разъяснения различных аспектов вышеуказанных правил: Положение об управлении планами закупок вооружения, Положение об управлении контрактами на закупку вооружения, Положение об управлении правилами и процедурами закупки вооружения, Положение об управлении проверкой качества произведенного вооружения и Положение об управлении централизованной закупкой типового вооружения. В 2002 году Центральная военная комиссия также выпустила несколько новых положений, регулирующих закупку материалов, используемых в военном производстве.73

Данные документы призваны были ускорить создание системы конкурсных торгов для контрактов НОАК, которая впервые предлагалась в рамках реформ 1998 года, когда был сформировано Главное управление вооружения.74

Порядок закупки вооружения и военной техники через систему конкурсных торгов был призван ускорить переход от фиксированных поставок продукции назначенных предприятий к рыночным механизмам закупок, таким как открытые торги, тендеры, конкурсные торги и запрос котировок. Это должно было повысить общую экономическую эффективность закупок вооружения и обеспечить возможность китайской армии закупать вооружение и военную технику по рыночным ценам и включило механизм конкуренции, обеспечивающий разработку и производство более качественной военной продукции.

Закупка военных компьютеров и сетевых устройств, шасси транспортных средств, генераторов, и других видов оборудования общего назначения стала осуществляться централизованным образом.

Правительство создало специальное агентство по закупкам, чтобы в конечном итоге объединить все военные закупки и использовать публичный процесс торгов. В публикациях официального информационного агентства Синьхуа так объяснялась необходимость такого шага: «Главная задача реформы заключается в изменении режима закупок и централизации в рамках специальной структуры закупок военных товаров общего назначения, которые в настоящее время закупаются самостоятельно различными подразделениями, специализирующегося на совершении покупок. Таким образом, постепенно создается модель, основанная главным образом на централизованных закупках».75

Как отметили американские аналитики из RAND Corporation76 важнейшей целью центрального правительства в ходе реформ 1998 года было предоставление предприятиям оперативно-хозяйственной самостоятельности и вывод их из-под непосредственного центрального управления, что должно было сделать их более ориентированными на рынок. Кроме того, предполагалось стимулировать развитие конкуренции и обеспечить более жесткие бюджетные ограничения, сделав предприятия менее зависимыми от государственных субсидий и уменьшить классическое социальное бремя, связанное с системой «Данвей» – специфической китайской системой социального обеспечения, в рамках которой государство контролирует общество, распределяет ресурсы и способствует социальной интеграции.

Для решения этих задач китайское руководство выделило несколько ключевых направлений.

Основная организационная реформа, которая была проведена в июле 1999 года, была связана с раздроблением пяти основных оборонных корпораций Китая на десять оборонно-промышленных групп. В конце 2002 года была создана одиннадцатая группа – Группа предприятий оборонной электроники. Правительство Китая преследовало две цели в проведении этой реорганизации. Очевидной целью было ввести конкуренцию в оборонно-промышленный сектор. Руководители Китая надеялось, что конкуренция приведет к тому, что оборонные предприятия станут более эффективными, уменьшат финансовое бремя для центральных и местных органов власти и будут более способны внедрять современные технологии и использовать инновации. Тогдашний глава Государственного комитета по оборонной науке, технике и промышленности Лю Цзибинь объяснил в июле 1999 года основное положение этих организационных изменений, отметив, что каждая из пяти оборонных компаний разделена на две примерно эквивалентные группы с точки зрения производственных возможностей. Ожидалось, что благодаря возникающей конкуренции эффективность каждой новой компании может быть улучшена, а механизмы управления могут быть преобразованы.77

Степень, в которой возникла реальная конкуренция между группами предприятий в каждом секторе, неоднозначна. В некоторых секторах действительно возникла ограниченная конкуренция по отдельным системам вооружения, ключевым подсистемам или компонентам. В других случаях ассортимент оборонной продукции двух корпораций группы практически не пересекался и между ними прямая конкуренция не возникала. Некоторые китайские аналитики указывают на то, что реальная цель реформ 1998—1999 годов заключалась не столько в декларируемой поощрении конкуренции в отношении оборонной продукции, сколько в изменении «структуры организации» и создании «оперативных механизмов управления предприятиями».78 То есть разделение каждого сектора оборонной промышленности на две группы предприятий должно было позволить им самостоятельно внедрять различные подходы к организации и управлению, чтобы в дальнейшем правительство, изучив этот полученный опыт, могло бы выбрать наиболее эффективные методы управления. Это подход, может быть использован для повышения эффективности государственных организаций, а не для того, чтобы группы предприятий оборонно-промышленного комплекса могли выступать в качестве истинных конкурентов, работающих на свободном рынке. Данное мнение китайских аналитиков указывает на то, что оборонные сектора Китая по-прежнему, в значительной степени, рассматривались в качестве государственных учреждений, а не в качестве действительно независимых экономических субъектов.79 Это мнение может быть косвенно подтверждено тем фактом, что штаб-квартиры новых десяти групп оборонных предприятий были созданы путем механического разделения штаб-квартир бывших пяти оборонных корпораций.

Другой целью реформирования 1999 года было создание организационной формы «Группа компаний». Эта новая категория компании была элементом более широких усилий правительства по реформированию структуры собственности в государственных предприятиях, в том числе в оборонных предприятиях.80 Эти «группы компаний» были частью усилий по установлению отношений с акционерами внутри корпорации с целью дальнейшей минимизации участия правительства в оперативном руководстве, распределению рисков и повышению подотчетности и ответственности за результаты финансовой деятельности.

Помимо рассмотренных выше широких структурных реформ, китайское руководство также внедрило целый ряд конкретных управленческих инициатив, направленных на активизацию работы оборонно-промышленного комплекса.

Одной из таких инициатив являлось растущее использование неправительственных фондов для финансирования военных проектов, связанных с производством. Предприятия, производящие военную технику, смогли использовать капитал фирм, собственные финансовые ресурсы или инвестиции из зарубежных стран для финансирования проектов по производству вооружения и военной техники, которое затем продается НОАК или поставляется за рубеж.

Так, например, Авиационная компания Чэнду, входящая в состав 1-й корпорации авиационной промышленности Китая, использовала свои собственные и заемные пакистанские средства для субсидирования разработки программы легких истребителей FC-1 / Super-7. Эта платформа находилась на завершающей стадии разработки и впервые была испытана в августе 2003 года. FC-1 был предназначен в первую очередь для пакистанских вооруженных сил и вооруженных сил других стран третьего мира, но рассматривалась и возможность их закупок для ВВС НОАК.

Хотя технологически FC-1 не представлял собой крупный скачок для китайской авиационной отрасли, его механизм финансирования являлся на тот период инновационным для оборонной промышленности Китая.

Таким образом, когда закупки для армии Китая перестали формировать гарантированный рынок сбыта для продукции, оборонные предприятия были вынуждены использовать механизмы финансового маркетинга для поиска инвесторов для финансирования разработки новых оружейных систем.

Другой инициативой являлось создание некоторыми оборонными фирмами дочерних структур, зарегистрированных на внутренних китайских биржах в Шанхае или Шэньчжэне. Эти акционерные общества потенциально могли обеспечить контролирующее предприятие дополнительным источником капитала для возможного реинвестирования в деятельность предприятия. Листинг на китайских рынках капитала имел дополнительное преимущество, заключающееся в том, что он предъявлял минимальные требования к прозрачности, что вызывало особую озабоченность у оборонных компаний. К 2001 году более 40 оборонных предприятий были зарегистрированы на биржах в Шанхае и Шэньчжэне. Хотя некоторые из этих компаний были полностью перепрофилированы на невоенное производство, но по-прежнему считались оборонными предприятиями по происхождению. Некоторые из этих оборонных фирм могли продолжать участвовать и в военных проектах, и в производстве гражданской продукции.81

Третьим изменением в оборонной промышленности являлось расширение и упрощение партнерских отношений с гражданскими университетами и научно-исследовательскими институтами в целях совершенствования образовательной подготовки, связанной с разработкой новых военных технологий. Примечательно растущее число партнерств между оборонной промышленностью и национальными учебными заведениями. Главное управление вооружения НОАК и Государственный комитет по оборонной науке, технике и промышленности начали сотрудничать с университетами в различных частях страны, чтобы улучшить доступ армии к специалистам с технической подготовкой. В 2002 году Государственный комитет по оборонной науке, технике и промышленности предоставил несколько миллионов юаней двум авиационно-космическим и судостроительным академиям в провинции Цзянсу. Целью этих ассигнований было расширение программы обучения, привлечение студентов, заинтересованных в исследованиях в области обороны, и обеспечение дополнительной подготовки по вопросам военной техники нынешнему персоналу этих академий. Эти партнерские отношения становились дополнением к университетам, которые традиционно были связаны с созданием продукции оборонно-промышленного комплекса Китая, поскольку под управлением Государственного комитета по оборонной науке, технике и промышленности уже находились семь высших образовательных учреждений:

– Харбинский технологический институт

– Пекинский университет аэронавтики и астронавтики

– Пекинский технологический институт

– Нанкинский университет аэронавтики и астронавтики

– Северо-Западный Политехнический Университет

– Нанкинский университет науки и техники

– Харбинский инженерный университет.

Кроме того, отделения Государственного комитета по оборонной науке, технике и промышленности в провинциях вместе с региональными правительствами совместно управляли рядом институтов и школ.

Такое сотрудничество между правительством, промышленностью и университетами наиболее заметно в отрасли информационных технологий, но оно быстро росло и в других секторах в области обороны и производства.

Четвертой инициативой было перепрофилирование на выпуск гражданской продукции или передача местным властям части избыточных и неэффективных мощностей в нескольких секторах оборонной промышленности. Например, некоторые крупные судостроительные предприятия и наземная инфраструктура были переданы провинциальным властям. Такие трансферы представляли собой основную тенденцию в судостроительной промышленности, в которой примерно 60 процентов судостроительных верфей Китая контролировались двумя ведущими китайскими судостроительными корпорациями, а остальные управлялись провинциальными и местными властями. Другим аспектом рационализации было сокращения персонала. Согласно отчету, в 2001 году было уволено 61 000 промышленных рабочих, а еще 100 предприятий планировалось обанкротить в следующем году.82 Генеральный директор Китайской северной промышленной корпорации Ма Чжигэн отметил в интервью 2004 года, что с 1999 года он сократил штат этой корпорации с 476 000 до примерно 360 000 человек.83

Еще одним результатом реформ стало содействие научно-исследовательскому и производственному сотрудничеству между оборонными предприятиями, расположенными в различных провинциях. В прошлом одним из организационных недостатков в оборонной промышленности Китая была значительная зависимость производства оборонной продукции от единственных поставщиков необходимых компонентов. Эта проблема особенно остро стояла в авиационном секторе Китая. Такая практика способствовала неэффективности, избыточности и высокой степени изолированности в оборонной промышленности. Решить эту проблему пытались, способствуя большей интеграции и обмену информацией между оборонными предприятиями и научно-исследовательскими институтами в разных провинциях. Например, в 2000 году Пекинское военное представительство (Beijing Military Representative Bureau) начало сотрудничать со своими коллегами в оборонных департаментах университетов, колледжей и научно-исследовательских институтов пяти городов на севере Китая. Цель этой инициативы заключалась в том, чтобы облегчить обмен информацией между провинциями по технологическим инновациям и потенциальным рынкам для новой продукции, как военной, так и гражданской. Принятие этого плана по расширению сотрудничества между оборонными предприятиями различных провинций свидетельствовало о том, что правительство признало наличие этой проблемы и предпринимало первые шаги для ее преодоления.

В результате реформ все большее внимание уделялось обеспечению и контролю качества, недостаток которого давно преследовал военное производство в Китае. Происходило постепенное изменение структуры стимулов для персонала и организаций, непосредственно связанных с функциями контроля качества. Эта структура включала наказание персонала (в форме финансовых пени и штрафов) за сбои в контроле качества и вознаграждение за хорошую работу. Так, в июле 2003 года три подразделения аэрокосмического сектора были серьезно наказаны за производство и поставку некачественной продукции. Они также были наказаны за подачу искаженных отчетов о контроле качества. Руководители контроля качества в этих подразделениях были уволены, подчиненный персонал был оштрафован, а субсидии для военнослужащих (например, военных представителей) были приостановлены на длительный период. Персонал по контролю качества был также подвергнут критике и отправлен на дополнительное обучение. Три других исследовательских института в аэрокосмическом секторе также были предупреждены об их контроле качества.84

Реформа системы военных представительств (military representative offices (MRO)) стала новым приоритетом для руководства Главного управления вооружения. НОАК использовала систему военных представительств на уровне города, концерна и предприятия для обеспечения контроля качества и соблюдения контрактов на заводах и научно-исследовательских институтах. В результате высокой степени диверсификации и переориентации оборонных заводов на гражданское производство с 1980-х годов, большинство военных представительств стало базироваться на предприятиях и в институтах, участвующих в гражданских исследованиях и исследованиях в области обороны, в разработке и производстве вооружения. Тем не менее, система военных представительств была недостаточно эффективна. Эта Служба была недостаточно укомплектована, а её сотрудники перегружены работой. Многим сотрудникам системы военных представительств не хватало технических знаний для эффективного выполнения своих обязанностей по надзору за выполнением контрактов и обеспечением качества, что являлось проблемой, которая усугублялась высокой текучестью персонала. Плохо осуществлялся контроль текущего производства. Кроме того, объективность и надежность многих военных представительств являлась проблематичной, поскольку военные представители, которые долгое время работают на производстве, склонны более учитывать и защищать интересы местных заводов, чем отстаивать интересы военных.

Эти недостатки в системе военных представительств были значительны, поскольку многие производители не уделяли внимания обеспечению качества и надежности своей готовой продукции и часто не соблюдали предельные сроки производства. Заводы часто придавали более высокий приоритет производству гражданской продукции, чем военной, поскольку гражданская продукция обычно обеспечивала более высокую прибыль. В результате правительство было вынуждено прилагать значительные усилия по реформированию системы военных представительств для улучшения соблюдения условий контрактов и контроля качества. Как Государственный совет, так и Государственный комитет по оборонной науке, технике и промышленности подготовили серию нормативных документов по повышению качества военного производства, включая систему для улучшения контроля и повышения уровня образования военных представителей. Однако эффективность этих мер была далеко не очевидна.85

Эти усилия по совершенствованию системы военных представительств и повышению контроля качества предпринимались параллельно с новыми стандартами в рамках Главного управления вооружения по обучению и использованию персонала с техническими навыками. Главное управление вооружения предприняло меры по набору, обучению и удержанию персонала. Политика Главного управления вооружения включала в себя активное привлечение и стимулирование высококлассных специалистов, предоставление им позиций, соответствующих их навыкам, создание специальных должностей в высокоприоритетных дисциплинах, привлечение опытных экспертов для обеспечения развития и исследования вооружения.86

Подводя итог анализу результатов реформирования китайской оборонной промышленности в период 1998—1999 гг., можно отметить, что Китай предпринял многочисленные институциональные и стимулирующие реформы для улучшения структуры и деятельности своей оборонной промышленности. Тем не менее, ранее Пекин имел долгую и не всегда позитивную историю проведения неэффективных реформ и отсутствия осуществления более радикальных политико-экономических изменений. Также неоднозначен был и результат реформ 1998—1999 гг.

Меры по реформированию, предпринятые после 1998 года, во многом помогли преодолеть существовавшую инерцию и начать решение проблем, которые скопились в оборонно-промышленном секторе Китая за предыдущие несколько десятилетий. Многие из этих трудностей глубоко коренились в административной инерционности центрального правительства, агентств на уровне провинций и традициях управления на уровне предприятий. Но постепенно инициированные правительством реформы управления оборонными закупками и изменение структуры стимулирования деятельности оборонных предприятий стали оказывать непосредственное влияние на перспективное развитие производственных мощностей оборонно-промышленного комплекса Китая.