Читать книгу Impuestos y cambio cultural en Bogotá, 1992-2011 - Paul Bromberg - Страница 11

Capítulo 1

¿Qué es cultura tributaria?

Se considerará más adelante cada una de las acciones que se han venido ejecutando a partir de 1995 bajo el nombre de cultura tributaria, pero tomaré como punto de partida la definición original de este programa:

Conjunto de valores y principios que determinan las actitudes de los ciudadanos para que asuman el deber tributario y el conjunto de fortalezas institucionales de la administración para el cumplimiento efectivo de su función retributiva en el mejoramiento de las condiciones de vida y la construcción de ciudad (Castaño Duque, 2002, p. 9).

A primera vista, la definición contiene dos campos distintos: el primero evoca la noción de cultura ciudadana; es decir, actitudes de los ciudadanos frente al cumplimiento de la ley, en este caso, las obligaciones tributarias. El segundo hace referencia a la administración: los funcionarios, su actitud, sus roles, sus formas de acción; aquí cultura tributaria no es una noción neutra: “es lo que es”, sino valorativa: “debe ser”. Se refiere a comportamientos y valoraciones que conducen a los miembros de un grupo social a autoimponerse aceptar y administrar las obligaciones tributarias.

Por otro lado, Rivera y Sojo (2002, p. 457), en un trabajo de investigación realizado con la Flacso sobre cultura tributaria en Costa Rica, la definen así: “La cultura tributaria es un campo de las representaciones sociales sobre la relación Estado-sociedad”. Es decir, las representaciones sociales de la relación entre sociedad y Estado serían, según esta definición, el género próximo de la cultura tributaria. Y su diferencia específica: “La cultura tributaria [es] el universo de representaciones sobre los impuestos y sus relaciones con el compromiso individual y la acción pública” (p. 458). Más adelante aclaran lo que puede querer decir esto: “… la forma en que [los ciudadanos] construyen una imagen de los impuestos a partir de una combinación de información y experiencia sobre la acción y el desempeño del Estado” (p. 458). Aquí cultura tributaria es un término neutro que hace parte de la cultura política. Medirla es medir un estado de cosas en un grupo.

En este libro se definirá la cultura tributaria “estrictamente hablando” a partir únicamente de considerarla como la expresión, en el campo de la tributación, de la cultura ciudadana. Más adelante también se hará referencia a cada una de las componentes de los proyectos de inversión que efectivamente se han ejecutado, aunque no queden cobijados por el término.

Cultura tributaria

Para los efectos de este análisis se definirá cultura tributaria (CT) como el conjunto de acciones, con pretensión de sistematicidad, que se financian mediante presupuesto de inversión y se diseñan con objetivos directos e impactos indirectos, con el fin de mejorar la disposición de un sistema político a aceptar voluntariamente la carga y los procedimientos de impuestos, tasas y contribuciones que se destinan a la provisión de bienes y servicios comunes o de bienes y servicios meritorios para el mismo sistema político que decide imponérselas.

A continuación se aclara lo que se quiere decir y lo que no se quiere decir con cada uno de los términos que son clave en esta definición.

Sistema político de una jurisdicción territorial

Una jurisdicción territorial es un territorio demarcado por una frontera que incluye personas que viven en él de manera permanente. Es una jurisdicción porque en ella hay autoridades públicas que toman decisiones válidas solamente dentro de la frontera2. Cuando las personas ungidas como autoridades públicas tienen alguna forma de responsabilidad política hacia los habitantes del territorio, la jurisdicción conforma una comunidad política, y el conjunto de personas funciona como un sistema político en los procesos para ocupar los cargos en los cuales se toman decisiones y en los procesos para hacer cumplir estas decisiones bajo la amenaza o el uso efectivo de la fuerza institucionalizada. El sistema político comprende: 1) personas, que habitan el territorio, y que se clasifican de acuerdo con la relación que asumen de manera voluntaria en el proceso de toma de decisiones públicas y en su implementación; 2) reglas de juego formales, que se denominan régimen político, y 3) patrones de juego de los cuales son conscientes los jugadores.

Cultura tributaria

Como ya se indicó, el término cultura tributaria también acostumbra a referirse –en un sentido distinto del que se adopta aquí– a la descripción objetiva de una condición social subjetiva (un “imaginario colectivo”), en general variable con el tiempo, acerca de los diferentes pagos que los habitantes de una jurisdicción territorial realizan al fisco. En comunidades3 numerosas y socialmente heterogéneas, este imaginario colectivo tiene dos promotores relacionados entre sí: los activistas políticos y los medios de comunicación masiva.

Activistas políticos

La sociología política suele afirmar que una de las funciones de los partidos políticos es la de ordenar la deliberación pública sobre los temas políticos, es decir, sobre las decisiones posibles de las autoridades públicas y sus actuaciones reales en su ejercicio. En un sistema político con partidos laxos, como el bogotano, es más adecuado referirse a los activistas políticos4. Bien en el ejercicio como autoridades públicas (en el ejecutivo o en los cuerpos colegiados de elección popular, condiciones ambas que les otorga una visibilidad privilegiada en los medios de comunicación), bien en la contienda política (que los pone en contacto permanente con grupos de interés con capacidad de movilización política o de movilización por reclamos específicos), estos activistas tienen capacidad de alterar el clima de opinión frente a diferentes temas. Es más, su estrategia política siempre pasa por influir sobre el clima de opinión en uno u otro tema.

Clima de opinión es el término que se empleará para referirse al imaginario que la deliberación pública parece reforzar sobre un tema específico, según se trasluce como balance de lo que se comunica a través de los medios masivos de comunicación.

En la anterior caracterización se suponen unos medios masivos que rinden culto a su propia lógica, en contraposición a aquella prensa que tiene una presentación abierta de apoyo político a uno y otro partido político, como se tuvo hace unos años en Bogotá. Entre el conjunto de lógicas propias del medio de comunicación está la amplificación de contrastes. Cuando un acontecimiento se vuelve visible y es bien valorado, se exagera. Las noticias y los comentarios con los que vienen acompañadas compiten por ensalzar. Solo unos cuantos ensayan el enfoque contrario, arriesgándose a salir abucheados, pero ante la perspectiva de quedarse con el premio de haber estado entre los primeros en darse cuenta de que algo que era ya dejó de ser, de manera que ellos mismos se convierten en noticia. Un comportamiento semejante en el otro sentido se produce cuando algo es mal valorado. Se exagera lo malo. Esa lógica interna también se da en las noticias relacionadas con el recaudo y el gasto público.

Luego, cuando se hace referencia a CT en este sentido de descriptor de un estado de cosas en el sistema político acerca de los tributos, se deben tener en cuenta dos planos: el talante político-ideológico de los activistas políticos, que posee un componente estable, y a su vez es afectado por las contingencias propias de la competencia por el poder en el día a día; el otro plano es el clima de opinión de la sociedad en su conjunto, que en principio debería poderse descomponer en estructural + contingente.

Presupuesto de inversión

La actividad rutinaria de una oficina pública encargada de recaudar tributos incluye diferentes formas de comunicación hacia el conjunto de habitantes de la jurisdicción y hacia sectores económicos y sociales específicos. Van desde publicidad masiva sobre fechas de vencimiento, instrucciones, cambios en procedimientos o tasas, etc., hasta cartas individualizadas en el proceso de fiscalización y cobro, pasando por los formularios mismos.

Estos procesos rutinarios de hecho crean imaginarios y son susceptibles de alterar el clima de opinión, y por ello se aprovechan para emitir mensajes al público. Todas las rutinas deben tener en cuenta el impacto en el imaginario tributario5. Esas rutinas mantienen un estado de cosas (administrativo y en el imaginario), y la debida atención a la comunicación requiere experiencia profesional que se debe sostener permanentemente mediante presupuesto de funcionamiento.

Por ser de funcionamiento, esas actividades no quedarían cobijadas por CT como se está definiendo aquí. Es decir, al incluir en la definición de CT la acotación de que se trata de un proyecto de inversión, se indica que se trata de un gasto acotado en el tiempo que tiene por objeto cambiar un estado de cosas hacia otro estado de cosas. A manera de ejemplo, se está aludiendo a aumentar el porcentaje de habitantes que:

■ pertenecen a la jurisdicción y reconocen cuáles son las cargas económicas correspondientes, y a qué gasto se destinan;

■ reconocen (en declaraciones frente a encuestadores) el pago de tributos como un deber cívico, y

■ aceptan las virtudes redistributivas de algunos tributos y que otros no lo sean.

Como impacto, puede pensarse en relacionar un mejoramiento en algún indicador de estos con:

■ aumentar el recaudo

■ disminuir el trámite (y los costos) de las actividades de fiscalización y cobro

Si se incorpora la deriva al “estado de cosas”, resulta más preciso el paralelo:

Inversión	Cambio de estado de cosas hacia un fin prefijado
Funcionamiento	Mantenimiento de cosas

Por ejemplo, se puede intuir (el asunto es demostrar en cada caso), que la “conciencia tributaria” tiene una deriva negativa natural. Si esto es así, el presupuesto de funcionamiento de una entidad debe incluir recursos para contrarrestar esa tendencia natural a la degradación.

Voluntariamente

El aumento del recaudo puede producirse mediante medidas administrativas, con un proyecto de inversión que mejore las bases de información o, en fin, a través de esfuerzos administrativos y de gobierno similares. No es a ese tipo de esfuerzos que transforman el estado de cosas hacia un estado más favorable a la captación de tributos a los que apunta un programa de CT. La modalidad específica de CT está signada por la idea de voluntariedad. Es algo más que “aceptarla”, ya que la aceptación también puede ser resultado de la rutina. En CT se parte de que el estado de cosas puede cambiarse invocando razones y sentimientos. El aparato de Estado tiene confianza en que, más allá de la razón burocrática (“o paga o se atiene a las consecuencias”), puede invocar razones y sentimientos o emociones para motivar. En el lenguaje de cultura ciudadana, se trata de acercar los comportamientos ordenados por la ley (en sentido positivo: “haga”; en sentido negativo: “no haga”) a comportamientos motivados socialmente (“los otros hacen o no hacen”) o motivados moralmente (“su conciencia”), algunos de los cuales evocan emociones morales