Читать книгу Научно-практический комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации - Сергей Александрович Боголюбов - Страница 7

Статья 1. Основные принципы земельного законодательства

1. Настоящий Кодекс и изданные в соответствии с ним иные акты земельного законодательства основываются на следующих принципах:

1) учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве и основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории Российской Федерации, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю;

2) приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде;

3) приоритет охраны жизни и здоровья человека, согласно которому при осуществлении деятельности по использованию и охране земель должны быть приняты такие решения и осуществлены такие виды деятельности, которые позволили бы обеспечить сохранение жизни человека или предотвратить негативное (вредное) воздействие на здоровье человека, даже если это потребует больших затрат;

4) участие граждан, общественных организаций (объединений) и религиозных организаций в решении вопросов, касающихся их прав на землю, согласно которому граждане Российской Федерации, общественные организации (объединения) и религиозные организации имеют право принимать участие в подготовке решений, реализация которых может оказать воздействие на состояние земель при их использовании и охране, а органы государственной власти, органы местного самоуправления, субъекты хозяйственной и иной деятельности обязаны обеспечить возможность такого участия в порядке и в формах, которые установлены законодательством (подп. 4 в ред. Федерального закона от 03.10.2004 № 123-ФЗУ,

5) единство судьбы земельных участков и прочно связанных с ними объектов, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами;

6) приоритет сохранения особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий, согласно которому изменение целевого назначения ценных земель сельскохозяйственного назначения, земель, занятых защитными лесами, земель особо охраняемых природных территорий и объектов, земель, занятых объектами культурного наследия, других особо ценных земель и земель особо охраняемых территорий для иных целей ограничивается или запрещается в порядке, установленном федеральными законами. Установление данного принципа не должно толковаться как отрицание или умаление значения земель других категорий (в ред. Федеральных законов от 21.12.2004 № 172-ФЗ, от 04.12.2006 № 201-ФЗ);

7) платность использования земли, согласно которому любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

8) деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства;

9) разграничение государственной собственности на землю на собственность Российской Федерации, собственность субъектов Российской Федерации и собственность муниципальных образований, согласно которому правовые основы и порядок такого разграничения устанавливаются федеральными законами;

10) дифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым при определении их правового режима должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы;

11) сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком.

При регулировании земельных отношений применяется принцип разграничения действия норм гражданского законодательства и норм земельного законодательства в части регулирования отношений по использованию земель, а также принцип государственного регулирования приватизации земли.

2. Федеральными законами могут быть установлены и другие принципы земельного законодательства, не противоречащие установленным пунктом 1 настоящей статьи принципам.

Комментируемая статья составляет основу действия норм как ЗК, так и земельного законодательства в целом. Содержание этой статьи основано на учении о принципах права, которые представляют собой общие начала, идеи, лежащие в основе формирования институтов, содержания норм и их применения.

К основным принципам, признаваемым правовым государством, относятся такие, как верховенство закона, равенство всех перед законом, справедливость, признание прав человека, ответственность за вину и др. Данные принципы составляют базу формирования и реализации любых правоотношений. Принципы права обязательны для соблюдения и служат основой для принятия, исполнения или применения норм права.

Правовые принципы закреплены Конституцией. Основные начала гражданского законодательства, изложенные в ст. 1 ГК, также по своему содержанию представляют собой принципы гражданского законодательства, закрепленные ГК в качестве норм.

Комментируемая статья практически впервые в систематизированном виде устанавливает принципы отрасли земельного права (отраслевые принципы). Они дополняют принципы общеправовые, не противореча им и основываясь на них.

Основное значение комментируемой статьи, таким образом, связано с необходимостью обеспечения общих принципиальных подходов к правовому регулированию земельных отношений. При этом на установленные принципы должны ориентироваться как федеральные нормативные акты, так и законодательство субъектов РФ, которые согласно ст. 72 Конституции вправе принимать свои земельные законы, а также нормативные акты органов местного самоуправления.

Следует заметить при этом, что принципы, закрепленные настоящей статьей, не только следуют общеправовым принципам, но и служат в ряде случаев выражением выработанных в последнее время основных направлений земельной политики.

Можно сказать, что в основе определения принципов земельного права лежит понимание особенностей земли как объекта общественных правовых отношений.

Известно, что земля, с одной стороны, объект природы, с другой стороны – территория размещения (строительства) возводимых людьми сооружений. Кроме того, на той же земле существуют иные природные объекты. Выполнение землей всех этих функций одновременно и служит одним из оснований выработки особых принципов правового регулирования земельных отношений. В связи с этим принципы земельного законодательства отчасти отличаются от тех, что приняты иными отраслями законодательства РФ. Безусловно, как уже было сказано, принципы земельного законодательства базируются на основополагающих общепризнанных правовых принципах, определяющих права субъектов правоотношений.

Но, поскольку земельная реформа еще не завершена, отношения в области использования земли находятся в стадии формирования. Поэтому отдельные положения настоящей статьи являются скорее не правовыми принципами в общепринятом понимании, а представляют собой нормативное закрепление результатов реформ последних 10 лет, а также выражение представлений о дальнейшем их развитии.

Принцип, закрепленный подп. 1 п. 1 комментируемой статьи, основан на положениях, утвержденных ст. 9 Конституции, в соответствии с которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Данное положение Конституции имеет общесоциальный смысл, это – декларация, имеющая важное значение для формирования правовых основ использования земли. Земля как основа существования народов, населяющих Россию, не может правом полностью отождествляться с иными вещами, не может также иметь иное однозначное или утилитарное значение, как другие объекты правовых отношений, в том числе недвижимые вещи. Правовое регулирование использования земли не может осуществляться способами с нарушением прав и интересов народов, проживающих на данной территории. Это означает, что правовое регулирование и реализация права не могут осуществляться способами, которые в состоянии привести к нарушению прав и законных интересов народов, проживающих на данной территории. Однако реализация данного положения должна осуществляться в совокупности с реализацией иных конституционных положений и не может служить основанием для пересмотра содержания основных институтов права (например, права частной собственности на землю), если они не противоречат общим принципам Конституции.

Заметим, что принцип земельного законодательства, установленный подп. 1 п. 1 комментируемой статьи, не повторяет положения Конституции, но касается одного из ее аспектов, согласно которому земля в качестве ресурса, природного объекта, объекта недвижимости, объекта права собственности и иных прав выступает одновременно. Это означает, что, устанавливая те или иные правила использования земли как объекта недвижимости или природного ресурса, правовая норма должна учитывать и естественные качества земли как природного объекта. Это положение одно из основных, отличающих подход земельного законодательства к объекту регулирования от подходов, принятых иными отраслями законодательства РФ.

Установленный подп. 2 п. 1 комментируемой статьи принцип продолжает предыдущее положение, в то же время определяя приоритет земли как компонента природы перед использованием ее как недвижимого имущества. Этот принцип является существенным для определения меры правового регулирования прав на земельные участки, их оборота и действия при этом гражданско-правовых норм и норм земельного законодательства.

Конституция (ст. 36) устанавливает, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде. Данное положение признается и гражданским законодательством (ст. 209 ГК). В то же время заметим, что принцип этот должен распространяться на реализацию не только права собственности на землю, но и иных прав – постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения и других установленных законом прав.

Следует подчеркнуть, что рассматриваемый принцип и принцип, установленный подп. 3 п. 1 комментируемой статьи, согласованы с общими принципами законодательства в области охраны окружающей среды. Связь эта закономерна, поскольку земля – природный объект, неразрывно связанный с иными природными объектами, она же является и территорией проживания людей.

Напомним при этом, что ФЗ об охране окружающей среды в целом определяет окружающую среду как основу жизни и деятельности народов, проживающих на территории РФ, а охрану окружающей среды – как деятельность органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленную на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду (деятельности, в том числе способной создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан) и ликвидацию ее последствий.

Принцип, определенный подп. 3 п. 1 комментируемой статьи, согласован с общими положениями, установленными Конституцией и законодательством РФ. Так, Конституцией (ст. 41) установлено, что каждый имеет право на охрану здоровья, а ст. 1 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22.07.1993 № 5487-1[4] – что государство гарантирует охрану здоровья каждого человека в соответствии с Конституцией и иными законодательными актами РФ, конституциями и иными законодательными актами республик в составе РФ, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами РФ.

Принцип, установленный подп. 4п. 1 комментируемой статьи, прежде всего развивает упомянутое положение Конституции о том, что земля – это достояние народов, проживающих на данной территории. Указанный принцип должен учитываться при осуществлении любого использования земли, затрагивающего интересы населения. Он находит выражение в некоторых статьях ЗК и других нормативных актов, регулирующих в том числе предоставление и эксплуатацию земельных участков. Так, ст. 31 ЗК определено, что органы местного самоуправления города, поселка или сельского поселения информируют население о возможном (предстоящем) предоставлении земель для размещения объектов. Мнение граждан может быть выяснено через местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии.

Граждане, общественные организации, объединения и органы территориального общественного самоуправления имеют право участвовать в рассмотрении вопросов, связанных с изъятием (выкупом) для государственных и муниципальных нужд и предоставлением земельных участков и затрагивающих интересы населения.

Подпунктом 5 п. 1 комментируемой статьи установлено положение, касающееся одной из достаточно сложных проблем современного регулирования земельных отношений.

Следовать судьбе земельного участка для недвижимости, на нем расположенной, может означать следование общему правовому режиму земельного участка при использовании недвижимости, т. е. изменение характера использования недвижимого имущества при изменении целевого назначения земельного участка.

Однако правовое регулирование использования земли и недвижимости на ней не может быть ограничено только этим положением. С момента включения земельных участков в оборот одной из важных задач права становится гармонизация законодательства об обороте этих видов имущества.

Ряд норм прежде всего земельного и гражданского законодательства уже направлены на это. К примеру, положения ст. 552 ГК, согласно которой по договору продажи здания, сооружения или другой недвижимости покупателю одновременно с передачей права собственности на такую недвижимость передаются права на ту часть земельного участка, которая занята этой недвижимостью и необходима для ее использования. Согласно же ст. 652 ГК по договору аренды здания или сооружения арендатору одновременно с передачей прав владения и пользования такой недвижимостью передаются права на ту часть земельного участка, которая занята этой недвижимостью и необходима для ее использования. Статьями 35, 36 ЗК также предусмотрены основания перехода прав на земельный участок при переходе права собственности на недвижимость (см. коммент. к ним). Ряд условий и требований установлен и ФЗ о введении в действие ЗК.

Поскольку указанными выше нормами как ГК, так и ЗК устанавливается, что права на землю «следуют» переходу прав на недвижимое имущество, может возникнуть вопрос, не противоречат ли эти нормы установленному принципу. Чтобы этого не происходило, представляется, что принцип должен толковаться следующим образом. Во-первых, подп. 5 п. 1 комментируемой статьи определено, что все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Во-вторых, данный принцип, как уже говорилось, постоянно соблюдается при определении основных видов возведения и использования недвижимого имущества на участке. В этом смысле судьба участка (его целевое назначение) каждый раз диктует и судьбу недвижимого имущества.

Особо ценные земли, обладающие высоким плодородием, экологически чистые земли, земли лесов первой категории составляют общественное достояние и подлежат особой охране. Принцип, установленный подп. 6 п. 1 комментируемой статьи, подчеркивает необходимость обязательного учета этого обстоятельства при регулировании земельных отношений. Пунктом устанавливается правило, согласно которому ни владелец земельного участка, ни органы государственной власти не вправе изменить целевое назначение иначе, как по установленным особым правилам, отличным от изменения категорий иных земель. Правила заключаются в том, что данные изменения могут быть осуществлены в порядке, установленном федеральным законом. Это означает, что порядок изменения целевого назначения таких земель не может быть установлен или откорректирован не только законодательством субъектов РФ, но и подзаконными нормативными актами РФ.

Указание подп. 6 п. 1 комментируемой статьи на то, что установление данного принципа не должно толковаться как отрицание или умаление значения других категорий земель, в определенной степени констатирует имеющийся факт, поскольку если законом установлен определенный перечень категорий земель, в целом следующий основным направлениям использования земли в Российской Федерации, постольку все категории равно значимы для правоотношений. Однако данные земли все равно выделены особым режимом охраны, и данная оговорка подп. 6 п. 1 комментируемой статьи, в свою очередь, не может служить основанием сокращения площадей особо ценных земель только потому, что иные земли не менее важны для общества.

Подпункт 7 п. 1 комментируемой статьи закрепляет принцип, установленный еще в начале земельных преобразований. Платность землепользования выражается в определении и платежей за земли в виде земельного налога и арендной платы. Справедливая реализация указанного принципа требует прежде всего согласованных действий по адекватной оценке земель, что само по себе объективно невозможно без развития оборота земельных участков.

Подпункт 8 п. 1 комментируемой статьи указывает на еще один важный принцип регулирования земельных отношений. Согласно этому пункту все положения о владении, пользовании и распоряжении землями, а также все положения, связанные с охраной и управлением земельным фондом в Российской Федерации, устанавливаются и применяются к конкретным земельным участкам в зависимости от определенной категории земель.

Указанный принцип не уступает по важности перечисленным ранее и представляет собой один из основных методов регулирования земельных отношений и государственного управления земельным фондом. Перечень категорий земель является закрытым и может быть установлен только ЗК. Иными законами или законодательством субъектов РФ и тем более решением органов государственной исполнительной власти либо решением собственников иные категории земель установлены быть не могут. Для каждой категории земель определяется правовой режим, принципиальные положения которого закреплены ЗК (см. ст. 77 – 103 ЗК и коммент. к ним).

Под целевым назначением понимается совокупность норм, определяющих основное направление использования земель, функции земель в общественных отношениях согласно установленной категории земель: средство производства, база для развития промышленности, место проживания людей и расположения всех существующих природных объектов. Использование земельного участка, его функция относительно стабильны, имеют свои особенности, что составляет особый правовой режим каждой категории. Действительно, если посмотреть на способы использования, например, земель сельскохозяйственного назначения и земель населенных пунктов, то нетрудно заметить, насколько различной будет эксплуатация этих территорий, а значит, и их охрана, задачи собственников и пользователей, а также полномочия органов управления при решении вопросов владения, пользования и распоряжения ими.

Несмотря на то что основные принципы деления земель по целевому назначению были разработаны и оформлены правом в «дореформенный» период, актуальность этого не исчезла и сейчас: у государства остается функция регулирования хозяйственной деятельности, поскольку оно должно обеспечить различные виды хозяйствования и социальной жизни определенной территориальной базы. Это и достигается институтом деления земель по целевому назначению. Поэтому современная земельная реформа не отменила установленное ранее деление земель по целевому назначению.

Принцип разграничения государственной собственности на собственность РФ, собственность субъектов РФ и муниципальных образований (подп. 9 п. 1 комментируемой статьи) утверждается в процессе современной земельной реформы. Это новое концептуальное положение, требующее раздела государственной и муниципальной земельной собственности и предполагающее комплекс управленческих, в том числе землеустроительных, работ, конечным результатом которых выступает разграничение земельных участков в натуре, определение правового режима этих земель и правового статуса субъектов, обладающих на эти земли определенными правами.

Следует заметить, что нормы ЗК, касающиеся управления и распоряжения землями, находящимися в публичной собственности, установлены «в расчете» на реализованное разграничение государственной собственности (см. ст. 29 и коммент. к ней).

В то же время процедура разграничения из-за своей важности и сложности требует весьма взвешенного подхода, с тем чтобы ее реализация проходила без нарушения прав всех потенциальных собственников земель (Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований).

Принцип, установленный подп. 10 п. 1 комментируемой статьи и требующий дифференцированного подхода к установлению правового режима земель, корреспондирует с принципом деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется принадлежностью к той или иной категории и разрешенным использованием в соответствии с территориальным зонированием. При этом природные, социальные, экономические и иные факторы должны учитываться при отнесении земельного участка к той или иной категории.

Принцип, закрепленный подп. 11 п. 1 комментируемой статьи, вытекает из свойств земли как объекта общественных отношений и тесно связан с иными установленными статьей принципами. Реализация этого принципа находит выражение в нормах ЗК и иных нормативных актах земельного законодательства, регулирующих использование земельных участков правообладателями и определяющих особые ограничения и требования, направленные на защиту и обеспечение интересов всего общества. Но одновременно данный принцип указывает на то, чтобы эти требования и ограничения устанавливались и исполнялись с соблюдением всех утвержденных прав собственников и пользователей земельных участков.

Условия согласования действия норм земельного и гражданского законодательства также в определенной степени очерчены комментируемой статьей. Это касается одного из аспектов соотношения гражданского и земельного законодательства, а именно – регулирования оборота земельных участков. Существенным положением в данном случае является то, что изъятие земельных участков из оборота или ограничение в обороте осуществляется в случаях, установленных федеральным законом, в соответствии с положениями ЗК как основного закона земельного законодательства. Так, согласно ст. 129 ГК земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах. Основу заключения сделок (общие положения) составляют нормы гражданского законодательства, но данный принцип закрепляет существовавшее и ранее положение, согласно которому сделки заключаются и реализуются с учетом специфики, установленной земельным и иным законодательством.

Пункт 2 комментируемой статьи имеет в виду законы о земле, регулирующие на основе ЗК более узкий круг земельных отношений. Это такие законы, как ФЗ об обороте сельхозземель, ФЗ о землеустройстве и др. Эти и другие принимаемые федеральные законы могут определять принципы регулирования земельных отношений именно того круга, на который они устанавливаются.

Статья 2. Земельное законодательство

1. Земельное законодательство в соответствии с Конституцией Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Земельное законодательство состоит из настоящего Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации.

Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации, должны соответствовать настоящему Кодексу.

Земельные отношения могут регулироваться также указами Президента Российской Федерации, которые не должны противоречить настоящему Кодексу, федеральным законам.

2. Правительство Российской Федерации принимает решения, регулирующие земельные отношения, в пределах полномочий, определенных настоящим Кодексом, федеральными законами, а также указами Президента Российской Федерации, регулирующими земельные отношения.

3. На основании и во исполнение настоящего Кодекса, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.

4. На основании и во исполнение настоящего Кодекса, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.

Исходя из п. 1 комментируемой статьи к земельному законодательству относятся регулирующие земельные отношения нормативные правовые акты РФ и субъектов РФ уровня закона.

Принятие и взаимодействие актов земельного законодательства основано на нормах Конституции. Согласно ст. 72 Конституции земельное законодательство, законодательство о природных ресурсах, равно как и иные отрасли законодательства, упомянутые в этой статье, находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Согласно ст. 76 Конституции устанавливается взаимоотношение нормативных актов. Так, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 76 Конституции. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным субъектом РФ, действует федеральный закон. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным в соответствии с ч. 4, действует нормативный правовой акт субъекта РФ.

Кроме того, в соответствии со ст. 3 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[5] субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ подлежат приведению в соответствие с данным Федеральным законом в течение трех месяцев.

Современные особенности формирования земельного законодательства связаны с необходимостью развития земельной реформы и направлениями земельной политики. Однако в любом случае в основе изменений правового регулирования земельных отношений должны быть уже утвержденные Конституцией базовые принципы.

В осуществлении земельной политики государства лежат задачи, которые требуют единообразного решения и управления из единого центра. И это – указанная выше реализация земельной реформы, обеспечение единого экономического пространства, гарантий прав собственников, разрешение земельных споров. Возможность импровизации в регионах в данном случае может привести к подрыву не только земельного режима, но и политической стабильности. Наконец, понимание территории РФ как единой государственной территории – это один из основных принципов земельно-правового регулирования.

Конституцией и ЗК установлено, какие вопросы должны быть урегулированы на уровне федерального закона. Статья 36 Конституции определяет, что условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона. Статья 1 ЗК отнесла регулирование значительного числа вопросов к уровню федерального закона (см. ст. 1 и коммент. к ней). Упомянутой ст. 1 и иными статьями ЗК определены случаи, когда отношения могут быть урегулированы только на уровне федерального закона.

В то же время, поскольку регулирование земельных отношений тесно соприкасается с регулированием прежде всего использования природных ресурсов, строений, сооружений и иной недвижимости, то ЗК в ст. 3 определяет и условия взаимодействия его норм и норм иных правовых актов (см. коммент. к ст. 3). Но одним из основных положений, подтвержденных и ст. 3 ЗК, является то, что нормы земельного права, включаемые в нормативные правовые акты иных отраслей законодательства, должны соответствовать ЗК.

Пункты 3, 4 комментируемой статьи подтверждают общие и принятые для всех отраслей российского законодательства положения о правилах соотношения нормативных актов различной юридической силы. Эти правила действуют в соответствии с Конституцией и подлежат соблюдению и при регулировании земельных отношений.

Статья 3. Отношения, регулируемые земельным законодательством

1. Земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения).

2. К отношениям по использованию и охране недр, вод, лесов, животного мира и иных природных ресурсов, охране окружающей среды, охране особо охраняемых природных территорий и объектов, охране атмосферного воздуха и охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации применяются соответственно законодательство о недрах, лесное, водное законодательство, законодательство о животном мире, об охране и использовании других природных ресурсов, об охране окружающей среды, об охране атмосферного воздуха, об особо охраняемых природных территориях и объектах, об охране объектов культурного наследия народов Российской Федерации, специальные федеральные законы.

К земельным отношениям нормы указанных отраслей законодательства применяются, если эти отношения не урегулированы земельным законодательством.

3. Имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами.

Комментируемая статья непосредственно связана с содержанием ст. 1 и 2 ЗК. Пункт 1 комментируемой статьи не только очерчивает круг отношений, регулируемых земельным законодательством, но и еще раз подчеркивает их сущность, основанную на одном из основных принципов земельно-правового регулирования, установленных в соответствии с положением Конституции. В соответствии со ст. 9 Конституции земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Земельные отношения – предмет земельно-правового регулирования. Это круг общественных отношений по поводу владения, пользования, распоряжения земельными участками, охраны земли, урегулированных нормами земельного законодательства.

Реализация земельных отношений тесно связана с реализацией отношений по поводу использования иных природных объектов, объектов недвижимости, охраны окружающей среды. В связи с этим данной статьей определено, что перечисленные отношения регулируются иным, нежели земельным, законодательством. В то же время земельные отношения, если они возникают в связи с использованием какого-либо природного объекта, могут быть урегулированы земельно-правовыми нормами, установленными нормативными правовыми актами природоресурсного (лесного, водного законодательства, законодательства о недрах), законодательства об охране окружающей природной среды, об особо охраняемых территориях. Как правило, это нормы, регулирующие использование определенной категории земель, правовой режим которой подчинен правовому режиму конкретного природного ресурса или объекта. Так, отношения по поводу использования и охраны земель лесного фонда регулируются, кроме ЗК, еще и ЛК, отношения по поводу земель водного фонда – соответственно ВК и т. д. Таким образом, при вступлении в те или иные земельно-правовые отношения всегда следует иметь в виду, что урегулированы они могут быть не только непосредственно земельными нормативными актами, но и нормативными актами иных отраслей российского законодательства.

Положение комментируемой статьи по поводу регулирования имущественных отношений в рамках отношений земельных нормами гражданского законодательства непосредственно связано с указанием ст. 129 ГК на то, что земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.

Статья 4. Применение международных договоров Российской Федерации

Если международным договором Российской Федерации, ратифицированным в установленном порядке, установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Кодексом, применяются правила международного договора.

Комментируемая статья следует норме ст. 15 Конституции, определяющей, что принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем те, что предусмотрены законом, применяются правила международного договора.

От имени Российской Федерации международные договоры заключают обладающие соответствующими полномочиями органы государственной власти. Обязательными для применения международные договоры становятся после осуществления процедур ратификации, признания или одобрения.

Статья 5. Участники земельных отношений

1. Участниками земельных отношений являются граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования.

2. Права иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц на приобретение в собственность земельных участков определяются в соответствии с настоящим Кодексом, федеральными законами.

3. Для целей настоящего Кодекса используются следующие понятия и определения:

собственники земельных участков – лица, являющиеся собственниками земельных участков;

землепользователи – лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного срочного пользования; землевладельцы – лица, владеющие и пользующиеся земельными участками на праве пожизненного наследуемого владения; арендаторы земельных участков – лица, владеющие и пользующиеся земельными участками по договору аренды, договору субаренды;

обладатели сервитута – лица, имеющие право ограниченного пользования чужими земельными участками (сервитут).

Комментируемой статьей устанавливается перечень участников земельных отношений, а именно – субъектов, обладающих право-, дееспособностью по земельному законодательству.

Под гражданами, участниками земельных отношений, в данном случае следует понимать как граждан Российской Федерации, так и иностранных граждан и лиц без гражданства (т. е. физических лиц). При ином понимании данного положения труднообъяснимо дальнейшее обращение ЗК и иных земельно-правовых актов к иностранным гражданам и иностранным юридическим лицам.

Пунктом 2 комментируемой статьи решается проблема правосубъектности иностранных граждан и юридических лих, а также лиц без гражданства. Ранее, в начале реформ, было установлено положение, согласно которому перечисленные лица в России могли лишь арендовать земельные участки. На иностранных граждан и юридических лиц распространяются все нормы земельного законодательства, кроме случаев установления для этих субъектов особого режима. Следует обратить внимание на то, что законодательством установлен ряд особых условий приобретения прав на земельные участки иностранными гражданами и юридическими лицами и лицами без гражданства. Так, установление особенностей предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения иностранным гражданам, иностранным юридическим лицам, лицам без гражданства, а также юридическим лицам, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 %, является одним из принципов регулирования оборота земель сельскохозяйственного назначения, установленным ФЗ об обороте сельхозземель. Согласно ст. 3 того же Закона иностранные граждане, иностранные юридические лица, лица без гражданства, а также юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 %, могут обладать земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды. В свою очередь, ст. 28 Федерального закона от 08.11.2007 № 261-ФЗ «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»[6] установлено, что земельные участки в границах морского порта не могут находиться в собственности иностранных граждан, лиц без гражданства, иностранных организаций.

Приказом Росрегистрации от 16.05.2007 № 82 утверждены Методические рекомендации об особенностях государственной регистрации прав иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц на недвижимое имущество и сделок с ним.[7]

Полномочиям Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных образований посвящено большое количество норм ЗК и иных нормативных актов, регулирующих земельные отношения. В основе этих положений лежат нормы ст. 9 – 11 ЗК, определяющие основы полномочий соответствующих публичных образований в земельных отношениях (см. ст. 29 и другие статьи ЗК, коммент. к ним). В отношении муниципальных образований заметим, что согласно Конституции (ст. 130) владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью обеспечивается местным самоуправлением.

Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования вступают в отношения собственности на землю, в том числе отношения по совершению сделок с земельными участками или иные отношения, обусловленные включением земли в гражданско-правовой оборот, при этом следует учитывать нормы гл. 5 ГК «Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством».

Согласно положениям ст. 124 ГК Российская Федерация, субъекты РФ – республики, края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа, а также городские, сельские поселения и другие муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений – гражданами и юридическими лицами.

К таким субъектам гражданского права применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.

Статья 6. Объекты земельных отношений

1. Объектами земельных отношений являются:

1) земля как природный объект и природный ресурс;

2) земельные участки;

3) части земельных участков.

2. Земельный участок как объект земельных отношений – часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке. Земельный участок может быть делимым и неделимым. Делимым является земельный участок, который может быть разделен на части, каждая из которых после раздела образует самостоятельный земельный участок, разрешенное использование которого может осуществляться без перевода его в состав земель иной категории, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Сущность и особенности включения земли в правовой оборот в целом определены принципами земельного права, установленными ст. 1 ЗК, и содержанием земельных отношений (см. ст. 2 ЗК). Включение земли (земельных участков) в гражданско-правовой оборот не умаляет ее значения как природного объекта, территории, на которой расположены иные природные объекты.

Согласно комментируемой статье земля как природный объект может выступать в качестве объекта земельных отношений в целом. Это прежде всего отношения, связанные с охраной земель, с контролем за соблюдением требований по охране и использованию земли. В то же время если норма, закрепленная нормативным правовым актом, может касаться земли как таковой, как природного объекта, конкретные отношения все же возникают по поводу определенного земельного участка, который является объектом земельных отношений в подавляющем числе случаев. Законодательством выставляется несколько существенных требований по оформлению земельного участка. Земельный участок как объект отношений должен быть индивидуально определен. Это означает, что он должен иметь определенные в соответствии с законодательством и закрепленные в правоустанавливающих и иных документах границы. О земельном участке также должны быть известны его местоположение, площадь, целевое назначение, разрешенное использование. Действия по формированию земельных участков составляют основу землеустроительной деятельности, урегулированной нормами как ЗК (см. ст. 68, 69 и коммент. к ним), так и ФЗ о землеустройстве. Данные о земельных участках учитываются в соответствии с установленными требованиями о ведении государственного кадастра недвижимости (см. ст. 70 ЗК и ФЗ о государственном кадастре недвижимости).

Некоторые условия по формированию земельного участка изложены в статьях ЗК (см., например, подп. 1 п. 4 ст. 30 и коммент. к ней).

Понятие земельного участка, данное ЗК, следует считать основным для включения земельного участка в земельно-правовые отношения. Определения земельного участка, содержащиеся в иных нормативных актах, в том числе в федеральных законах, должны быть приведены в соответствие с данным понятием.

В отношении признания земельного участка делимым или неделимым заметим, что в соответствии со ст. 133 ГК неделимой признается вещь, раздел которой в натуре невозможен без изменения ее назначения. В связи с тем, что земля и при разделе земельного участка не теряет своего основного назначения, земельные участки, скорее всего, могут быть признаны не подлежащими разделу на основаниях, предусмотренных законом.

Статья 7. Состав земель в Российской Федерации

1. Земли в Российской Федерации по целевому назначению подразделяются на следующие категории:

1) земли сельскохозяйственного назначения;

2) земли населенных пунктов (в ред. Федерального закона от 18.12.2006 № 232-ФЗУ;

3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;

4) земли особо охраняемых территорий и объектов;

5) земли лесного фонда;

6) земли водного фонда;

7) земли запаса.

2. Земли, указанные в пункте 1 настоящей статьи, используются в соответствии с установленным для них целевым назначением. Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов.

Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования.

3. В местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Российской Федерации и этнических общностей в случаях, предусмотренных федеральными законами, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, может быть установлен особый правовой режим использования земель указанных категорий.

Земельное законодательство содержит ряд положений, существенно влияющих на порядок использования земельных участков. К таким особым земельно-правовым условиям относится обязательное соблюдение при использовании участка его целевого назначения, которое, в свою очередь, связано с установленной категорией земель.

Соблюдение условий использования участка по целевому назначению для правопорядка является весьма важным условием. Следует подчеркнуть, что земельным, гражданским и административным законодательством предусмотрено привлечение землевладельцев к ответственности за несоблюдение установленных правил, вплоть до изъятия земельного участка.

Так, ст. 8.8 КоАП предусмотрено, что использование земель не по целевому назначению, неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение срока, установленного федеральным законом, а равно невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих качественное состояние земель, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 500 до 1000 руб.; на должностных лиц – от 1000 до 2000 руб.; на юридических лиц – от 10 000 до 20 000 руб.

Отдельный состав правонарушения предусматривает невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению (ст. 8.7 КоАП). При этом невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, или по их рекультивации после завершения разработки месторождений полезных ископаемых, включая общераспространенные полезные ископаемые, строительных, мелиоративных, лесозаготовительных, изыскательских и иных работ, в том числе осуществляемых для внутрихозяйственных или собственных надобностей, влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 1000 до 1500 руб.; на должностных лиц – от 2000 до 3000 руб.; на юридических лиц – от 20 000 до 30 000 руб.

ГК предусматривает основания для изъятия земельных участков, находящихся в собственности в связи с их использованием не по целевому назначению (ст. 284, 285). При этом ст. 285 квалифицирует такое использование земельного участка как грубое нарушение правил рационального использования земли, установленных земельным законодательством. ЗК предусмотрены санкции по изъятию земель у пользователей и владельцев в случае использования земельных участков не по целевому назначению.

Под целевым назначением в самом широком смысле можно понимать особое направление использования земель в зависимости от той роли, которую выполняет земля в общественных отношениях. Земля – это средство производства, база для развития промышленности, место проживания людей и расположения всех существующих природных объектов. Использование земельного участка, его функция является относительно стабильной, имеет свои особенности, что составляет особый правовой режим каждой категории. Если посмотреть на способы использования, например, земель сельскохозяйственного назначения и земель населенных пунктов, то нетрудно заметить, насколько различной будет эксплуатация этих территорий, а значит, и охрана, и задачи собственников и пользователей земель, а также полномочия органов управления при решении вопросов владения, пользования и распоряжения землями.

Обратим внимание на то, что правовое содержание категории «целевое назначение земель» не тождественно используемой в праве категории прежнего времени «целевое использование земель». При этом содержание категории целевого использования практически тождественно категории разрешенного использования. Различие данных понятий очень важно, поскольку в право-устанавивающих и правоудостоверяющих документах на землю в обязательном порядке должно быть указано именно целевое назначение участка. Административная ответственность, о который шел разговор выше, также наступает в связи с использованием земельного участка не по целевому назначению, а не по целевому (или разрешенному) использованию.

Статья 8. Отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую

1. Отнесение земель к категориям, перевод их из одной категории в другую осуществляются в отношении:

1) земель, находящихся в федеральной собственности, – Правительством Российской Федерации;

2) земель, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации, и земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в муниципальной собственности, – органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

3) земель, находящихся в муниципальной собственности, за исключением земель сельскохозяйственного назначения, – органами местного самоуправления;

4) земель, находящихся в частной собственности:

земель сельскохозяйственного назначения – органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации; земель иного целевого назначения – органами местного самоуправления.

Перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путем установления или изменения границ населенных пунктов в порядке, установленном настоящим Кодексом и законодательством Российской Федерации о градостроительной деятельности (в ред. Федерального закона от 18.12.2006 № 232-ФЗ).

Перевод земель иных категорий в земли особо охраняемых территорий и объектов осуществляется путем установления или изменения в порядке, установленном настоящим Кодексом и законодательством Российской Федерации об особых экономических зонах, границ туристско-рекреационной особой экономической зоны (абзац введен Федеральным законом от 30.10.2007 № 240-ФЗ). Порядок перевода земель из одной категории в другую устанавливается федеральными законами.

2. Категория земель указывается в:

1) актах федеральных органов исполнительной власти, актах органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и актах органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков;

2) договорах, предметом которых являются земельные участки;

3) государственном кадастре недвижимости (подп. 3 в ред. Федерального закона от 13.05.2008 № 66-ФЗ);

4) документах о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;

5) иных документах в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

3. Нарушение установленного настоящим Кодексом, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую.

Нормы комментируемой статьи устанавливают основы перевода земель из одной категории в другую. ЗК определено, какие органы принимают решение о переводе земель в иные категории, если они находятся в собственности граждан или юридических лиц, а также земель, находящихся в государственной собственности, на период после их разграничения.

Порядок перевода земель из одной категории в другую в настоящее время урегулирован ФЗ о переводе земель из одной категории в другую, которым предусматриваются основы не только перевода земель, находящихся в федеральной собственности, собственности субъекта РФ или муниципальной собственности, но и земель, находящихся в государственной собственности до разграничения.

Для перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую заинтересованным лицом подается ходатайство о переводе земель из одной категории в другую или ходатайство о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую (далее также – ходатайство) в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченные на рассмотрение этого ходатайства.

Содержание ходатайства о переводе земель из одной категории в другую и состав прилагаемых к нему документов устанавливаются:

1) органами государственной власти субъектов РФ в отношении земель сельскохозяйственного назначения, за исключением земель, находящихся в собственности РФ;

2) Правительством РФ в отношении иных земель.

В ходатайстве о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую указываются:

1) кадастровый номер земельного участка;

2) категория земель, в состав которых входит земельный участок, и категория земель, перевод в состав которых предполагается осуществить;

3) обоснование перевода земельного участка из состава земель одной категории в другую;

4) права на земельный участок.

К ходатайству о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую прилагаются:

1) выписка из государственного земельного кадастра относительно сведений о земельном участке, перевод которого из состава земель одной категории в другую предполагается осуществить;

2) копии документов, удостоверяющих личность заявителя – физического лица, либо выписка из Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей или выписка из Единого государственного реестра юридических лиц;

3) выписка из ЕГРП о правах на земельный участок, перевод которого из состава земель одной категории в другую предполагается осуществить;

4) заключение государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами;

5) согласие правообладателя земельного участка на перевод земельного участка из состава земель одной категории в другую;

6) расчеты потерь сельскохозяйственного производства и (или) потерь лесного хозяйства.

Исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления ходатайствуют о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую без согласия правообладателей земельных участков в случаях перевода земельных участков из состава земель одной категории в другую для создания особо охраняемых природных территорий без изъятия земельных участков у их правообладателей либо в связи с установлением или изменением черты поселений.

В октябре 2007 г. п. 1 данной статьи был дополнен новым абзацем, согласно которому перевод земель иных категорий в земли особо охраняемых территорий и объектов осуществляется путем установления или изменения в порядке, установленном ЗК и законодательством РФ об особых экономических зонах, границ туристско-рекреационной особой экономической зоны. Таким образом, для отнесения земель к категории особо охраняемых территорий и объектов законодатель сделал исключение из общего правила, установленного ФЗ о переводе земель из одной категории в другую. Изменение категории земель осуществляется в этом случае «вместе» с изменением границ соответствующей территории, соблюдение общей процедуры изменения категории земель в данном случае не требуется. При этом порядок изменения границ, как следует из данной нормы, должен быть тем же, что и порядок изменения границ туристско-рекреационной особой экономической зоны. Статьей 10 ФЗ о переводе земель из одной категории в другую закреплено, что установление или изменение границ туристско-рекреационной особой экономической зоны, а также включение земельных участков в границы турист-ско-рекреационной особой экономической зоны либо исключение земельных участков из границ туристско-рекреационной особой экономической зоны является переводом земель особо охраняемых территорий и объектов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли особо охраняемых территорий и объектов.

Статья 9. Полномочия Российской Федерации в области земельных отношений

1. К полномочиям Российской Федерации в области земельных отношений относятся:

1) установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений;

2) установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений оборотоспособности земельных участков;

3) государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного контроля, землеустройства (в ред. Федерального закона от 13.05.2008 № вв-ФЗ);

4) установление порядка резервирования земель, изъятия земельных участков, в том числе путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд (в ред. Федерального закона от 10.05.2007 № в9-Ф3У;

5) резервирование земель, изъятие земельных участков, в том числе путем выкупа, для нужд Российской Федерации (подп. 5 в ред. Федерального закона от 10.05.2007 № 69-ФЗ);

6) разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель;

7) иные полномочия, отнесенные к полномочиям Российской Федерации Конституцией Российской Федерации, настоящим Кодексом, федеральными законами.

2. Российская Федерация осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации (федеральной собственностью).

Определение полномочий Российской Федерации в области земельных отношений основано на Конституции и содержит несколько главных положений, вытекающих из общих полномочий Российской Федерации.

Так, согласно ст. 71 Конституции в ведении Российской Федерации находятся в том числе: принятие и изменение федеральных законов, контроль за их соблюдением; федеративное устройство и территория РФ; регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; формирование федеральных органов государственной власти; федеральная государственная собственность и управление ею; установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития РФ; установление правовых основ единого рынка; федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы; федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы; федеральные транспорт, пути сообщения, информация и связь; деятельность в космосе; внешняя политика и международные отношения РФ, международные договоры РФ; вопросы войны и мира; внешнеэкономические отношения РФ; оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования; определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ; гражданское законодательство; метеорологическая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчисление времени; геодезия и картография; наименования географических объектов; официальный статистический и бухгалтерский учет.

Установленные Конституцией полномочия Российской Федерации служат основой определения полномочий РФ в области земельной политики, а также управления и распоряжения землями, находящимися в федеральной собственности.

Поскольку единообразное проведение земельной реформы и дальнейшее поддержание установленного земельного режима – обязанность Российской Федерации, то она также должна обеспечивать общегосударственную земельную политику, разрабатывать и реализовывать федеральные программы по использованию и охране земель. В целом к компетенции Российской Федерации относится определение общего порядка государственного управления земельным фондом. Поэтому на уровне Российской Федерации принимаются федеральные законы, обязательные к исполнению всеми субъектами РФ. Российская Федерация устанавливает федеральные органы исполнительной власти, которые от имени Российской Федерации осуществляют государственное управление всеми землями в Российской Федерации, а также осуществляют владение, пользование и распоряжение федеральными землями постольку, поскольку к полномочиям Российской Федерации относится также федеральная государственная собственность и управление ею.

Полномочие по установлению ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений оборо-тоспособности земельных участков основано на общих положениях Конституции, согласно которым условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (ст. 36). В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией. Основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения. Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц (ст. 17). Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ (ст. 62).

Те же полномочия Российской Федерации в области ограничения прав собственников, землевладельцев и землепользователей согласуются и с положениями гражданского законодательства, устанавливающего основы законодательного ограничения гражданских прав. Так, согласно ст. 212 ГК особенности приобретения и прекращения права собственности на имущество, владения, пользования и распоряжения им в зависимости от того, находится имущество в собственности гражданина или юридического лица, в собственности Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования, могут устанавливаться лишь законом. Законом согласно той же статье определяются виды имущества, которые могут находиться только в государственной или муниципальной собственности.

В связи с тем, что Российская Федерация осуществляет государственное управление земельным фондом, а также обладает правом собственности на землю, комментируемой статьей за Российской Федерацией закреплены полномочия по установлению правовых основ и порядка разграничения государственной собственности на землю, а также установление порядка изъятия (выкупа) земель для государственных и муниципальных нужд и изъятие (выкуп) земель для нужд Российской Федерации.

За период времени, когда федеральным законодательством не были закреплены четкие основы разграничения государственной и муниципальной земельной собственности, некоторые субъекты РФ сделали попытку осуществить это своим законодательством. При этом разграничение осуществлялось с нарушением прав Российской Федерации. С принятием ЗК известны полномочия и права Российской Федерации в этой области.

Согласно полномочиям, закрепленным Конституцией за Российской Федерацией (ст. 71, 72, 76 и др.), за ней, помимо перечисленных, закреплены также полномочия по принятию федерального законодательства в области регулирования земельных отношений и контроль за его соблюдением; регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина, в том числе национальных меньшинств в области земельных отношений, а также другие известные полномочия: по определению основ землеустройства, контролю за соблюдением земельного режима, охране земель. Ряд этих полномочий, установленных в том числе данной статьей, закреплены исключительно за Российской Федерацией, часть осуществляется Российской Федерацией совместно с субъектами РФ на основе ст. 72 Конституции.

Отношения в области резервирования земель, ряд полномочий в реализации которых закреплен комментируемой статьей, урегулированы ст. 56.1 ЗК.

Статья 10. Полномочия субъектов Российской Федерации в области земельных отношений

1. К полномочиям субъектов Российской Федерации относятся резервирование, изъятие, в том числе путем выкупа, земель для нужд субъектов Российской Федерации; разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов Российской Федерации; иные полномочия, не отнесенные к полномочиям Российской Федерации или к полномочиям органов местного самоуправления(в ред. Федерального закона от 10.05.2007 № в9-ФЗ).

2. Субъекты Российской Федерации осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации.

Согласно ст. 72 Конституции земельное законодательство, а также полномочия в области управления и распоряжения природными ресурсами, связанные в том числе с использованием земли (природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры и др.) находятся в совместном ведении субъектов РФ и Российской Федерации. За субъектами РФ ЗК также закреплены важные полномочия в области земельных отношений.

Предоставление субъекту РФ полномочий в области земельных отношений основано на нескольких важных положениях: земля – это территория, на которой в силу исторических обстоятельств расположен соответствующий субъект РФ, значит, он (субъект РФ) должен иметь определенные права по управлению этими землями. Другой аргумент связан с тем, что Российская Федерация остается государством, занимающим обширные территории, и использование земли от субъекта к субъекту, несмотря на большое количество общих черт и необходимость обеспечения единого территориального, правового и экономического пространства, все же имеет свои особенности. Эти особенности и могут (и должны) быть учтены законодательством субъекта РФ. Так, использование земель, находящихся в области вечной мерзлоты, очевидно, требует иных способов охраны и использования, чем земли степной зоны.

Исходя из принципа разграничения права государственной собственности на федеральную и субъекта РФ последнему предоставлено право по владению, пользованию и распоряжению землями, находящимися в его собственности, а также право выкупа земельных участков для нужд субъекта. В последнем случае выкуп осуществляется на основе ст. 49 ЗК (см. коммент. к ней). Подчеркнем, что выкуп может осуществляться из земель, находящихся в муниципальной или собственности граждан (юридических лиц). Федеральные земли субъект РФ выкупать не вправе.

Определение иных полномочий субъекта РФ базируется прежде всего на уже упомянутой ст. 72 Конституции, в соответствии с которой субъект РФ совместно с Российской Федерацией осуществляет защиту прав и свобод граждан, в том числе при реализации прав на землю; осуществляет природопользование, охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; обеспечивает организацию и функционирование особо охраняемых природных территорий, а также охрану памятников истории и культуры. Субъект РФ принимает также участие в разграничении государственной земельной собственности в соответствии с порядком, установленным федеральным законодательством. Субъекту РФ принадлежат и иные полномочия в соответствии с ЗК и иными федеральными законами.

Ряд полномочий закреплен за субъектом РФ ЗК и иными федеральными законами.

Еще до принятия ЗК на федеральном законодательном уровне сформировались предпосылки для закрепления основных полномочий по регулированию земельных отношений на всех уровнях государственной и муниципальной власти.

Формирование собственного законодательства субъектами РФ актуально и сейчас, однако условия законотворчества, задаваемые Федерацией, изменились. Основными федеральными законами последнего времени в области регулирования земельных отношений – ЗК и ФЗ об обороте сельхозземель – установлена иная, чем ранее, модель реализации принципа совместного ведения: данными законами установлены в ряде случаев конкретные полномочия Российской Федерации, субъектов РФ и местного самоуправления в области принятия нормативных актов, а также управления земельным фондом. Теперь гораздо чаще принятие той или иной нормы на федеральном уровне или на уровне субъекта РФ оказывается необходимым, поскольку решение проблемы отнесено к конкретному уровню, а значит, на ином уровне решено быть не может.

Обратимся к содержанию основных полномочий субъекта РФ, определенных указанными федеральными законами.

Это прежде всего положения, устанавливающие определение земель, находящихся в собственности субъекта РФ; полномочия органа государственной власти субъекта РФ в области управления и распоряжения земельными участками субъекта РФ, устанавливающие порядок предоставления земельных участков в собственность, постоянное (бессрочное) пользование, аренду и безвозмездное (срочное пользование); статьи, устанавливающие общие положения об учете земельных участков, контроле за качеством земель, находящихся в собственности субъекта РФ, установлении границ земельных участков. Данные нормы могут быть установлены в законе субъекта РФ с обязательным учетом того, что ведение кадастра объектов недвижимости (до 1 марта 2007 г. – земельного кадастра), землеустройство, мониторинг как формы государственного управления земельным фондом отнесены к полномочиям Российской Федерации.

Определение порядка выкупа земельных участков сельскохозяйственного назначения и доли в праве на такие земельные участки осуществляется в соответствии с ФЗ об обороте сельхоз-земель. Субъекту РФ надлежит также установить порядок отказа собственников, пользователей, владельцев от земельных участков в том случае, если земельный участок либо переходит в собственность субъекта РФ, либо находится в собственности субъекта РФ.

ЗК и ФЗ о введении в действие ЗК установлено также, что ряд отношений должны быть урегулированы законами и иными нормативными актами субъекта РФ:

1) об установлении максимальных размеров земельных участков, предоставляемых в собственность из земель, находящихся в государственной собственности, бесплатно;

2) о цене земельных участков из земель населенных пунктов под строениями и сооружениями, выкуп которых осуществляется в порядке, предусмотренном ст. 36 ЗК и ст. 2 ФЗ о введении в действие ЗК;

3) об основах определения арендной платы за земельные участки, находящиеся в собственности субъекта РФ;

4) о документах, в которых может указываться категория земель (помимо установленных федеральными нормативными актами);

5) порядок предоставления служебных наделов и определение категорий работников транспорта, лесного хозяйства, лесной промышленности, охотничьих хозяйств;

6) порядок предоставления информации о выкупе земельных участков для государственных или муниципальных нужд;

7) установление и прекращение публичного сервитута, а также порядок использования земельного участка, на котором установлен публичный сервитут, как собственниками, землевладельцами и землепользователями, так и лицами, использующими участок в рамках установленного сервитута;

8) об иных (помимо установленных ЗК) основаниях изъятия земельных участков для нужд субъекта РФ;

9) об утверждении региональных программ мониторинга земель;

10) порядок включения земель сельскохозяйственного назначения в перечень особо ценных, использование которых для других целей не допускается;

11) условия предоставления земельных участков гражданам для сенокошения, выпаса скота из земель сельскохозяйственного назначения;

12) порядок использования отдельных видов земель промышленности и иного специального назначения;

13) порядок уведомления органами исполнительной власти субъекта РФ собственников, землевладельцев и землепользователей об особом режиме использования придорожных полос;

14) порядок отнесения земель к землям особо охраняемых территорий регионального значения;

15) порядок установления иных (помимо предусмотренных федеральными законами) видов земель особо охраняемых территорий;

16) порядок резервирования земель, которые предполагается объявить землями особо охраняемых территорий регионального значения;

17) порядок установления зон охраны объектов культурного наследия, а также порядок их использования.

В целях реализации положений ФЗ об обороте сельхозземель законом следует установить:

1) сроки, с которых осуществляется приватизация земельных участков сельскохозяйственного назначения на территории субъекта РФ;

2) минимальные размеры земельных участков сельскохозяйственного назначения;

3) размер общей площади земельных участков сельскохозяйственных угодий, которые расположены на территории одного административно-территориального образования субъекта РФ и могут находиться одновременно в собственности гражданина, его близких родственников, а также юридических лиц, в которых данные гражданин или его близкие родственники имеют право распоряжаться более чем 50 % общего количества голосов, приходящихся на акции (вклады, доли), составляющие уставные (складочные) капиталы данных юридических лиц;

4) порядок приобретения земельных участков сельскохозяйственного назначения или доли в праве на такие земельные участки органами государственной власти субъекта РФ или органами местного самоуправления при их продаже в соответствии с ФЗ об обороте сельхозземель;

5) случаи (при принятии решения об этом) приобретения земельных участков сельскохозяйственного назначения органами местного самоуправления;

6) порядок выдела в самостоятельный земельный участок неиспользуемой в течение трех лет части земельного участка, находящегося в общей долевой собственности;

7) порядок подачи в суд заявления о принудительном изъятии земельного участка сельскохозяйственного назначения или о признании права собственности субъекта РФ или муниципальной собственности на неиспользуемый земельный участок органом государственной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления;

8) порядок публикации сведений о выделе земельного участка в счет доли в праве на земельный участок сельскохозяйственного назначения.

В связи с пристальным вниманием Российской Федерации к полномочиям субъектов РФ возникает и другой вопрос. Означает ли закрепление федеральными законами за субъектами РФ тех или иных полномочий то, что действовать они теперь могут только в рамках таким образом установленных для них границ? По нашему мнению, нет, поскольку над всем, в том числе и федеральным земельным законодательством, довлеют общие требования упомянутых статей Конституции, реализация которых предусматривает, что субъектом РФ могут быть урегулированы все, в том числе не урегулированные на федеральном уровне, земельные отношения. Исключение составляют, на наш взгляд, только те, что специально отнесены федеральными законами к полномочиям Российской Федерации.

Так, в частности, ст. 55 Конституции установлено, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Из этого следует, что ограничение права, в том числе на земельные участки, может быть осуществлено только на уровне федерального закона в случаях, предусмотренных указанной статьей Конституции. При этом в целом не следует смешивать нормативное установление ограничений прав на земельные участки и законодательное определение особенностей правового режима тех или иных земель как полномочие субъекта РФ, закрепленное за ним в конкретных случаях в ЗК и иных федеральных законах, а также принятие индивидуальных правовых актов, содержащих конкретные ограничения прав, предусмотренные, в частности, ст. 56 ЗК.

Кроме того, дублирование субъектом РФ норм, уже установленных на федеральном уровне, хотя и не противоречит в целом принципу совместного ведения, нельзя назвать положительной законодательной практикой. Во-первых, нет смысла устанавливать норму для того круга отношений, который уже урегулирован правом. Во-вторых, и на это указывалось неоднократно, тем самым понижается уровень правового регулирования.

Статья 11. Полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений

1. К полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относятся резервирование земель, изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков для муниципальных нужд, установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, территорий других муниципальных образований, разработка и реализация местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель (в ред. Федерального закона от 10.05.2007 № 69-ФЗ).

2. Органами местного самоуправления осуществляются управление и распоряжение земельными участками, находящимися в муниципальной собственности.

Содержание полномочий органов местного самоуправления в области земельных отношений основано главным образом на полномочиях местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами. Это касается и полномочий в области распоряжения муниципальной земельной собственностью, и вопросов управления земельным имуществом. Согласно ст. 130 Конституции местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Конституцией также гарантировано, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

Важную роль в земельных отношениях органы местного самоуправления играют благодаря тому, что НК установлено, что земельный налог считается налогом местным. Это означает, что существенные полномочия в области взимания земельного налога ложатся именно на органы местного самоуправления.

В целом Конституцией установлено, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству. Данное положение лежит в основе предоставленного органам местного самоуправления ФЗ о введении в действие ЗК полномочия по распоряжению земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности, если законодательством не установлено иное (см. п. 10 ст. 3 ФЗ о введении в действие ЗК).

ФЗ об организации местного самоуправления подчеркивается, что местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории РФ.

Местное самоуправление в Российской Федерации – форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, – законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения.

В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.

К вопросам местного значения поселения относятся: утверждение генеральных планов поселения, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования поселений, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах поселения для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения.

К вопросам местного значения муниципального района относятся: утверждение схем территориального планирования муниципального района, утверждение подготовленной на основе схемы территориального планирования муниципального района документации по планировке территории, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории муниципального района, резервирование и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах муниципального района для муниципальных нужд.

К вопросам местного значения городского округа относятся: утверждение генеральных планов городского округа, правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов городского округа документации по планировке территории, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования городского округа, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории городского округа, резервирование земель и изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков в границах городского округа для муниципальных нужд, осуществление земельного контроля за использованием земель городского округа.

Согласно ст. 1 Градостроительного кодекса правила землепользования и застройки – это документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов РФ – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Градостроительный кодекс достаточно подробно описывает порядок разработки, утверждения и содержание правил землепользования и застройки (ст. 30 – 32 и др.)

Так, Градостроительный кодекс указывает, что правила землепользования и застройки разрабатываются в целях: 1) создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; 2) создания условий для планировки территорий муниципальных образований; 3) обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; 4) создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Правила землепользования и застройки включают в себя: 1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; 2) карту градостроительного зонирования; 3) градостроительные регламенты.

Порядок применения правил землепользования и застройки и внесения в них изменений включает в себя положения: 1) о регулировании землепользования и застройки органами местного самоуправления; 2) об изменении видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства физическими и юридическими лицами; 3) о подготовке документации по планировке территории органами местного самоуправления; 4) о проведении публичных слушаний по вопросам землепользования и застройки; 5) о внесении изменений в правила землепользования и застройки; 6) о регулировании иных вопросов землепользования и застройки.

Подготовка проекта правил землепользования и застройки может осуществляться применительно ко всем территориям поселений, городских округов, а также к частям территорий поселений, городских округов с последующим внесением в правила землепользования и застройки изменений, относящихся к другим частям территорий поселений, городских округов.

Применительно к межселенным территориям подготовка проекта правил землепользования и застройки может осуществляться в случае планирования застройки таких территорий. Подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования, с учетом требований технических регламентов, результатов публичных слушаний и предложений заинтересованных лиц. Применительно к части территории поселения или городского округа подготовка проекта правил землепользования и застройки может осуществляться при отсутствии генерального плана поселения или генерального плана городского округа.

Решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки принимается главой местной администрации с установлением этапов градостроительного зонирования применительно ко всем территориям поселения, городского округа или межселенной территории либо к различным частям территорий поселения или городского округа (в случае подготовки проекта правил землепользования и застройки применительно к частям территорий поселения или городского округа), порядка и сроков проведения работ по подготовке правил землепользования и застройки, иных положений, касающихся организации указанных работ. Одновременно с принятием решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки главой местной администрации утверждаются состав и порядок деятельности комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки (далее – комиссия).

Глава местной администрации не позднее чем по истечении 10 дней с даты принятия решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки обеспечивает опубликование сообщения о принятии такого решения в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещение указанного сообщения на официальном сайте муниципального образования (при наличии официального сайта муниципального образования) в сети Интернет. Сообщение о принятии такого решения также может быть распространено по радио и телевидению. В сообщении о принятии решения о подготовке проекта правил землепользования и застройки указываются: 1) состав и порядок деятельности комиссии; 2) последовательность градостроительного зонирования применительно к территориям поселения, городского округа или межселенным территориям либо применительно к различным частям территорий поселения или городского округа (в случае подготовки проекта правил землепользования и застройки применительно к частям территорий поселения или городского округа); 3) порядок и сроки проведения работ по подготовке проекта правил землепользования и застройки; 4) порядок направления в комиссию предложений заинтересованных лиц по подготовке проекта правил землепользования и застройки; 5) иные вопросы организации работ.

Орган местного самоуправления осуществляет проверку проекта правил землепользования и застройки, представленного комиссией, на соответствие требованиям технических регламентов, генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схемам территориального планирования муниципальных районов, схемам территориального планирования субъектов РФ, схемам территориального планирования РФ. По результатам указанной проверки орган местного самоуправления направляет проект правил землепользования и застройки главе муниципального образования или в случае обнаружения его несоответствия требованиям и документам, указанным в ч. 9 ст. 31 Градостроительного кодекса, в комиссию на доработку.

Глава муниципального образования при получении от органа местного самоуправления проекта правил землепользования и застройки принимает решение о проведении публичных слушаний по такому проекту в срок не позднее чем через 10 дней со дня получения такого проекта. Публичные слушания по проекту правил землепользования и застройки проводятся комиссией в порядке, определяемом уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, в соответствии с положениями Градостроительного кодекса. Продолжительность публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки составляет не менее двух и не более четырех месяцев со дня опубликования такого проекта. В случае, если внесение изменений в правила землепользования и застройки связано с размещением или реконструкцией отдельного объекта капитального строительства, публичные слушания по внесению изменений в правила землепользования и застройки проводятся в границах территории, планируемой для размещения или реконструкции такого объекта, и в границах устанавливаемой для такого объекта зоны с особыми условиями использования территорий. При этом комиссия направляет извещения о проведении публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки правообладателям земельных участков, имеющих общую границу с земельным участком, на котором планируется осуществить размещение или реконструкцию отдельного объекта капитального строительства, правообладателям зданий, строений, сооружений, расположенных на земельных участках, имеющих общую границу с указанным земельным участком, и правообладателям помещений в таком объекте, а также правообладателям объектов капитального строительства, расположенных в границах зон с особыми условиями использования территорий. Указанные извещения направляются в срок не позднее чем через 15 дней со дня принятия главой муниципального образования решения о проведении публичных слушаний по предложениям о внесении изменений в правила землепользования и застройки.

После завершения публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки комиссия с учетом результатов таких публичных слушаний обеспечивает внесение изменений в проект правил землепользования и застройки и представляет указанный проект главе местной администрации. Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний и заключение о результатах публичных слушаний. Глава местной администрации в течение 10 дней после представления ему проекта правил землепользования и застройки и обязательных приложений должен принять решение о направлении указанного проекта в представительный орган местного самоуправления или об отклонении проекта правил землепользования и застройки и о направлении его на доработку с указанием даты его повторного представления.

Состав и порядок деятельности комиссии устанавливаются в соответствии с Градостроительным кодексом законами субъектов РФ, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления. Обязательными приложениями к проекту правил землепользования и застройки являются протоколы публичных слушаний по указанному проекту и заключение о результатах таких публичных слушаний. Представительный орган местного самоуправления по результатам рассмотрения проекта правил землепользования и застройки и обязательных приложений к нему может утвердить правила землепользования и застройки или направить проект правил землепользования и застройки главе местной администрации на доработку в соответствии с результатами публичных слушаний по указанному проекту.

Правила землепользования и застройки подлежат опубликованию в порядке, установленном для официального опубликования муниципальных правовых актов, иной официальной информации, и размещаются на официальном сайте поселения (при наличии официального сайта поселения), официальном сайте городского округа (при наличии официального сайта городского округа) в сети Интернет.

Физические и юридические лица вправе оспорить решение об утверждении правил землепользования и застройки в судебном порядке. Органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ вправе оспорить решение об утверждении правил землепользования и застройки в судебном порядке в случае несоответствия правил землепользования и застройки законодательству РФ, а также схемам территориального планирования РФ, схемам территориального планирования субъектов РФ, утвержденным до утверждения правил землепользования и застройки.

Внесение изменений в правила землепользования и застройки осуществляется в порядке, предусмотренном ст. 31 и 32 Градостроительного кодекса. При этом основаниями для рассмотрения главой местной администрации вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки являются:

1) несоответствие правил землепользования и застройки генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схеме территориального планирования муниципального района, возникшее в результате внесения в такие генеральные планы или схему территориального планирования муниципального района изменений;

2) поступление предложений об изменении границ территориальных зон, изменении градостроительных регламентов.

Предложения о внесении изменений в правила землепользования и застройки в комиссию направляются:

1) федеральными органами исполнительной власти в случаях, если правила землепользования и застройки могут воспрепятствовать функционированию, размещению объектов капитального строительства федерального значения;

2) органами исполнительной власти субъектов РФ в случаях, если правила землепользования и застройки могут воспрепятствовать функционированию, размещению объектов капитального строительства регионального значения;

3) органами местного самоуправления муниципального района в случаях, если правила землепользования и застройки могут воспрепятствовать функционированию, размещению объектов капитального строительства местного значения;

4) органами местного самоуправления в случаях, если необходимо совершенствовать порядок регулирования землепользования и застройки на соответствующих территории поселения, территории городского округа, межселенных территориях;

5) физическими или юридическими лицами в инициативном порядке либо в случаях, если в результате применения правил землепользования и застройки земельные участки и объекты капитального строительства не используются эффективно, причиняется вред их правообладателям, снижается стоимость земельных участков и объектов капитального строительства, не реализуются права и законные интересы граждан и их объединений.

Комиссия в течение 30 дней со дня поступления предложения о внесении изменения в правила землепользования и застройки осуществляет подготовку заключения, в котором содержатся рекомендации о внесении в соответствии с поступившим предложением изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении такого предложения с указанием причин отклонения, и направляет это заключение главе местной администрации.

Глава местной администрации с учетом рекомендаций, содержащихся в заключении комиссии, в течение 30 дней принимает решение о подготовке проекта о внесении изменения в правила землепользования и застройки или об отклонении предложения о внесении изменения в данные правила с указанием причин отклонения и направляет копию такого решения заявителям.