Читать книгу Научно-практический комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации - Сергей Александрович Боголюбов - Страница 9

Статья 12. Цели охраны земель

1. Земля в Российской Федерации охраняется как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть средством производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности.

2. Целями охраны земель являются:

1) предотвращение деградации, загрязнения, захламления, нарушения земель, других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности;

2) обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации, загрязнению, захламлению, нарушению, другим негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности.

В ст. 9 Конституции предусматривается, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Эта формула служит фундаментом функций и обязанностей государства, прав общества и землеобладателей по использованию и охране земли в соответствии с Конституцией и законодательством РФ.

Подобное конституционное положение дало повод ряду субъектов РФ объявить земли и другие природные ресурсы вопреки нормам федеральных законов своей собственностью, присвоив некоторые функции Российской Федерации в области использования и охраны земель.

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 07.06.2000 № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона „Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации“»[8] рассмотрел, в частности, вопрос об объявлении достоянием (собственностью) Республики Алтай всех природных ресурсов, находящихся на ее территории.

Было признано, что субъект РФ не вправе объявить своим достоянием (собственностью) природные ресурсы на своей территории и осуществлять такое ее регулирование, которое ограничивает их использование в интересах всех народов Российской Федерации, поскольку этим нарушается суверенитет РФ, а также установленное Конституцией разграничение предметов ведения и полномочий (подробнее о разграничении компетенции в области земельных отношений см. ст. 9-11 ЗК).

В ст. 1 и иных статьях ЗК, других федеральных законах осуществляется реализация основных принципов земельного законодательства, т. е. двуединого назначения земли:

1) как важнейшего компонента природы, всей окружающей природной среды;

2) как средства производства: а) в сельском и лесном хозяйстве; б) пространстве для развития промышленности и иной хозяйственной деятельности.

Охрана земель была предусмотрена в ЗК РСФСР, и ее структура не потеряла своего значения и в настоящее время. Цели охраны земель достигаются реализацией системы правовых, организационных, экономических и других мероприятий, направленных на их рациональное использование, предотвращение необоснованных изъятий земель из сельскохозяйственного оборота, защиту от вредных воздействий, а также на восстановление продуктивности земель, в том числе земель лесного фонда, и на воспроизводство и повышение плодородия почв.

Как отмечалось в ЗК РСФСР, охрана земель осуществляется на основе комплексного подхода к угодьям как к сложным природным образованиям с учетом их зональных и региональных особенностей. Эти положения, как и описания целей, задач, направлений, носят преимущественно теоретико-методический характер, и надо добиваться, чтобы они обладали нормативно-обязательственной силой.

В комментируемой статье предусматривается экологическая составляющая охраны земель. В ФЗ об охране окружающей среды установлен ряд экологических требований, предъявляемых к землеобладателям, в частности, при мелиорации земель, размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию и эксплуатации мелиоративных систем (ст. 43), при производстве, обращении и обезвреживании потенциально опасных химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов (ст. 47), при использовании радиоактивных веществ и ядерных материалов (ст. 48), при использовании химических веществ в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве (ст. 49), при обращении с отходами производства и потребления (ст. 51).

Статья 13. Содержание охраны земель

1. В целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по:

1) сохранению почв и их плодородия;

2) защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления, загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и других негативных (вредных) воздействий, в результате которых происходит деградация земель;

3) защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, а также защите растений и продукции растительного происхождения от вредных организмов (растений или животных, болезнетворных организмов, способных при определенных условиях нанести вред деревьям, кустарникам и иным растениям) (подп. 3 в ред. Федерального закона от 04.12.2006 № 201-ФЗ),

4) ликвидации последствий загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и захламления земель;

5) сохранению достигнутого уровня мелиорации;

6) рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевременному вовлечению земель в оборот;

7) сохранению плодородия почв и их использованию при проведении работ, связанных с нарушением земель.

2. В целях охраны земель разрабатываются федеральные, региональные и местные программы охраны земель, включающие в себя перечень обязательных мероприятий по охране земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий. Оценка состояния земель и эффективности предусмотренных мероприятий по охране земель проводится с учетом экологической экспертизы, установленных законодательством санитарно-гигиенических и иных норм и требований.

3. Внедрение новых технологий, осуществление программ мелиорации земель и повышения плодородия почв запрещаются в случае их несоответствия предусмотренным законодательством экологическим, санитарно-гигиеническим и иным требованиям.

4. При проведении связанных с нарушением почвенного слоя строительных работ и работ по добыче полезных ископаемых плодородный слой почвы снимается и используется для улучшения малопродуктивных земель.

5. Для оценки состояния почвы в целях охраны здоровья человека и окружающей среды Правительством Российской Федерации устанавливаются нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, вредных микроорганизмов и других загрязняющих почву биологических веществ.

Для проведения проверки соответствия почвы экологическим нормативам проводятся почвенные, геоботанические, агрохимические и иные обследования.

6. В целях предотвращения деградации земель, восстановления плодородия почв и загрязненных территорий допускается консервация земель с изъятием их из оборота в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

7. Охрана земель, занятых оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера, отгонными, сезонными пастбищами, осуществляется в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

8. В целях повышения заинтересованности собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков в сохранении и восстановлении плодородия почв, защите земель от негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности может осуществляться экономическое стимулирование охраны и использования земель в порядке, установленном бюджетным законодательством и законодательством о налогах и сборах.

Пункт 1 комментируемой статьи в основном повторяет ст. 101 ЗК РСФСР. Последующие пункты комментируемой статьи и другие статьи этой главы значительно развивают положения об охране земель с учетом практики последних десятилетий и развития земельного и иных отраслей российского законодательства.

Получили распространение разработка, обсуждение и реализация федеральных, региональных и местных программ, рассматриваемых и утверждаемых в Правительстве РФ, на коллегиях Минсельхоза России, в представительных органах субъектов РФ, в органах местного самоуправления, финансируемых из соответствующих бюджетов.

Программы охватывают периоды от 1 года до 5 – 10 лет и посвящаются борьбе с ветровой и водной эрозией, сохранению плодородия почв и мелиоративным работам, предупреждению деградации и сохранению сельскохозяйственных и других ценных земель. Выполнение программ встречается с большими трудностями, в основном финансового порядка.

Предусмотренная в комментируемой статье экологическая экспертиза (государственная и общественная), порядок ее организации и проведения, ответственность за неисполнение ее заключений и нарушение порядка проведения предусмотрены и подробно регламентированы в ФЗ об экологической экспертизе.[9]

Основной акт законодательства, устанавливающий регулирование санитарно-гигиенических норм и требований, предусмотренных в комментируемой статье, – ФЗ о санитарно-эпидемиологическом благополучии.

В соответствии с ним приняты постановления Главного санитарного врача РФ от 17.05.2001 № 15 «О введении в действие санитарных правил „Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1031 – 01“» (в ред. от 10.04.2003);[10] от 30.05.2001 № 16 «Гигиенические требования к устройству и содержанию полигонов для твердых бытовых отходов. СП 2.1.7.1038 – 01».[11]

Правовые основы деятельности в области мелиорации земель и обеспечения эффективного использования и охраны мелиорированных земель устанавливаются Федеральным законом от 10.01.1996 № 4-ФЗ «О мелиорации земель» (в ред. от 26.06.2007).[12]

В ФЗ об обеспечении плодородия сельхозземель под загрязнением почв понимается содержание в почвах химических соединений, радиоактивных элементов, патогенных организмов в количествах, оказывающих вредное воздействие на здоровье человека, окружающую природную среду, плодородие земель сельскохозяйственного назначения.

Для сельского хозяйства действует Перечень химических и биологических средств борьбы с вредителями, болезнями растений, сорняками, регуляторов роста растений, разрешенных для применения в сельском хозяйстве, который ежегодно обновляется. Перечни устанавливаются Минсельхозом России по согласованию с Минздравсоцразвития России и МПР России.[13]

Под консервацией земель понимают их временное исключение из оборота для предотвращения развития и прекращения процессов деградации почв и восстановления их плодородия. Постановлением Правительства РФ от 02.10.2002 № 830 утверждено Положение о порядке консервации земель с изъятием их из оборота.[14]

Нормативную правовую базу охраны и использования земель на Крайнем Севере и Дальнем Востоке составляют наряду с ЗК Федеральные законы от 30.04.1999 № 82-ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» (в ред. от 26.06.2007),[15] от 07.05.2001 № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» (в ред. от 26.06.2007).[16]

Согласно комментируемой статье ряд норм регламентируется постановлениями Правительства РФ и актами субъектов РФ (п. 5 – 7). Такие акты в субъектах РФ приняты и применяются: о родовых угодьях, об оленеводстве, о пастбищах, охотничьих и рыболовных угодьях, об особо охраняемых природных территориях и др. (в настоящее время эти акты приводятся в соответствие с ЗК, готовятся проекты новых актов взамен прежних).

В соответствии с Федеральным законом «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» участки земли и водного пространства, в том числе оленьи пастбища, охотничьи и иные угодья могут получать специальный режим использования и охраны.

Экономическое стимулирование охраны и использования земель может осуществляться в порядке, установленном бюджетным законодательством и законодательством о налогах и сборах (п. 8 комментируемой статьи). Бюджетное законодательство базируется на БК, законодательство о налогах и сборах – на НК.

Экономическое стимулирование охраны и рационального использования земель в соответствии с бюджетным, земельным, природоохранным законодательством и законодательством о налогах и сборах могло бы включать:

1) выделение средств регионального или местного бюджетов для восстановления земель, нарушенных не по вине лиц, использующих эти земли;

2) освобождение от платы за земельные участки, находящиеся в стадии сельскохозяйственного освоения, в период, предусмотренный проектом производства работ;

3) частичную компенсацию из средств бюджета снижения налога в результате временной консервации земель, нарушенных не по вине лиц, использующих эти земли;

4) поощрение граждан, ведущих крестьянское или личное подсобное, приусадебное хозяйство, лесхозов и иных предприятий, а также их руководителей и специалистов за улучшение качества земель, повышение плодородия почв, продуктивности земель сельскохозяйственного назначения и лесного фонда;

5) установление повышенных цен на экологически чистую продукцию и др.

В комментируемой статье, как и в других статьях ЗК, неоднократно используются термины и понятия с корнем «экология», буквально означающим «наука о доме», «знания об окружающей среде». Понятие вошло в обиход в 1960-е гг. и стало нарицательным, используемым для обозначения наших представлений об охране природы, естественной среды.

Авторы Комментария, следуя ЗК, исходят из понятия экологического законодательства, включающего:

1) природоохранное законодательство (т. е. законодательство об охране окружающей среды);

2) природоресурсное законодательство (т. е. земельное, водное, лесное, горное законодательство).

Земельно-правовой институт и понятие «охрана земель» являются убедительным примером необходимости существования самостоятельной отрасли (подотрасли) земельного законодательства, включенной в более крупную отрасль (подотрасль) – приро-доресурсное законодательство, входящее в комплексную суперотрасль – экологическое законодательство, или законодательство об охране окружающей среды и природопользовании.[17]

Статья 14. Использование земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению

1. Земли, которые подверглись радиоактивному и химическому загрязнению и на которых не обеспечивается производство продукции, соответствующей установленным законодательством требованиям, подлежат ограничению в использовании, исключению их из категории земель сельскохозяйственного назначения и могут переводиться в земли запаса для их консервации. На таких землях запрещаются производство и реализация сельскохозяйственной продукции.

2. Порядок использования земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, установления охранных зон, сохранения находящихся на этих землях жилых домов, объектов производственного назначения, объектов социального и культурно-бытового обслуживания населения, проведения на этих землях мелиоративных и культуртехнических работ определяется Правительством Российской Федерации с учетом нормативов предельно допустимых уровней радиационного и химического воздействия.

3. Лица, в результате деятельности которых произошло радиоактивное и химическое загрязнение земель, повлекшее за собой невозможность их использования по целевому назначению или ухудшение их качества, полностью возмещают убытки в соответствии с положениями статьи 57 настоящего Кодекса, а также компенсируют затраты на дезактивацию земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, затраты на приведение их в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, или возмещают собственникам земельных участков в пределах таких земель их стоимость в случае перевода их в земли запаса для консервации (8ред. Федерального закона от 18.12.2006 № 232-ФЗ).

Появление комментируемой статьи в ЗК обусловлено процессами химизации сельского хозяйства и промышленности, внедрения в народное хозяйство источников ионизирующего излучения, накопления в почвах и окружающей среде радиоактивных веществ, вывода из эксплуатации атомных подводных лодок и атомных реакторов и иными результатами научно-технического прогресса.

Основным актом, регулирующим предупреждение и ликвидацию радиоактивного загрязнения, служит Федеральный закон от 09.01.1996 № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения» (в ред. от 22.08.2004),[18] в котором предусматриваются: принципы обеспечения радиационной безопасности; мероприятия, производственный и общественный контроль по обеспечению радиационной безопасности; государственное нормирование и лицензирование, а также права и обязанности граждан в области радиационной безопасности.

Порядок инвентаризации мест и объектов добычи, транспортировки, переработки, использования, сбора, хранения и захоронения радиоактивных веществ и источников ионизирующего излучения на территории РФ утвержден постановлением Правительства РФ от 22.07.1992 № 505.[19]

Постановлением Правительства РФ от 12.11.1992 № 869 «О государственной регистрации потенциально опасных химических и биологических веществ» (в ред. от 05.04.1999)[20] и Инструкцией Минприроды и Госкомсанэпиднадзора России от 25.05.1993 № 37-2-7/435; 01–19/22-22 «О порядке государственной регистрации потенциально опасных химических и биологических веществ»[21] также предусматривается регулирование и решение вопросов, названных в комментируемой статье.

Минздрав России утвердил 07.02.1999 Методические указания «Гигиеническая оценка качества почвы населенных мест. МУ 2.1.7.730 – 99», где устанавливается безвредная для человека предельно допустимая концентрация химического вещества в почве.

Порядок консервации деградированных сельскохозяйственных угодий и земель, загрязненных токсичными промышленными отходами и радиоактивными веществами, утвержден приказом Минприроды России от 02.10.1992 № 230.[22] Методические рекомендации по выявлению деградированных и загрязненных земель утверждены Роскомземом России 28.12.1994, Минсельхозпродом России 26.01.1995, Минприроды России 15.02.1995.[23]

Федеральным законом от 10.07.2001 № 92-ФЗ «О специальных экологических программах реабилитации радиационно загрязненных участков территории»[24] предусматривается порядок использования средств, полученных от завоза из-за рубежа и переработки отработанного ядерного топлива. Этим Законом на Правительство РФ возложены:

1) определение порядка и сроков разработки специальных экологических программ, очередности их финансирования;

2) разработка и обеспечение выполнения федеральных специальных программ; определение лимитов на ежегодно ввозимые в Россию облученные тепловыделяющие сборки ядерных реакторов;

3) осуществление контроля за реализацией специальных экологических программ.

Субъекты РФ разрабатывают и реализуют специальные экологические программы (в этом должны принимать участие и органы местного самоуправления), согласовывают порядок и очередность финансирования специальных экологических программ. На Федеральное Собрание, в том числе на Счетную палату РФ, возложен контроль за поступлением и использованием средств целевого бюджетного фонда.

В федеральном законодательстве предусматриваются меры охраны и ограниченного использования земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению в результате Чернобыльской катастрофы в 1986 г., аварии на производственном объединении «Маяк» в Челябинской области в 1957 г.[25]

Возмещение убытков и потерь на основании ст. 57 и других ЗК и в соответствии с ними предусматривается также Правилами возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц, утвержденными постановлением Правительства РФ от 07.05.2003 № 262 [26].