Читать книгу Правовое регулирование отношений при проведении землеустройства - Станислав Липски - Страница 7

Формирование земельного строя в России, так же как и во многих других странах, происходило под влиянием процессов развития государственности, централизации и укрепления государственной власти. Так, примерно с ХI в. на Руси начала формироваться феодальная земельная собственность. Первичной формой ее реализации было полюдье – прямое внеэкономическое принуждение крестьянского населения.

К концу XV в. обозначилась тенденция к ограничению привилегий верхушки феодальной знати (которая представляла собой главную оппозицию центральной власти) и формированию нового класса – помещиков-дворян, земля, которым выделялась под условие службы государю. Первая массовая передача земель московским служилым людям произошла после присоединения к Москве новгородских земель – в 1478 г. Иван III пожаловал им конфискованные земли.

Раздача земель (вместе с проживающим на них населением) дворянскому войску усиливала эксплуатацию крестьянства, что побуждало крестьян к поискам новых мест, а это вызвало потребность ограничить подобные перемещения. Сначала такое ограничение осуществлялось путем заключения межкняжеских договоров. Затем же был установлен запрет на перевод крестьян с княжеских земель на другие земли: крестьянину оставили право перехода только один раз в году, в Юрьев день (26 ноября) и в течение недели после него. Со временем и эта возможность была отменена: с 1581 г. стали вводиться заповедные лета (когда переход не допускался), а в 1649 г. крестьяне были окончательно закреплены – введено крепостное право.

В значительной мере крепостное право подкреплялось информацией, полученной в ходе повсеместной описи и межевания земель (писцовые книги). Выполнение писцовых межеваний XV–XVII вв., которые включали не только описание земельных владений, но и обозначение их границ на местности, можно считать земельной реформой, связанной со становлением Российского государства. Соответствующие работы велись на основе специальных документов о порядке проведения описаний (Писцовых наказов). Эти наказы отражали земельную политику государства того времени, их выполнение позволило укрепить владение землей и окончательно прикрепить к ней, а следовательно, и к ее владельцу крестьян-крепостных. Переход от родового уклада к государственному сопровождался тогда и сменой формы землевладения – ее основой стали находившиеся во владении князей, бояр, духовенства вотчины, которые можно было продавать, обменивать и передавать по наследству.

Итогом писцовых межеваний стало начало в 1754 г. генерального межевания, проводимого в рамках правовой политики просвещенного абсолютизма. В 1765 году правительством Екатерины II был опубликован манифест о генеральном размежевании земель всей империи, а в 1766 г. – правила и наставления землемерам по проведению межевания.

К рубежу XVIII–XIX вв. в России сложился земельно-правовой строй, характеризующийся следующими особенностями:

через генеральное межевание шло формирование земельного фонда;

такое межевание, сменившее писцовые книги XV–XVII вв., привело к внедрению в земельные правоотношения таких принципов как всеобщность учета земель, документальность фактического владения ими, рациональное размещение угодий и т. п.;

в связи с развитием промышленных предприятий, которым требовалась рабочая сила, появились качественно новые деревни, прикрепленные к заводам. Это несколько ослабляло крепостнические правила (например, в 1803 г. появилась возможность прекращения крепостнических отношений на возмездной основе – так называемые свободные хлебопашцы);

в то же время, поскольку крестьянская община была удобной формой поддержания порядка в государстве, еще более укреплялся правовой статус как крестьянской общины, так и помещика (как полицейского оплота государства), в результате феодально-крепостническая система еще более усиливалась.

Земельная реформа 1861 г., направленная на освобождение крестьян, при всей ее кажущейся радикальности не затронула суть сложившихся в России земельно-правовых отношений. Она предусматривала, что:

снятие крепостной зависимости шло поэтапно: сначала – частновладельческих крестьян, зависимых от помещиков, в 1863 г. – удельных, зависимых от царской фамилии, в 1866 г. – государственных, плативших оброк казне;

собственность на землю сохранялась за помещиками – ее прежними владельцами;

крестьяне получали усадебную оседлость и наделы на условиях последующего выкупа или отработки (взамен крепостничества появился новый правовой институт – постоянные поземельные отношения между помещиком и крестьянином, оформляемый специальным документом – уставной грамотой). При этом в качестве субъекта земельно-правовых отношений они могли выступать только в составе общины. Для выхода же из общины требовалось, чтобы крестьянин не имел недоимок в повинностях, причитающихся за пользование землей, а также чтобы он навсегда отказался от надела и сдал состоявший в его пользовании участок земли. И даже внутри крестьянского двора была круговая порука – надельная земля предоставлялась не каждому лицу в отдельности, а крестьянскому двору, крестьянской семье в лице ее представителя – домохозяина, который нес ответственность перед общиной за исправное отбывание повинностей. При этом все члены семьи находились в полной зависимости от этого домохозяина (без его согласия нельзя было уйти на заработки, изменить место жительства и т. п.). В то же время для помощи крестьянам при выкупе их наделов у помещиков правительство ссужало под приобретаемую землю определенную сумму с рассрочкой ее уплаты.

В результате реформы 1861 г. на смену крепостному праву пришла другая система общинной и семейной круговой поруки, когда сельская община («мир») отвечала перед государством за каждого домохозяина, а домохозяин отвечал перед общиной за членов своей семьи.

Вступление России в эпоху промышленной революции, неудачная война с Японией, массовые волнения 1905–1907 гг. обусловили необходимость быстрого насильственного разрушения крестьянской земельной общины и создания новой системы землевладения, основанной на крепких хозяевах (кулаках, или на западный манер – фермерах).

Эта задача была решена в рамках Столыпинской аграрной реформы, которая предусматривала решение проблемы малоземелья крестьян путем стимулирования их переселения в Сибирь, где были огромные массивы неосвоенных земель. Для этого был осуществлен ряд мер, направленных на индивидуализацию крестьянского землевладения и замену общинного землевладения личной формой:

отменены выкупные платежи за надельные земли, отведенные крестьянам после реформы 1861 г.;

расширена деятельность крестьянского банка по скупке частно-землевладельческих земель и распродаже их крестьянам на льготных условиях; указанному банку были переданы удельные земли;

стимулировалось создание хуторских хозяйств как наиболее удачной для хозяйствования формы размещения угодий и сосредоточения в руках экономически сильных крестьян истощенных земель, принадлежащих малоземельным крестьянам.

Ключевую роль в осуществлении этой реформы сыграли землеустроительные работы по обустройству хуторов и отрубов, которые охватили каждое 10-е хозяйство. Именно тогда было положено начало современному пониманию землеустройства – в него стали включать не только межевые действия по определению границ, но и работу со всем землепользованием, со специализацией хозяйств, с расселением, с организацией инфраструктуры аграрного производства (скотопрогоны, водопои, дороги и пр.). Содержание землеустройства того времени как основного механизма проведения реформы было определено Законами «Об изменении и дополнении некоторых постановлений о крестьянском землевладении» (от 14 июня 1910 г.) и «О землеустройстве» (от 29 мая 1911 г.).

Радикальное изменение земельного строя было реализовано в знаменитом декрете «О земле» (1917), в основу которого были положены 242 крестьянских наказа. Этим декретом была отменена частная собственность на землю – она стала народным достоянием; также был установлен приоритет пользования землей трудящимися. Согласно следующему декрету «О социализации земли» (1918), земля без всякого выкупа переходила в пользование всего трудового народа, а ее распределение должно было производиться на уравнительно-трудовых началах по нормам, посильным для каждого отдельного хозяйства и дававшим возможность его безбедного существования.

Впрочем, по мере укрепления власти большевиков крестьянские наказы оказались забытыми: земля перешла в государственную собственность, личный интерес крестьян перестал учитываться – ставка делалась на принуждение и в некоторой степени на сознательность их беднейшей части. Первые шаги в этом направлении были сделаны уже в начале 1919 г., когда вступило в силу положение «О социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию». В условиях Гражданской войны посредством продразверстки у крестьян изымались не только излишки зерна, но и та часть, которая была необходима для прожития и ведения хозяйства. Поэтому, даже получив землю, крестьяне не могли воспользоваться результатами своих трудов – продразверстка подрывала экономические стимулы развития сельского хозяйства.

После завершения Гражданской войны и перехода к Новой экономической политике в сельскохозяйственном землепользовании хотя и преобладали мелкие крестьянские хозяйства, но наблюдались элементы совершенно различных общественно-экономических укладов: патриархального, мелкотоварного, государственного капитализма, социализма. По мере восстановления сельского хозяйства шло укрепление индивидуальных мелких крестьянских хозяйств. Это вело к изменению социальной обстановки на селе: постепенно возрастала доля середняков, которые стали главной аграрной производительной силой. Этому соответствовали и земельные отношения того времени (в 1922 г. был принят первый в нашей стране земельный кодекс). В частности, трудовые хозяйства, в которых был временный недостаток рабочей силы или пострадавшие от стихийных бедствий, могли сдавать землю в аренду при условии, что хозяйства-арендаторы всю имеющуюся в их пользовании землю обрабатывали собственным трудом (т. е. была разрешена «трудовая аренда»).

Однако такие земельные правоотношения и организация сельскохозяйственного производства не соответствовали задачам индустриализации страны и построения социалистического общества. Поэтому с конца 1920-х – начала 1930-х гг. началась кампания по социалистическому переустройству сельского хозяйства, сплошной коллективизации крестьянства и борьбе с кулачеством (лица, мешавшие принудительной коллективизации, высылались в отдаленные неосвоенные районы страны, а их имущество подлежало конфискации).

Основными чертами земельных правоотношений, сложившихся в 1930-е гг. и сохранявшихся вплоть до реформ конца 1980-х – начала 1990-х гг. стали:

применение при регулировании земельных правоотношений преимущественно административных методов и внеэкономического принуждения;

укрепление правового статуса государственных сельскохозяйственных предприятий (совхозов);

бесплатность использования земли для сельскохозяйственных и промышленных предприятий;

большое число ограничений в личном секторе земледелия (например, запрет рабочим или служащим совхозов заводить в хозяйствах собственных животных, птиц, огороды);

опора на добросовестность работников совхозов и государственных колхозов без какой-либо увязки с их личной заинтересованностью в результатах производства.

В условиях проведения комплексной социально-экономической и политической реформы конца 1980-х гг. многие ученые и практики пришли к выводу о том, что:

необходимо осуществить передачу земли и другого имущества в собственность крестьян с тем, чтобы основным стимулом в их работе стало чувство собственника (и связанная с ним экономическая заинтересованность);

невозможно оптимизировать структуру землепользования только административными методами – для этого нужны рыночные саморегуляторы;

побудить правообладателя отказаться от ненужной ему земли способна только экономическая мотивация. Причем эта мотивация должна сочетать в себе как негативную составляющую – плату за землю, так и позитивную – земельный рынок, позволяющий с выгодой для себя уступить ненужную землю.

Указанные выводы означали изменение природы ранее сложившихся земельных правоотношений, которые должны стать не административно-распределительными, а преимущественно рыночными. Возврат к рыночным отношениям в аграрном землепользовании, так же как и в других сферах экономики, произошел в ходе земельной реформы 1990-х гг. Цель этой реформы законодательно была определена как перераспределение земли в интересах создания условий для равноправного развития различных форм хозяйствования, формирования многоукладной экономики, рационального использования и охраны земель[1].

Обобщая целевые установки, содержащиеся в нормативных и директивных актах начала 1990-х гг., в качестве основных задач, на решение которых была направлена земельная реформа, можно выделить:

преобразование сложившихся в условиях плановой экономики земельных отношений, введение многообразия и равноправия форм собственности на землю (как способ повысить экономическую заинтересованность работников и запустить механизм рыночного саморегулирования в землепользовании);

содействие развитию многоукладности новых экономических отношений, становлению более эффективных форм хозяйствования;

создание условий для прекращения деградации земель и обеспечения их рационального и экологически безопасного использования;

обеспечение потребности граждан и юридических лиц в земельных участках различного целевого назначения (в первую очередь под сады и огороды для городских жителей).

Для решения этих задач были внесены весьма существенные изменения в земельное законодательство и в смежные с ним отрасли. Уже в ноябре – декабре 1990 г. были внесены изменения в Конституцию РСФСР, приняты постановление Второго (внеочередного) съезда народных депутатов РСФСР «О программе возрождения российской деревни и развития агропромышленного комплекса», Законы «О земельной реформе» и «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»[2]. В это же время был издан ряд нормативных актов Президиума Верховного Совета РСФСР, Совета министров РСФСР (в частности, утверждена Республиканская программа проведения земельной реформы на территории РСФСР»[3]), а также различных ведомственных актов. В последующие два года был принят новый Земельный кодекс РСФСР[4], а также законодательно урегулированы вопросы, связанные с переходом к платному землепользованию и оборотом земельных участков, предоставленных (предоставляемых) населению[5].

Вместе с тем период 1992–1993 гг. характеризуется тем, что ключевые положения дальнейшего проведения земельной реформы, а также права и обязанности в земельной сфере стали определяться не законами, принятыми парламентом, а указами Президента РФ. В частности, именно на основании Указа Президента РФ[6] о массовой реорганизации сельскохозяйственных предприятий и приватизации используемых ими сельскохозяйственных угодий произошло реальное возникновение частной земельной собственности (в масштабе, сопоставимом с государственной собственностью). В дальнейшем такая практика регулирования земельных правоотношений актами президента и правительства страны была продолжена[7]. Период 1990–1993 гг. относят к так называемой активной фазе земельной реформы, когда были осуществлены радикальные изменения в законодательстве и произошло масштабное перераспределение земель.

Впрочем, подход к правовому регулированию земельных правоотношений путем усиления роли актов президента и правительства привел к нарушению требования о соподчиненности правовых актов по признаку их юридической силы и дополнительным сложностям в аграрно-земельной сфере. Наиболее очевидным это стало после принятия на референдуме 12 декабря 1993 г. Конституции РФ, в которой определено, что условия и порядок пользования землей определяются только на основе федерального закона. Это привело не только к тому, что дальнейшее развитие земельного законодательства путем издания указов Президента РФ стало невозможным, но и поставило под вопрос те земельные права, которые возникли на основе ранее изданных указов (в частности, права на земельные доли). При этом в середине и во второй половине 1990-х гг. практически не принимались федеральные законы, которые регулировали бы земельные отношения. Даже специальная «земельная» глава ГК РФ – «Право собственности и иные вещные права на землю» (принятая в 1994 г.) – вплоть до апреля 2001 г. не вступала в силу. Поэтому в середине и во второй половине 1990-х гг. федеральное земельное законодательство практически перестало развиваться.

Завершением же земельной реформы 1990-х гг. следует считать 2001–2002 гг., когда был принят новый ЗК РФ и другие федеральные законы (например, имевший принципиальное значение Закон об обороте сельхозземель). Эти законы зафиксировали произошедшие изменения в земельном строе и положили конец возникшей во второй половине 1990-х гг. правовой неопределенности в области земельных правоотношений.

Основными результатами земельной реформы 1990-х гг. стали:

1) перераспределение земель от крупных сельскохозяйственных предприятий к гражданам (так, только за 1991–1993 гг. общая площадь личных подсобных хозяйств увеличилась на 2,8 млн га, т. е. более чем на 85 % в сравнении с тем, сколько было в предреформенный период). Это привело к увеличению числа граждан-землепользователей, общее число которых возросло на 45 %;

2) отказ от исключительности государственной земельной собственности, следствием чего стало распространение на земельные отношения норм гражданского права, отнесение земли к категории недвижимых вещей, развитие земельного рынка;

3) помимо частной земельной собственности возникли новые не свойственные советскому периоду виды гражданско-правовых отношений по поводу земли (аренда, пожизненное наследуемое владение, сервитуты).

4) установление платности землепользования.

За последующие почти полтора десятилетия было принято несколько «земельных» федеральных законов, но ни один из них не означал существенных перемен в системе земельных правоотношений, сложившейся в результате реформы 1990-х гг.

Однако в 2014–2016 гг. произошло существенное обновление массива земельно-правовых норм, связанных с управлением земельным фондом: новые правила предоставления земельных участков и их изъятия для государственных и муниципальных нужд, регистрации недвижимости, изменились порядок и условия осуществления кадастровой деятельности и кадастровой оценки. Подробнее все эти изменения будут рассмотрены далее в соответствующих разделах учебника.