Читать книгу Избранные труды. Том I - Станислав Зыбин - Страница 5

Сформулированная К. Марксом и впоследствии развитая его ортодоксальными последователями, прежде всего – В. И. Лениным, идея о необходимости совершения социалистической революции в интересах трудящихся и построения социалистического общества требовала особого внимания к анализу социальных сил, готовых поддержать новый общественный строй или составить лагерь его основных противников. Вполне естественно, что опорой нового строя, по убеждению идеологов социализма, могли быть лишь ранее угнетенные классы – рабочие и крестьяне, а также перешедшие на их сторону по самым различным причинам представители других классов и сословий России, но могущие «изменить» идеям революции, «предать» ее.

Поэтому, по утверждению большевиков, последние требовали к себе самого жесткого контроля, недопущения к высшим должностям, а порой – и физического уничтожения.

Что же касается рабочих и крестьян, то они, как социальная база нового режима, будут твердо стоять на защите социалистического строя, но в силу своей политической и правовой неграмотности нуждаются в политическом просвещении и воспитании. Отбор их на государственную службу, а тем более на руководящие должности, должен быть самым тщательным.[1]

Этой работой должны были заниматься специальные аппараты и органы. Казалось, что поставленные задачи реальны, осуществимы, оправданы, однако жизнь оказалась значительно сложнее. Подтвердились мысли Ф. Энгельса, который писал: «Люди, хвалившиеся тем, что сделали революцию, всегда убеждались на другой день, что они не знали, что делали, – что сделанная революция совсем не похожа на ту, которую они хотели сделать. Это то, что Гегель называл иронией истории».[2]

Положенный в основу комплектования государственных органов, в том числе и милиции, партийно-классовый подход привел к пренебрежению гражданскими правами человека, принадлежащего к иной социальной категории, другому классу. Многочисленные расстрелы, расправы, взятие заложников из интеллигенции, буржуазии, духовенства и иных социальных групп по прямому указанию высших руководителей партии и государства, в т. ч. и лично В. И. Ленина, в «интересах» мировой революции и российского пролетариата привели к ликвидации зарождавшегося в XIX – начале XX в. гражданского общества в России, к формированию в стране тоталитарного режима.

Однако в эти же годы, несмотря на ошибочность некоторых теоретических положений и практических действий, были созданы аппараты по работе с личным составом органов внутренних дел, которые, в конечном итоге, способствовали укомплектованию органов внутренних дел грамотными, высококвалифицированными, смелыми и решительными людьми, преданными идее, глубоко убежденными в правоте дела, которому служат.

И хотя не все оправдывалось, многое оказалось ошибочным, построенное общество оказалось далеко не лучшим, тем не менее, был накоплен значительный опыт в работе с личным составом, который может быть использован и в настоящее время, позволит избежать ошибок, допущенных в прошлом. Необходимо отметить и то, что сами большевики использовали свой собственный опыт, накопленный в борьбе за власть в ходе революции 1905–1907 гг., Февральской и Октябрьской революций. Этот опыт включал классовый принцип формирования различных форм пролетарской милиции (Красная гвардия, Рабочая милиция и др.), ее большевизацию, определенные требования к морально-нравственным качествам (честность, дисциплинированность и исполнительность, требовательность и др.). Однако становление аппаратов по работе с личным составом и их развитие произошло только после Октябрьских событий 1917 г.

Исследование показывает, что возникшая после Октября 1917 г. милиция с самого начала строилась как классовый орган, как орган трудящихся. Не случайно она получила название Рабоче-крестьянской. Классовый характер милиции нашел свое проявление и в ее организационном построении и определении задач, и в порядке комплектования кадров и политической работе среди личного состава. Об этом свидетельствует первый правовой документ «О рабочей милиции»[3], принятый 28 октября (10 ноября) 1917 г. В постановлении НКВД было четко зафиксировано: «1. Все Советы рабочих и солдатских депутатов учреждают рабочую милицию. 2. Рабочая милиция находится всецело и исключительно в ведении Совета рабочих и солдатских депутатов. 3. Военные и гражданские власти обязаны содействовать вооружению рабочей милиции и снабжению ее техническими силами вплоть до снабжения ее казенным оружием. 4. Настоящий закон вводится в действие по телеграфу».

Таким образом, в первые годы после революции особенно значительное участие в подборе личного состава милиции принимали районные советы. На местах эти вооруженные формирования имели различное наименование: «специальные отряды охраны, отряды охраны и порядка», «охранные дружины», «рабочие дружины», «крестьянские дружины» и т. д.[4] 16 апреля 1918 г. НКВД РСФСР принял постановление о единообразной структуре отделов управления Советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов. В составе каждого отдела управления создавался подотдел «милиции или народной советской охраны, ведающий всей работой милиции или народной охраны в губернии», к работе в котором могли привлекаться «лишь лица, всецело преданные Советской власти».[5] Происходил постепенный переход организации милиции на штатных началах.

Самое непосредственное участие в подборе и расстановке кадров милиции принимали партийные органы. 11 июня 1918 г. Народный комиссариат внутренних дел обратился с письмом в ЦК РКП(б), в котором просил дать указания местным партийным органам о тщательном отборе руководящего состава милиции.[6]

В июле-августе 1918 г. НКВД РСФСР обязал отделы управления местных Советов представить подробные сведения о руководящем составе милиции и произвести перерегистрацию личного состава, в ходе которой увольнялись лица, настроенные «враждебно или просто нейтрально» к Советской власти, зарекомендовавшие себя «недобросовестным отношением к своим обязанностям».[7] Наркомат внутренних дел требовал, чтобы все начальствующие лица советской милиции «состояли из честных, исключительно преданных Советской власти товарищей (преимущественно большевиков)». Остальные сотрудники также должны подбираться «исключительно из сторонников Советской власти».[8]

Нам представляется, что циркуляр «О нейтрализме милиционеров», в котором было сформулировано требование к сотрудникам милиции прямо становиться на защиту рабочих и крестьян, не мог не привести к пренебрежению правами, свободой и самой жизнью человека в связи с его принадлежностью к иной социальной категории, другому классу. Это не могло в последующем не привести к многочисленным нарушениям законности. Определенное воздействие на уровень борьбы с преступностью оказало также увольнение из органов милиции многих опытных специалистов, работавших до Октября в царской полиции.

Такой подход к комплектованию кадров милиции нашел юридическое закрепление в Инструкции НКВД и НКЮ от 12 октября 1918 г. «Об организации Советской Рабоче-крестьянской милиции», определившей требования к лицам, которые принимались на работу в милицию. Кадры милиции могли комплектоваться из граждан РСФСР не моложе 21 года, вполне грамотных, признававших Советскую власть, пользовавшихся активным и пассивным избирательным правом в Советы. В милицию не могли приниматься представители эксплуататорских классов, служители религиозных культов, служащие и агенты бывших жандармских отделений, чины бывшей полиции.[9]

После принятия декрета СНК РСФСР от 3 апреля 1919 г. «О Советской Рабоче-крестьянской милиции», когда аппарат милиции был перестроен применительно к условиям военного времени, в отдельных регионах предпринимаются попытки создания специальных органов для осуществления политической работы среди личного состава. В первую очередь они создавались в местностях, объявленных на военном положении.

В 1920 г. контрольными функциями за состоянием культурной и просветительной работы в органах милиции наделяются инспекторский отдел Главмилиции НКВД РСФСР и инспекторские подотделы губернских управлений милиции. Но политико-просветительная работа с сотрудниками милиции в те трудные годы осуществлялась непродолжительное время и далеко не во всех регионах.

Так, по оценке Главного управления милиции НКВД РСФСР, в период 1918–1920 гг. она в значительной мере носила стихийный характер. Но и тогда уже были предприняты первые шаги по ее упорядочению. Например, еще в октябре 1918 г. по решению ВЦИК в составе Главного управления милиции был создан культурно-просветительный отдел.[10] В его задачи входили руководство политико-воспитательной работой в школах и на курсах милиции, организация лекций для милиционеров, устройство библиотек, распространение необходимой литературы и «вообще развитие культпросветительности среди милиции». Однако, как считают некоторые авторы, практически этот отдел так и не был создан.[11] Но поиск других организационных форм культурно-просветительной и политико-воспитательной работы продолжался. В 1920 г. в ряде губернских управлений милиции были созданы самостоятельные культурно-просветительные подразделения.

Значительно усилившаяся в 1919–1920 гг. культурно-просветительная работа в органах милиции была направлена на повышение общеобразовательного и культурного уровня сотрудников. Повсеместно для работников милиции стали создаваться клубы, библиотеки и читальни. К концу 1920 г. при органах милиции РСФСР насчитывалось 447 библиотек, 246 читален и 96 клубов.[12]

В этот же период, в течение 1917–1920 гг., сложилась кадровая политика в милиции, включавшая в себя систему подбора, расстановки, обучения и воспитания кадров милиции, в основе которых лежал, прежде всего, классовый принцип.

Так, «в целях пополнения рабоче-крестьянской охраны (милиции) надлежащим кадром сотрудников», Совет рабочей и крестьянской обороны постановлением от 13 февраля 1920 г. предоставил право поступать на службу в милицию красноармейцам, родившимся в 1891 г. и ранее, «участвовавшим в боях и эвакуированным из действующей армии в лечебные заведения или получившим отпуска за ранениями и болезнями».[13] Порядок приема красноармейцев в ряды милиции регламентировался Инструкцией, подготовленной Всероссийским Главным штабом по соглашению с Главным управлением милиции.[14]

Установление четких критериев подбираемых кадров милиции, определение основных аспектов кадровой функции, разграничение компетенции означало и завершение процесса становления кадровой функции, который совпал с завершением становления милиции в целом.

Это нашло свое организационно-правовое закрепление в Положении о Рабоче-крестьянской милиции, утвержденном декретом ВЦИК 10 июня 1920 г.[15] В соответствии с этим Положением к ведению губернских, уездных и городских управлений милиции относилось, в частности, «ведение политической культурно-просветительной работы».

К началу 1921 г. настоятельная необходимость создания специальных политико-воспитательных (политико-просветительных) аппаратов в органах милиции признавалась большинством комиссариатов внутренних дел республики. В партийные комитеты, органы политпросвета вносились соответствующие предложения.

Проходивший 29–31 января 1920 г. Третий Всероссийский съезд заведующих отделами управления губисполкомов принял решение об усилении политической работы в милиции. «Для ведения политической работы, – указывалось в резолюции съезда, – признать желательным организацию при отделах милиции политотделов. Поручить Народному Комиссару внутренних дел разработать план организации».[16]

Такой подход объяснялся постоянным вниманием партии большевиков к вопросам строительства советской милиции. Коммунисты были уверены в том, что основанная на классовом принципе и находящаяся под сильным идеологическим воздействием коммунистов милиция сможет выполнять функции и борьбы с преступностью, и борьбы с политическими противниками большевиков. Поэтому в феврале 1920 г. ЦК РКП(б) направил циркулярное письмо всем губернским и уездным комитетам партии «О создании действительно коммунистической милиции».[17] Реализация указаний ЦК РКП(б) привела к росту партийной прослойки в органах милиции. В 1920 г. по РСФСР насчитывалось уже 754 коммунистические ячейки, в то время как в середине 1919 г. было 430.[18]

Практика работы по политическому и культурному воспитанию кадров милиции показала необходимость ее организационного выделения, целесообразность создания специального аппарата политико-воспитательной работы.

В начале 1921 г. в органах железнодорожной и водной милиции (которая в то время подчинялась войскам ВЧК) были созданы административно-политические органы, а на местах в штаты введены должности помощников начальника по политической части и политруков. В апреле 1921 г. транспортная милиция была подчинена Главному управлению милиции НКВД РСФСР. Встал вопрос о создании политсекретариатов (так назывались эти административно-политические органы) и в территориальной милиции.

В начале апреля 1921 г. был создан Петроградский губернский политсекретариат, которым руководил А. Г. Кузнецов.

25 апреля 1921 г. НКВД РСФСР и Главполитпросвет утвердили «Положение о политико-административных органах в рабоче-крестьянской милиции республики». Эти органы, получившие название политсекретариатов, создавались во всех аппаратах милиции с задачей усилить политическую и просветительную работу среди ее личного состава. Политсекретариат Главного управления милиции НКВД РСФСР, созданный 26 апреля 1921 г., осуществлял всю свою деятельность под непосредственным руководством ЦК РКП (б).[19]

В это же время было утверждено Положение о комиссарах и политических руководителях милиции, на которых возлагались политический контроль за командным и хозяйственно-административным ее составом, организация и проведение партийно-политической и культурно-просветительной работы, поднятие боеспособности частей и подразделений, укрепление дисциплины и развитие классового самосознания уличного состава. Политсекретариаты, а также институт комиссаров и политруков были введены не только в РСФСР, но и в других республиках.

Начальники политсекретариатов одновременно являлись помощниками начальников управлений милиции по политической части. В уездах, районах крупных городов, районных управлениях транспортной милиции вводился институт помощников начальников по политической части, а в тех органах, где начальник был беспартийным – комиссаров; в районной, уездно-городской милиции и участках транспортной милиции вводились политические руководители (политруки).[20]

В обязанности политсекретариатов на начальном этапе их деятельности входило:

– наблюдение за политическим состоянием и политработой в органах милиции:

– связь с органами Главполитпросвета:

– учет коммунистов и помощников по политической части, комиссаров.

Необходимо отметить, что сама политико-просветительная работа в милиции возлагалась на политпросветы, которые и несли ответственность за ее организацию и проведение. Политсекретариаты же выступали в качестве связующего звена между партийными комитетами, органами Главполитпросвета и милицией.

Активизации деятельности политического состава в органах милиции способствовало и принятие ряда нормативных актов НКВД, регламентирующих эту работу. Такими нормативными актами являлись Положение о комиссарах и помощниках по политчасти в Рабоче-крестьянской советской милиции и Положение о политических руководителях (политруках) в частях милиции Республики, утвержденные приказом начальника Главмилиции НКВД от 7 июня 1921 г.

В соответствии с Положением в обязанности помощников по политической части (комиссаров) входило:

– осуществление комплекса мероприятий по укреплению служебной дисциплины и революционной законности, выполнению директив, указаний партийных, советских органов, НКВД, Главмилиции, его политсекретариата:

– информирование вышестоящего политсекретариата о своей работе:

– принятие мер к активизации деятельности местных органов Главполитпросвета, повседневное наблюдение за их политико-просветительной работой в милиции:

– руководство деятельностью политруков.

Кроме того, комиссары осуществляли контроль за работой всего командного и административно-хозяйственного состава милиции, за правильным использованием штатов, материальных и денежных средств, за снабжением подразделений обмундированием и вооружением. Положение о политруках было утверждено не только заместителем Наркома НКВД, но и заместителем председателя Главполитпросвета. В соответствии с этим определялось и правовое положение политруков, которые подчинялись как помощнику начальника по политчасти (комиссару), так и местному органу Главполитпросвета. В их обязанности входило:

– принимать активное участие в работе коммунистической ячейки милиции:

– поддерживать связь с органами Главполитпросвета по вопросам ведения политработы в подразделении:

– проведение политзанятий с милиционерами:

– организация групповых читок газет, лекций, бесед:

– наблюдение за предоставлением секретарем партийной ячейки сведений о коммунистах в партийный комитет и политсекретариат.

Опыт работы политсекретариатов показал, что функции «наблюдения» за политико-просветительной работой явно недостаточны. Органы Главполитпросвета в силу их малочисленности, недостатка средств, незнания специфики деятельности милиции не могли в должной мере выполнить задачи политической и просветительной работы.

С 1922 г. политсекретариаты становятся главным аппаратом по управлению культурной и политико-просветительной работой в органах милиции, что было закреплено в специальном циркуляре Главполитпросвета. В дальнейшем политсекретариаты становятся все больше прообразом политических органов в милиции. На это были направлены предложения Главмилиции и его политсекретариата в ЦК ГКП(б). 30 ноября 1922 г. ЦК ГКП(б) направил всем партийным организациям милиции циркулярное письмо об усилении партийной и политико-воспитательной работы. В нем, в частности, указывалось, что начальники политсекретариатов должны быть организаторами партийной работы в милиции, ответственными за ее состояние перед соответствующими партийными комитетами.[21]

Приказом начальника Главмилиции республики было закреплено положение о том, что помощники по политчасти являются одновременно инструкторами соответствующих парткомов по работе среди милиции. В апреле 1923 г. политсекретариаты в отношении ведения партийной работы были приравнены к отделам партийных комитетов, а их начальники – к заведующим отделов соответствующих комитетов РКП (б).

За время своего функционирования политсекретариаты накопили определенный опыт культурно-просветительной и политико-воспитательной работы. Однако к середине 1923 г. их деятельности наметился спад, обусловленный недостатком компетентных кадров, стремлением партийных комитетов и политпросветов переложить на них свои функции. Сказьвзался и недостаток средств, особенно после перевода милиции на финансирование из местных бюджетов. Все это затрудняло выполнение задач, возложенных на административно-политические органы. Некоторые авторы считают, что ликвидация политсекретариатов обусловлена и тем, что проводилась в жизнь линия на сокращение госаппарата.[22]

27 июля 1923 г. Оргбюро ЦК ВКП(б) приняло решение о ликвидации в милиции политсекретариатов и возложении их функций на губернские (областные) комитеты партии, губполитпросветы и культотделы Союза совработников. В губернских (областных) комитетах партии вводились должности инструкторов по работе в милиции и уголовном розыске, в обязанности которым вменялось выяснение состояний политического воспитания кадров в милиции, повышение уровня партийной работы. Кроме того, с 1 октября 1923 г. губкомы (обкомы) партии назначали в органы милиции специальных политинструкторов.

Для координации этой деятельности в аппарате НКВД РСФСР была организована политинспекция из 3 человек. Одновременно в союзных республиках вводились должности политинструкторов по милиции, а в уездах и городах – парторганизаторов по работе среди милиции, которые содержались за счет средств милиции. Правда, в ряде губерний и областей из-за отсутствия финансовых возможностей выполнить это решение в полном объеме не удалось.

Упразднение политсекретариатов было проведено во всех союзных республиках.

Непродолжительный опыт их деятельности свидетельствовал о том, что цели воспитания кадров милиции наиболее эффективно достигались при условии существования специального аппарата политико-воспитательной и культурно-просветительной работы.

В основе реализации кадровой функции органов милиции в 1921–1925 гг. как и прежде лежал принцип классовости комплектования кадров милиции. На основании постановления ВЦИК от 10 июня 1921 г. и Инструкции Главмилиции НКВД РСФСР прием в милицию осуществляли городские и уездные управления милиции, а на транспорте – районные управления. Проверка уровня общей и военной подготовки, политического сознания кандидатов производилась начальником соответствующего органа милиции. Об этом составлялся специальный акт, который хранился в личном деле сотрудника.

С окончанием гражданской войны прием на службу в милицию осуществлялся на основе приказа Начальника милиции Республики № 299 1921 г. Каждый вновь поступающий заполнял так называемый анкетный лист или учетную карточку. Однако обилие этих листов и карточек с множеством вопросов в них о социальном происхождении и положении, занятиях до революции и в годы гражданской войны, образовании, вероисповедании и т. п. не решало проблемы качественного отбора в органы милиции. Журнал «Рабоче-крестьянская милиция» на этот счет писал: «Каждому лицу предоставлялась возможность писать о себе, что угодно».[23]

Важное значение для совершенствования подбора и расстановки кадров имело введение в 1922 г. комиссионного порядка приема работников милиции. Процесс создания комиссий по приему на работу в милицию характеризовался не только ростом числа комиссий, но и постепенным расширением круга лиц, проверяемых в них. Компетенция, порядок работы, процедура проверки кандидатов комиссиями определялись ведомственными нормативными актами.

Работа с кадрами административных органов имела противоречивый характер. С одной стороны, налицо было стремление быстрее укомплектоваться до оптимальных штатов в свете требований названного выше приказа, с другой – действовало непреклонное требование Советской власти об освобождении милиции от нежелательного в политическом и служебном отношении элемента.

В соответствии с декретом ВЦИК от 23 ноября 1922 г. при широком участии трудящихся начала проводиться чистка кадров милиции. Подчеркивалось, что успех деятельности милиции обеспечивал «исключительно пролетарско-классовый подход» в комплектовании ее рядов. Одновременно, по решению ЦК РКП(б), кадры милиции укреплялись коммунистами. Так, к концу 1922 г. в милиции Петрограда рабочие составляли 61 %, крестьяне – 34 %, прочие – 5 %.[24]

1922 г. и особенно 1923 г. были отмечены для милиции массовой чисткой ее рядов. Она сочеталась с сокращением личного состава, вызванным переводом милиции в соответствии с решениями XI съезда РКП(б) в области финансовой политики на содержание за счет местных бюджетов.[25]

Сокращение в ряде регионов оказалось весьма ощутимым.

По мере усиленияработы советских государственных и партийных органов в милиции некоторые позитивные перемены наметились и в кадровой работе. Прежде всего, следует отметить разработку НКВД правил определения на службу. В них было обращено особое внимание на документальную сторону дела, т. е. на качество документов, вполне характеризующих личность поступающих на службу в социальном и профессиональном отношении.

Разработка этих правил совпала по времени с реорганизацией губернского аппарата (о чем пойдет речь ниже). Поэтому Центральным административным управлением НКВД, в частности подотделом устройства милиции, были разработаны правила определения на службу в милицию РСФСР граждан СССР (приказ начальника ЦАУ НКВД и начальника милиции Республики № 112 1923 г.).

Наряду с простыми и элементарными общими условиями приема, необходимо было соблюдение и специальных условий: требования к образовательному цензу, навыкам в работе юридического характера, к стажу работы в советских учреждениях и службы в РККА. По мнению составителей этих правил, соблюдение перечисленных условий должно было гарантировать подбор в милицию квалифицированных кадров.

В этом документе обращалось внимание должностных лиц, принимающих заявления о желании того или иного лица поступить на службу в милицию, тщательно проверять все представленные документы, к которым относились: вид на жительство, учетно-воинский билет или личная книжка с отметкой о состоянии на учете, о прохождении службы в советских или частных учреждениях с перечислением занимаемых должностей, времени состояния на таковых, с указанием причины увольнения со службы, о несудимости, 2 партийные рекомендации, о полученном образовании и о состоянии здоровья (в порядке приказа начальника милиции Республики № 139 1923 г.).

Кроме предоставляемых перечисленных выше документов, кандидат на зачисление в аппарат милиции заполнял опросный лист. Этот лист давал возможность отобрать пролетарский элемент, а из непролетарского – лиц, искренно преданных Советской власти. Особое внимание в опросном листе обращалось на хронологическую сторону службы.

Одной из мер по закреплению и качественному улучшению кадров в милиции явилось аттестование, осуществленное в соответствии с приказом НКВД № 152 1923 г. Аттестованию подвергался командный и административный состав милиции. На него возлагались большие надежды по части характеристики каждого милицейского работника. Но, как свидетельствует опыт, аттестование было многими воспринято не иначе, как «чистка № 2».[26]

Такое понимание этого важного мероприятия, естественно, снижало его эффективность.

В интересах борьбы с имевшими место среди работников милиции преступлениями по должности НКВД разрабатывало инструкции, которые обеспечивали широкую гласность и официальную документальность деятельности милиционера, что позволяло населению видеть, где совершаются законные, а где противоправные действия.

В кадровой работе все более ощутимым становился воспитательный аспект. Ставилась задача воспитания у милицейских работников чувства долга, сознания особого назначения милиции и чувства собственного достоинства. Систематическая культурно-просветительная работа сочеталась с профессиональной выучкой работников.

В этот период принимались меры по научной разработке основ деятельности милиции и повышению квалификации ее руководящего состава. Открытая в 1923 г. Школа высшего командного состава милиции имела главными задачами: «содействовать разработке научных основ милицейской службы» и готовить квалифицированные кадры работников милиции, через которых «органы центральной власти получили бы возможность провести в толщу местной жизни твердые устои революционной гражданственности».[27]

В этих же целях осуществлялась реорганизация губернских милицейских школ, а также создавались школы среднего комсостава милиции.

Проведенный в жизнь указанный выше комплекс мер: четкое определение требований к поступающим в милицию, аттестование, принятие ряда инструкций, регламентировавших деятельность каждого должностного лица, усиление воспитательной работы с личным составом и повышение материального положения сотрудников позволили несколько улучшить кадровый состав милиции. Но оставалась нерешенной такая проблема, как текучесть кадров.

Особенно она была велика среди сотрудников, занимавших ответственные должности. Так, в 1921 г. в каждом уезде РСФСР сменилось около трех начальников милиции, за апрель – июнь 1924 г. сменилось 25 % начальников уголовного розыска, а в уездах Алтайской и Пензенской губерний в 1925 г. начальники милиции сменялись по 5 раз.[28] Такие назначения, перемещения и увольнения крайне отрицательно сказывались на работе милиции и воспитании ее личного состава.

Дальнейшему совершенствованию работы с кадрами во многом способствовали меры по улучшению структуры административных органов НКВД. III сессия ВЦИК X созыва приняла постановление об упрощении аппаратов губисполкомов. Оно коснулось и местных органов НКВД, что нашло свое отражение в «Положении об административном отделе губернских и областных исполкомов», принятом ВЦИК 11 августа 1924 г.[29]

Одной из многочисленных задач губернских административных отделов Положение предусматривало «проведение в жизнь мероприятий по комплектованию, обучению службе и снабжению милиции».

Для осуществления этой задачи на губернский (областной) административный отдел возлагалось:

а) укомплектование личного и конского состава милиции губернии и учет этих составов:

б) руководство организацией и деятельностью милиции губернии, а равно руководство деятельностью ведомственной вооруженной охраны, организуемой на основании особого положения о ней:

в) заведование резервом милиции:

г) принятие мер к своевременному и надежному снабжению органов милиции и уголовного розыска губернии всеми видами довольствия:

д) руководство политико-просветительной работой среди личного состава милиции и уголовного розыска губернии.[30]

Кадровый состав губернских адмотделов определялся их типовой структурой, предусмотренной в Положении. Так, руководство административным отделом возлагалось на начальника адмотдела, избираемого согласно правилам, установленным для губернских исполнительных комитетов, на определенный срок. Начальник административного отдела одновременно являлся и начальником губернской милиции. Он подчинялся президиуму губисполкома и Народному комиссариату внутренних дел.

Установление раздельных должностей начальника адмотдела и начальника губмилиции входило только в компетенцию ВЦИК.

Руководство работой подчиненных служб начальник административного отдела осуществлял через подчиненных ему начальников подотделов: общего, милиции, уголовного розыска. Кроме них в его распоряжении был штат инспекторов, действовавших на основе инструкций НКВД.

Для управления исправительно-трудовыми учреждениями в губернии (области) при адмотделе создавалась губернская (областная) инспекция мест заключения, действовавшая под общим наблюдением и контролем начальника адмотдела, согласно распоряжениям и особо издаваемому Главным управлением местами заключения РСФСР положению.

Более полное представление о штатных должностях милиции и уголовного розыска ко времени принятия указанного Положения можно составить на основе циркуляра № 345 от 18 октября 1923 г. с объявлением перечня должностей по местным органам НКВД, имевшим право на постоянные удостоверения личности.[31]

После проведенныхчисток, аттестованияработниковмилиции и введения в действие нового «Положения об административном отделе губернских и областных исполкомов» началась систематическая работа по наведению порядка в учетно-статистическом деле.

На развитие кадровой функции органов милиции было направлено создание в феврале 1924 г. в структуре НКВД РСФСР учетно-распределительного отдела, на который возлагались следующие обязанности:

– «изучение аппарата, учет ответственных партийных работников НКВД и его органов на местах в целях более рационального использования и распределения их на основе планомерного, всестороннего и объективного изучения:

– накапливание характеризующих их работу материалов, выявление квалификации, специальности работников в той или иной отрасли, своевременное их выдвижение».[32]

С учреждением этого функционального органа был сделан первый шаг к организационному выделению специальных кадровых аппаратов. В целом кадровая функция органов милиции в 1921–1925 гг. наполнилась новым содержанием, что нашло свое выражение в:

– создании учетно-распределительного отдела (прототип управления кадров) в НКВД РСФСР и в соответствующих подразделениях на местах:

– введении единой системы персонального учета кадров и комиссионного порядка подбора и расстановки кадров:

– расширении сети специальных учебных заведений, развитии системы внешкольной подготовки:

– образовании специального аппарата политике-воспитательной и культурно-просветительной работы.

28 сентября 1925 г. ВЦИК и СНК РСФСР утвердили «Положение о службе Рабоче-крестьянской милиции»[33], которое устанавливало порядок приема, увольнения и прохождения службы в милиции. Положение закрепляло классовый характер милиции, устанавливая, что на службе в ней могут находиться только трудящиеся, имеющие право выборов в Советы по Конституции РСФСР. Для отбора на службу в милицию более или менее подготовленных людей Положение (ст. 17) устанавливало обязательную проверку знаний и степени пригодности их к службе, осуществляемую испытательными комиссиями. Проверка знаний и степени пригодности к милицейской службе и аттестование велись на основе ряда инструкций, изданных в развитие Положения о службе Рабоче-крестьянской милиции.

В «Положении о службе Рабоче-крестьянской милиции» был закреплен опыт подбора и расстановки кадров, накопленный ранее и дополненный в 1921–1925 гг.

В последующий период осуществлялось совершенствование организационно-правовых основ различных направлений работы с кадрами РК милиции.

Дисциплинарный устав Рабоче-крестьянской милиции, объявленный приказом НКВД № 120 от 4 ноября 1923 г., из-за своего несовершенства просуществовал недолго. Его недостатки обсуждались в ведомственной печати. Вносились предложения по улучшению Устава. После обсуждения в 1926 г. был введен в действие новый Дисциплинарный устав Рабоче-крестьянской милиции (приказ НКВД № 123 от 7 июля 1926 г.).

Он распространялся на работников строевого состава милиции, активного состава уголовного розыска и административно-хозяйственного состава РК милиции.

Каждый гражданин РСФСР, вступивший в ряды РК милиции, был обязан с честью носить это звание и строго соблюдать милицейскую дисциплину.

Дисциплинарный устав определял виды взысканий и права начальников по их положению, а также порядок обжалования неправомерных действий.

14 марта 1927 г. НКВД была утверждена Инструкция по делопроизводству личного состава и персональному учету ответственных работников НКВД и его местных органов. Согласно Инструкции общий учет всех постоянных сотрудников и временных работников центрального аппарата Народного комиссариата внутренних дел сосредоточивался в Общем отделе Общего управления НКВД, а личного состава его местных органов и учреждений – в общих подотделах, канцеляриях или соответствующих им делопроизводствах по принадлежности.

Изучение и учет ответственных партийных и беспартийных работников НКВД и его местных органов осуществлялись Учетно-распределительным отделом НКВД, а на местах – общими подотделами, канцеляриями или соответствующими им делопроизводствами краевых, областных, губернских, окружных, уездных, городских и районных административных отделов (отделений) и отделов (отделений) коммунального (местного) хозяйства.

Общий учет личного состава и учет ответственных работников волостной милиции осуществлялся в уездных административных отделах, а общее руководство и надзор за ведением как общего учета сотрудников, так и специальной учетно-распределительной работы возлагались на начальников и заведующих соответствующих местных органов и учреждений НКВД.

Сотрудники принимались на учет при поступлении на постоянную службу и снимались с учета при исключении из состава служащих данного учреждения.

В июне 1927 г. было принято Положение об учетно-распределительной работе в органах НКВД РСФСР (объявленное приказом НКВД № 100 от 23 июня 1927 г.).[34] В нем указывалось, что учетно-распределительная работа НКВД осуществляется через специальный Учетно-распределительный отдел (Учраспредотдел), на который возлагается:

а) персональный учет ответственных работников (по устанавливаемому особым приказом по НКВД списку учитываемых должностей), занятых в Наркомате и его местных органах:

б) детальное и разностороннее изучение всех персонально учитываемых работников:

в) учет потребностей ведомства в работниках:

г) разработка предположений о перегруппировках в целях наиболее целесообразного использования лучших ведомственных работников, выявленных в результате их изучения, и распределения вновь вербуемого пополнения основных кадров ведомства:

д) руководство правильной и рациональной постановкой дела учета ответственных работников по нисходящей ведомственной линии, по согласованию с Общим управлением.

В местных органах НКВД подлежали персональному учету ответственные работники местных органов, круг каковых определялся списком НКВД, объявляемым в особых приказах.

Вся учетная работа в местных органах сосредоточивалась в общих подотделах, канцеляриях или соответствующих им делопроизводствах и возлагалась на одного из работников общих подотделов. Специального аппарата не создавалось.

Ответственность за общее состояние учета в административных отделах и отделах местного и коммунального хозяйства возлагалась персонально на руководителей указанных органов; начальников административных отделов и заведующих отделами местного и коммунального хозяйства.

Порядок и техника ведения учетной работы, а также своевременного представления учетных сведений и материалов в Учраспредотдел НКВД определялись специальной инструкцией.

С 1 января 1929 г. для всех сотрудников центрального аппарата и местных органов НКВД вводится единая форма постоянных служебных удостоверений личности.

Круг лиц имеющих право на их получение, регламентировался циркуляром НКВД РСФСР № 385 от 13 ноября 1928 г.[35]

Коренные изменения социально-экономической и политической ситуации в стране в конце 1920-х гг., продолжавшийся процесс становления тоталитарного режима, усиление репрессий по отношению к политическим противникам не могли не сказаться и на отношении к уголовным элементам, на дальнейшей разработке законодательства по организации и деятельности правоохранительных органов, на совершенствовании подбора, расстановки, обучения и воспитания кадров, повышении их профессионального мастерства. Однако задачи дальнейшего совершенствования работы с кадрами и их воспитание оставались трудной проблемой.

Особое внимание в этот период, как и прежде, уделялось социальному составу РК милиции, что являлось гарантией выполнения возложенных партией и правительством на милицию задач. По мнению руководства НКВД и в соответствии с генеральной линией партии, соответствующий и классово-выдержанный контингент работников милиции мог быть подобран только при содействии местных партийных и профессиональных организаций, при полной поддержке со стороны советской общественности.

4 июля 1929 г. вводится в действие «Инструкция об укомплектовании РК милиции и регулировании ее социального состава»,[36] утвержденная Народным комиссаром внутренних дел В. Толмачевым, в которой определялись социальный состав работников милиции и правила комплектования рядов милиции.

В Инструкции указывалось, что в городах милиция должна комплектоваться в первую очередь рабочими, в сельских районах – трудовым крестьянством, в первую очередь – батраками и бедняками.

При комплектовании РК милиции в мирное время надлежало руководствоваться следующими правилами и условиями:

– комплектование рядов РК милиции производится трудящимися обоего пола и пользующимися по Конституции РСФСР избирательными правами в Советы:

– не состоящими под судом и следствием, не бывшими в белой армии и не вычищенными из госаппарата по первой категории, а также и не опороченными по суду за уголовные деяния:

– имеющими от роду не менее 21 года:

– грамотными:

– не имеющими болезней, препятствующих несению строевой службы в РК милиции, перечисленных в приказе начальника милиции республики за № 13 от 20 марта 1929 г.[37]

Если в органах рабоче-крестьянской милиции имелись вакансии младшего милицейского состава, то они должны были замещаться в первую очередь красноармейцами, уволенными с действительной службы из рядов РККА и Флота в долгосрочный отпуск и запас и удовлетворяющими необходимым требованиям к лицам, поступающим в милицию.

Остающиеся свободными вакансии младшего милицейского состава, не заполненные красноармейцами, заполняются в первую очередь рабочими, во вторую – трудовым крестьянством и в последнюю – прочими гражданами. Этот фактор вновь подчеркивал, что милиция как орган, стоящий на страже правопорядка, не мог быть не чем иным, как классовым органом.

В соответствии с Инструкцией пополнение рядов РК милиции начальствующим составом производилось из числа лиц, окончивших милицейские школы и курсы, уволенных начсоставом РККА, прошедших годичный срок обучения по милицейской программе; выдвиженцами из рабочих; продвижением работников милиции из низших должностей; трудящимися, выдержавшими испытание по особой программе в приемно-испытательных комиссиях при административных отделах.

Все принятые на службу в РК милицию проходили месячный испытательный срок, по истечении которого они зачислялись на службу либо увольнялись.

Циркуляр № 61 Управления милиции от 28 ноября 1929 г.[38] доводил до сведения начальников милиции о возможности приема женщин в ряды милиции наравне с мужчинами, при прохождении ими военной подготовки и умении владеть оружием.

В условиях проводимого в стране курса по усилению ответственности руководителей за деятельность подведомственных органов требовалось приближение исполнителей к руководителю, установление непосредственного руководства административными органами со стороны наркома. При существовавшей же структуре управления нарком отодвигался от руководства административным аппаратом и его роль сводилась лишь к «общему» управлению. В связи с этим в декабре 1927 г. ЦАУ НКВД РСФСР было упразднено. Отделы ЦАУ – административный, милиции и уголовного розыска – стали самостоятельными структурными подразделениями наркомата на правах управлений. Начальник Отдела милиции НКВД РСФСР являлся начальником милиции Республики, а начальник ОУР НКВД РСФСР – его заместителем.[39]

В октябре 1928 г. Отдел милиции был преобразован в Управление милиции,[40] а в ноябре 1929 г. было принято Положение об Управлении милиции НКВД РСФСР.[41] На Управление милиции НКВД РСФСР возлагались, кроме организационных и кадровых задач, разработка штатных норм милиции и типовых штатов ее местных органов; руководство и разработка мероприятий в области комплектования милиции личным и конским составом; разработка и проведение мероприятий по улучшению материально-бытового положения работников милиции; изучение и учет опыта работы милиции; подготовка работников милиции по повышению их профессионального мастерства; руководство политико-воспитательной работой среди личного состава милиции; рассмотрение жалоб на действия местных органов милиции и проведение расследований по ним.

По своей структуре Управление милиции входило в состав НКВД РСФСР. Возглавлял Управление начальник, а для осуществления функций управления при начальнике состояли: инспектор-консультант, старшие инспектора и инспектора. В обязанности инспекторов входило изучение законодательных и ведомственных материалов, проработка материалов, получаемых с мест, разработка проектов законодательных актов, ведомственных циркуляров, инструкций и приказов, дача заключений и исполнение текущей переписки по вопросам, отнесенным к предметам ведения данного инспектора.

Характер и содержание компетенции управления определили и его конкретную организационную форму. В составе Управления были образованы группы устройства, службы и подготовки, возглавляемые старшими инспекторами. Для решения вопросов учебно-методического характера учреждалась Учебно-методическая комиссия под председательством начальника милиции Республики. Состав учебно-методической комиссии утверждался народным комиссаром внутренних дел.[42]

В результате реорганизации начальники областных административных отделов стали подчиняться непосредственно наркому. Исходя из этого, Управление милиции должно было оказывать организующее воздействие по всем основным вопросам, в том числе и кадровым, через наркома, что существенно отличало правовое положение этих органов от первоначального периода их развития.

На рубеже 1920-30-х гг. в стране сформировалась тоталитарная система, которая не могла обойти и органы внутренних дел.