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Das Bestmögliche für die Demokratie herausholen

Die Frage nach dem demokratischen Minimalstandard Schweiz – EU

Überzeugen wird die Schweizerinnen und Schweizer, was der Sache nach im Interesse der Schweiz, ihrer Menschen und Unternehmen und ihrer demokratischen Selbstbestimmung liegt. Die öffentliche Diskussion darüber ist mitunter wenig sachlich. Einigermassen fest steht, dass Volk und Stände seit 1992 (dem EWR-Nein) den bilateralen Weg überwiegend bestätigt haben^[1]. Zuletzt sprachen sie sich in der Abstimmung vom 27. September 2020 gegen die Volksinitiative «für eine massvolle Zuwanderung»^[2] und damit gegen die Kündigung des Abkommens über die Personenfreizügigkeit mit der EU aus, mit denselben Folgen für alle Verträge der sogenannten Bilateralen I. Obwohl der Initiativtext diese Frage nicht ausdrücklich gestellt hat, kann das Ergebnis nur so auslegt werden, dass die Schweizerinnen und Schweizer den bilateralen Weg mit der EU überwiegend weiterführen wollen.

Diese Volksentscheide sind ernst zu nehmen. Sie enthalten zwei Dimensionen:

Erstens die Interessen der Schweiz an der Binnenmarktbeteiligung durch Weiterführung des bilateralen Weges. Man kann bei der Wohlfahrt des Landes (Art. 2 Abs. 2 BV), bei der sozialen Sicherheit usw. ansetzen. Diese Interessen dürfen hier vorausgesetzt werden^[3]. Ob die Interessen für alle gleich liegen, ist belanglos. Es ist jedenfalls unvernünftig, diejenigen zu behindern, die den Zugang zum Binnenmarkt suchen oder brauchen.

Zweitens stellt sich die Frage nach der die Sicherung des Einflusses von Volk und Ständen, nach der Freiheit und den Rechten des Volkes sowie der Unabhängigkeit des Landes (Art. 2 Abs. 1 BV).

Das ist die grundsätzliche Diskussion um die Rolle der Demokratie im Verhältnis der Schweiz zur EU. Diese Debatte zur Demokratie ist bisher hierzulande zu kurz gekommen. Hier wird versucht, dazu sachliche Beiträge zu leisten. Die vorliegende Schrift widmet sich allgemein dem Umgang mit der Demokratie in Verträgen zur Beteiligung der Schweiz am EU-Binnenmarkt. Welche Anforderungen sind aus der Sicht der schweizerischen Demokratie an die Verträge Schweiz-EU zu stellen? Wie können sich die demokratischen Institutionen der Schweiz bestmöglich in die Anwendung von Binnenmarktabkommen einbringen? Wie ist die Mitsprache von Volk und Parlament bei der Binnenmarktbeteiligung auszugestalten? Der Entwurf zum Rahmenabkommen 2018 ist bei Marktzugangsabkommen der erste einschlägige Fall. Darum eignet er sich, die Demokratieproblematik allgemein zu untersuchen. Es gilt zu prüfen, welchen minimalen Standard an Demokratie das Rahmenabkommen bietet. Was können Volk und Parlament beitragen? Für diesen minimalen Standard sind namentlich drei Aspekte wichtig:

Erstens, der Einfluss des Volkes besteht nicht bloss aus einem Verfahren, sondern aus Inhalt. Demokratie meint mehr als das Recht, über das Ergebnis gesamthaft mit Ja oder Nein zu entscheiden. Demokratie verlangt, dass das Parlament die schweizerischen Interessen und die Vorstellungen der Bürgerinnen und Bürger im Zusammenwirken mit dem Bundesrat in den Inhalt der Entscheide einarbeitet. Die Stimmberechtigten müssen inhaltlich entscheiden können, ob das Ergebnis mit ihrem Willen zur Weiterführung des bilateralen Weges, z.B. durch Rechtsübernahmen zum Landwirtschaftshandel (AgrarA) oder zu den Konformitätsbewertungen (MRA), übereinstimmt und ob sich dafür eine Mehrheit findet, also der Volkswille dahinter steht. Das Volk soll über die Parlamentsentscheide befinden dürfen, die den bilateralen Weg weiterführen wollen. Dazu gehört dem Volk das letzte Wort (hinten Ziffer 11.5, 15).

Zweitens, das Parlament muss aufgewertet werden, um sich der Mitte der schweizerischen Demokratie anzunehmen, zwischen der Vorbereitung mit dem Bundesrat und den Entscheiden des Volkes zur Weiterführung des bilateralen Weges betreffend Rechtsübernahmen im Bereich der fünf für die Schweiz wichtigen Marktzugangsabkommen, stets in engem Zusammenwirken mit dem Bundesrat (hinten Ziffer 8 ff.).

Drittens, der Vertrag mit der EU muss sicherstellen, dass der Einfluss von Volk und Parlament nicht durch die Gerichte, vorab den EuGH, überspielt wird. Das wäre im Rahmenabkommen gewährleistet (hinten Ziffer 6.6.1, 7.2). Die Rolle der Demokratie muss wichtiger sein als diejenige der Gerichte. Die Verhältnisse im EWR lassen sich zwar nicht einfach mit denjenigen zwischen der Schweiz und der EU nach dem Entwurf zum Rahmenabkommen vergleichen. Dennoch darf man erwähnen: Die zahlenmässige Bedeutung des EFTA-Gerichtshofes ist klein^[4] gemessen am Umfang der Beiträge der nationalen Parlamente der EWR/EFTA-Staaten (hinten Ziffer 5, vorab 5.4), rund 100mal geringer.

Keine Stellungnahme für oder gegen den Entwurf für ein Rahmenabkommen 2018

Soll die Schweiz mit der Europäischen Union (EU) ein «Rahmenabkommen»^[5] abschliessen? Der Vertragstext verwendet die Kurzform «institutioneller Rahmen» (Präambel)^[6], bzw. hier umgangssprachlich «institutionelles Rahmenabkommen», abgekürzt auch InstA^[7].

Die vorliegende Schrift befasst sich nicht damit, ob dem Rahmenabkommen zuzustimmen oder ob es abzulehnen sei. Es ist wünschenswert, dass darüber eine sachliche Debatte geführt wird, und zwar öffentlich (hinten Ziffer 12.2.1). Die Würdigung fällt zurzeit schwer und ist mit Unsicherheiten behaftet. Es liegt allein ein unfertiger Vertragsentwurf vom 23. November 2018 vor^[8]. Er besteht in einem französischen Original. Die «inoffiziellen» deutschen und italienischen Fassungen sind nicht gesichert^[9]. Unterlagen zum Rahmenabkommen stammen aus der Bundesverwaltung^[10]. Der Bundesrat verlangt bei der EU «Klärungen»; der Umfang der Debatte mit der EU ist öffentlich nicht bekannt^[11]. Offizielle Äusserungen des Bundesrates oder des Parlaments zum Vertragstext fehlen beim derzeitigen Verfahrensstand natürlich. Die von aussen wahrnehmbare Diskussion innerhalb des Parlaments beginnt erst in den Kommissionen. Insgesamt ist zum heutigen Zeitpunkt mindestens rechtlich von vorneherein bloss eine Zwischenbeurteilung möglich. Ob und in welcher Fassung das Rahmenabkommen in Kraft treten wird, ist offen. Daher ist es sinnvoll, dass diese Schrift, wo angezeigt, die Möglichkeitsform (den Konjunktiv) verwendet.

1 Eine Übersicht der Direktion für europäische Angelegenheiten DEA über die Volksabstimmungen seit der Ablehnung des Beitritts zum europäischen Wirtschaftsraum EWR im Jahre 1992 findet sich unter https://www.eda.admin.ch/dea/de/home/europapolitik/abstimmungen.html (Liste DEA; besucht 19.2.2020) und eine Beurteilung aus jüngster Zeit hierzu in Oesch, Schweiz-EU, Rz. 61. ↵

2 Botschaft zur Begrenzungsinitiative BBl. 2019, 5027. ↵

3 Vgl. die jährlichen Berichte des Bundesrats zur Aussenwirtschaftspolitik (vgl. Bericht zur Aussenwirtschaftspolitik admin.ch (besucht 1.2.2021); Wirtschaftliche Bedeutung der Bilateralen I admin.ch (besucht 1.2.2021). ↵

4 Die einigermassen vergleichbaren Vorabentscheidverfahren beliefen sich jährlich von 2015 – 2020 in Norwegen 1 bis 8, Island 0 bis 4 und Liechtenstein 1 bis 8, total 26, 21 und 22 Fälle; selbst die Klagen der EFTA-Überwachungsbehörde von jährlich zu Norwegen 0 – 8, Island 0 - 11, Liechtenstein 0 - 5, total 2015 – 2020 8, 32, 5 Fälle (Auskunft des Registar des EFTA Gerichtshofes) ändern das Bild nicht. ↵

5 Zusammenfassungen bei Epiney, Überblick, passim; bei Oesch, Schweiz-EU, Rz. 101 ff.; bei Breitenmoser/Weyeneth, Rz. 978 ff.; und bei Tobler/Beglinger, passim. ↵

6 Ebenso in der Fussnote zu Art. 12 Abs. 6 InstA in der deutschen Übersetzung. ↵

7 So die Bundesverwaltung, siehe etwa https://www.eda.admin.ch/dea/de/home/verhandlungen-offene-themen/verhandlungen/institutionelles-abkommen.html(besucht 12.11.2020).↵

8 Entwurf des Abkommenstextes in der massgebendenfranzösischen Fassung mit dem Datum vom 23. November 2018, veröffentlicht am 7. Dezember 2018, in inoffizieller deutscher Übersetzung, ebenfalls unter dem Datum des 23. November 2018 mit dem Titel «Abkommen zur Erleichterung der bilateralen Beziehungen zwischen der Europäischen Union und der Schweizerischen Eidgenossenschaft in den Bereichen des Binnenmarkts, an denen die Schweiz teilnimmt»; siehe hierzu https://www.eda.admin.ch/dam/dea/fr/documents/abkommen/Acccord-inst-Projet-de-texte_fr.pdf für die französische Version und https://www.eda.admin.ch/dam/dea/de/documents/abkommen/Acccord-inst-Projet-de-texte_de.pdf für die deutsche Version (besucht 19.1.2021). ↵

9 Siehe hierzu https://www.eda.admin.ch/dam/dea/it/documents/abkommen/Acccord-inst-Projet-de-texte_it.pdf (besucht 19.1.2021). ↵

10 Im Quellenverzeichnis vgl. die Erläuterungen InstA, der Bericht Konsultation Rahmenabkommen und die Fragen und Antworten der Konsultationen durch den Bundesrat oder die Departemente, Juni 2019. ↵

11 Zum Stand der Bearbeitung des Dossiers zum institutionellen Abkommen siehe https://www.eda.admin.ch/dea/de/home/verhandlungen-offene-themen/verhandlungen/institutionelles-abkommen.html (besucht 19.1.2021). ↵