Читать книгу Сочинения. Том 5. Экономическая история и экономическая политика. Статьи. Книга 2 - В. А. Мау - Страница 13

Крушение СССР стало и крушением советской системы перспективного планирования, что лишь отчасти было результатом идеологического отрицания этого важнейшего атрибута коммунистической системы. Революционная трансформация страны при отсутствии в обществе консенсуса по базовым ценностям его дальнейшего развития делала в принципе невозможными какие-либо долгосрочные экономические расчеты. Действительно, о какой стратегии можно было говорить, когда представления ведущих политических сил были диаметрально противоположны и приход к власти оппонентов действующего правительства мог означать коренные изменения существующего строя? Да и сама экономика оставалась неустойчивой, не набрала инерции, необходимой для проведения прогнозных расчетов.

Пришло время планирования. Теперь ситуация изменилась. И в правительстве, и в парламенте, и среди экспертного сообщества быстро растет интерес к определению контуров социально-экономического развития страны как на ближайшую, так и на отдаленную перспективу Трехлетняя программа деятельности правительства была дополнена трехлетним федеральным бюджетом и правительственным докладом о результатах и основных направлениях деятельности правительства, также охватывающим период в три года. В минувшем году правительство приступило к разработке долгосрочной Стратегии социально-экономического развития страны, охватывающей период до 2020 года. За этим должна последовать долгосрочная бюджетная проектировка. Перспективные документы должны быть разработаны также на уровне субъектов Федерации и муниципальных образований. Все эти документы предполагается увязать в единую систему посредством федерального закона о социально-экономической стратегии развития страны, разрабатываемого по поручению Президента РФ.

Россия в этом отношении не уникальна. Стремление к выработке долгосрочных плановых и прогнозных документов демонстрировали за последние два года почти все страны СНГ[51]. За последние годы появилось несколько работ, подготовленных разными группами исследователей, в которых анализируются долгосрочные перспективы развития страны[52].

Очевидно, существует несколько причин такого интереса.

Во-первых, прагматические соображения – с завершением экономического кризиса, стабилизацией и возобновлением экономического роста работа такого рода стала возможной и желательной.

Во-вторых, усиление административного ресурса государства. Ситуация не просто стабилизировалась, появилась принципиальная способность органов власти навязывать свою волю экономическим агентам – безотносительно в данном случае к тому, оправданно это навязывание воли или нет.

В-третьих, наличие устойчивых традиций государственного планирования и регулирования, в основном уходящих корнями в советское прошлое. Воспроизводство традиций советской экономики представляется достаточно очевидным, поскольку значительная часть постсоветской государственной элиты имеет глубокие корни в госплановском прошлом, а потому многие прогнозные документы несут ярко выраженное влияние директивной плановой системы с ее главным атрибутом – оценкой деятельности предприятий и экономического развития страны вообще в зависимости от выполнения плана.

В настоящее время в экономических ведомствах России обсуждается и разрабатывается серия документов, которые могли бы составить систему государственного стратегического планирования и прогнозирования. Предполагается разрабатывать примерно следующий перечень документов:

– концепция долгосрочного социально-экономического развития РФ, разрабатываемая на период не менее десяти лет и пересматриваемая раз в пятилетку;

– долгосрочный прогноз социально-экономического развития, период которого совпадает с периодом концепции:

– долгосрочные стратегии (в частности, энергетическая стратегия, внешнеэкономическая стратегия, транспортная стратегия);

– долгосрочные целевые программы (ДЦП);

– долгосрочный бюджетный прогноз;

– среднесрочная программа социально-экономического развития РФ (охватывающая примерно четырехлетний период);

– среднесрочный прогноз социально-экономического развития РФ;

– федеральные целевые программы (ФЦП);

– сводный доклад о результатах и основных направлениях деятельности Правительства РФ (сводный ДРОНД);

– доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования (ведомственные и региональные ДРОНДы);

– трехлетний бюджет.

Схожие документы предполагается разрабатывать и в субъектах Российской Федерации. Намечается разрабатывать также схему территориального планирования данного региона. Базовая система показателей результативности деятельности региональных властей уже намечена в специальном Указе Президента РФ от 28 июня 2007 года «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации».

Социально-экономическое развитие страны в плановопрогнозных документах предполагается описывать внушительным набором показателей, сгруппированных в пять групп: повышение уровня и качества жизни населения, обеспечение национальной безопасности, обеспечение динамичного и устойчивого экономического развития, обеспечение сбалансированного регионального развития, повышение эффективности государственного управления. Очередность групп целей вполне соответствует традициям советского планирования или, точнее, формуле «основного экономического закона социализма» – удовлетворение материальных и духовных потребностей трудящихся на основе всемерного развития производительных сил. Важным элементом системы является «повышение эффективности государственного управления», что соответствует традиционно упоминавшимся задачам «совершенствования социалистического хозяйственного механизма».

Опять же в соответствии с советскими традициями ряд влиятельных экономистов предлагает выделить в приведенном перечне блок собственно плановых документов (документов «государственного стратегического планирования») и утверждать их правовыми актами президента или правительства, а в субъектах Федерации – даже региональными законами.

При возобновлении практики составления долгосрочных социально-экономических прогнозов и планов очень важно четко видеть риски и проблемы, которые возникают, если предаваться очень уж романтическим воспоминаниям о социалистическом планировании (типа «воспоминаний о будущем»). Существуют два принципиальных обстоятельства, которые должны быть приняты во внимание. Во-первых, это особенности современной эпохи, которая радикальным образом отличается от эпохи того общества, для которого формировалась плановая система СССР. Во-вторых, существует ряд принципиальных пороков советской плановой системы, которые в любом случае необходимо элиминировать, поскольку в противном случае увлечение плановыми идеями лишь воспроизведет ситуацию, которая описана в старой советской шутке: человек намерен собрать из нужных деталей швейную машину, а получается автомат Калашникова.

Особенности постиндустриальной эпохи и их влияние на долгосрочные проектировки. Следует принимать во внимание особенности постиндустриальной системы, неспособность ответить на вызовы которой стала глубинной причиной кризиса советской системы – и прежде всего советского планирования, оказавшегося неспособным адаптировать экономику СССР к новой ситуации. Поскольку трансформация индустриальной экономики в постиндустриальную является важнейшей задачей, стоящей перед Россией в настоящее время и в обозримом будущем, то становится очевидной необходимость использовать адекватные формы и методы планирования.

Важнейшей характеристикой нынешнего состояния постиндустриальной системы является очевидное усиление неопределенности всех параметров жизнедеятельности общества. Это связано с двумя особенностями постиндустриального общества, радикально отличающими его от общества индустриального. Во-первых, происходит резкое повышение динамизма технологической жизни, что обусловливает столь же резкое сужение временных горизонтов экономического и технологического прогнозирования. Во-вторых, можно говорить о практически безграничном росте потребностей и соответственно резком расширении возможностей их удовлетворения (как в ресурсном, так и в технологическом отношении). Все это многократно увеличивает масштабы экономики и одновременно резко индивидуализирует (можно сказать, приватизирует) ее – как потребности, так и технологические решения становятся все более индивидуальными[53], что и обусловливает повышение общего уровня неопределенности.

Динамизм предполагает отказ от отраслевых приоритетов, устанавливаемых и поддерживаемых государством. Проблема здесь состоит не в общей неэффективности государственного вмешательства в хозяйственную жизнь, а в изменении самих принципов функционирования экономической системы. Если в индустриальную эпоху можно было наметить приоритеты роста на 30–50 лет и при достижении их действительно войти в ряды передовых стран (что и сделали в свое время сперва Германия, а потом Япония и СССР), то теперь приоритеты быстро меняются. Скажем, можно попытаться превзойти весь мир по производству компьютеров на душу населения, разработать программы производства самых лучших в мире самолетов и телефонов, но к моменту их успешного осуществления выяснится, что мир ушел далеко вперед. Причем ушел в направлении, о возможности которого при разработке программы всеобщей компьютеризации никто и не догадывался. Ведь главным в наступающую эпоху являются не «железки» (пусть даже из области пресловутого high tech), а информационные потоки.

Действительно, как генералы всегда готовятся к сражениям прошлой войны, так и структурные прогнозы всегда ориентируются на опыт прошлого, на опыт тех, кого принято считать передовиками. Это имело определенный смысл (хотя и довольно ограниченный) на этапе индустриализации, когда представления о прогрессивности хозяйственной структуры и об отраслевых приоритетах оставались неизменными по крайней мере на протяжении нескольких десятилетий.

Тем самым проблема выявления сравнительных преимуществ страны становится гораздо более значимой, чем в условиях индустриализации. Вновь, как и на ранних стадиях современного экономического роста, необходимо отказаться от заранее заданных и предопределенных секторов прорыва и ориентироваться на выявление тех факторов, которые наиболее значимы для данной страны при данных обстоятельствах.

Индивидуализация обусловливает важность децентрализации. Если для индустриального общества важнейшей характеристикой была экономия на масштабах, то в постиндустриальном мире роль ее все более сокращается. Разумеется, там, где остается массовое типовое производство, сохраняется и экономия на масштабах, сохраняется и роль крупнейших централизованных фирм. Но по мере того как на первый план выходят наука и возможности ее практического применения в экономической и социальной жизни, возможность экономии на масштабах суживается, а вслед за этим снижается и созидательный потенциал централизации. Крах советского строя в значительной мере был связан с тем, что основанная на централизованном принятии решений система оказалась в принципе не способной решить задачу «превращения науки в непосредственную производительную силу общества», хотя об этом с 1970-х годов постоянно говорилось на съездах КПСС[54].

В результате государство оказывается практически неспособным увидеть реальные приоритеты развития страны, поскольку фундаментальной чертой социально-экономических процессов является неопределенность, возможность возникновения принципиально новых ресурсов. Всякое же прогнозирование вольно или невольно навязывает сохранение сложившихся логики развития и трендов, следуя за которыми можно упустить реальные возможности стратегических прорывов. Есть хрестоматийный пример: стремясь превзойти Запад по выплавке чугуна, стали, производству тракторов и цемента, советские вожди задавили (руководствуясь сложившимися реалиями индустриального мира) информационные технологии, биотехнологии и все, что относится к миру постиндустриальному.

Можно привести другой, менее известный пример ошибочной оценки требований прогресса экономики. Для начала приведу цитату. «Крестьяне здесь так ленивы и медлительны, что они не утруждают себя сеять больше зерна, чем это необходимо для их собственного пропитания. Они предпочитают даже не обрабатывать землю, а оставлять ее под пастбища, на которых пасется огромное количество овец»[55]. Цитата принадлежит итальянцу, путешествовавшему по Англии в самом конце XV столетия. Итальянские государства тогда были самыми развитыми в Европе, а Англия, только что выходившая из «Войны роз», – одной из самых бедных. И «консультант» из развитой страны предлагает вполне естественную с точки зрения его опыта оценку ситуации. Мол, крестьяне недостаточно трудолюбивы, трудовая этика хромает. А главное, структура производства сугубо неэффективна: гораздо выгоднее сеять зерно, чем пасти овец. Казалось бы, исходя из «передового мирового опыта» надо разработать стратегический план замещения овцеводства хлебопашеством. Но ведь сейчас, с высоты прошедших веков, мы знаем: именно то, что итальянский путешественник считал источником застоя, позднее оказалось главным фактором небывалого роста, начала промышленной революции и превращения Великобритании в ведущую мировую державу.

Более близкий к нашим дням пример: после Второй мировой войны японское государство первоначально намеревалось сделать ведущим фактором подъема экономики судостроение, а оказалось, что такую роль сыграла прежде всего электроника.

При всем обилии наших знаний нельзя не признать известную правоту и агностицизма. Мы плохо знаем и принципиально не можем точно знать, какой технологический вариант, какое структурное звено нашей экономики окажется источником прорыва в будущем или приведет к упадку. Более того, мы далеко не всегда можем знать, какой кризис послужит во вред, а какой во благо.

Именно поэтому для решения задачи качественно значимого сокращения отставания российской экономики и полного его преодоления в условиях постиндустриальных вызовов необходимы не отраслевые приоритеты и даже не бюджетные деньги на прорывные направления, а институты (т. е. правила игры). Прежде всего институты, гарантирующие свободу (политическую, интеллектуальную) и собственность (опять же не только и даже не столько на материальные продукты, сколько на интеллектуальную собственность). Свобода творчества, свобода информационных потоков, свобода включения индивидов в эти потоки является важнейшей предпосылкой прорыва. Все это, вместе взятое, означает фактически радикальное снижение трансакционных издержек.

Таким образом, постиндустриальное общество создает ряд новых условий, радикально отличающих логику прорыва сейчас и логику развития в индустриальную эпоху и ведущих к изменению роли государственной власти как важнейшего фактора социально-экономического ускорения.

Во-первых, резко сужается возможность государства определять приоритетные направления развития хозяйства, его отраслей и секторов. Злоупотребление стратегическим планированием есть «опасная самонадеянность» (если использовать выражение Ф. Хайека) и может привести лишь к консервации отставания.

Во-вторых, и это вытекает из первого, роль государства в сфере концентрации и перераспределения финансовых ресурсов действительно снижается. Благоприятный инвестиционный климат оказывается несопоставимо важнее инвестиционной активности власти, которая, более того, становится довольно опасной для эффективного развития производства.

Главным же в деятельности государства становится формирование и поддержание эффективности функционирования политических и общественных институтов, обеспечение гарантий прав и свобод, а также инвестирование в человеческий капитал, прежде всего – в образование. Иными словами, создание политических и экономических условий, благоприятных для развития в стране интеллекта. Перефразируя известный штамп, можно сказать, что свобода превращается в непосредственную производительную силу общества.

Это делает необходимым для государства обеспечивать политические гарантии свободы творчества, свободы как от какой-либо универсальной идеологии, так и от вмешательства влиятельных частных структур. Нужны политические и правовые гарантии свободы личности – как от незаконного вмешательства государства в частную жизнь, так и от уголовной преступности. Это, в свою очередь, предполагает наличие эффективной правоохранительной системы. А уж на этой основе интеллектуальная элита сама определит приоритетные направления использования своего потенциала для достижения высших технологических, экономических и социальных результатов развития страны.

Таким образом, именно институциональное развитие, а не государственные инвестиции должно быть ключевым элементом государственных плановых и прогнозных документов. В этом принципиальное отличие современной планово-прогнозной деятельности от того, что мы имели в условиях трансформации аграрной экономики в индустриальную.

Риски ренессанса традиционного планирования. Существует ряд специфических особенностей советского планирования, делавших его неэффективным даже в период господства плановой системы. На наш взгляд, риски воспроизведения этих черт в современных условиях весьма высоки. Дело в том, что на советские экономические модели существует спрос, проистекающий из широко распространенной веры в государство как высшую инстанцию разрешения всех проблем.

Главной проблемой советской экономики был плановый фетишизм[56]. План наделялся какой-то высшей силой, способной урегулировать все и вся. Казалось, что все проблемы социально-экономического развития страны могут решаться включением соответствующего показателя в план. Это очень точно описал в свое время первый председатель Госплана Г.М. Кржижановский. «Присматриваясь к программам, – писал он, – вы видите, что при составлении их безмолвно предполагается, что государственная власть обладает какой-то чудодейственной силой для удовлетворения потребностей в любых пропорциях…Все это в последнем счете придавало производственным программам характер безответственных проектов, составленных, быть может, и с добрыми намерениями, но с хозяйственной точки зрения висящих в воздухе»[57].

А если это так, то, естественно, оценка результативности деятельности всех участников хозяйственной жизни (отраслей, предприятий, работников) должна основываться на показателях выполнения и перевыполнения планового задания.

В этом-то состоял главный порок советской системы. Оценка за план дестимулировала всех субъектов хозяйствования. Действительно, если выполнение плана является главным критерием для получения денег и наград, то все оказываются заинтересованными в занижении своих возможностей, получении низких плановых заданий и завышении потребностей в ресурсном обеспечении выполнения плана. Эффективность производства, интересы потребителей становятся гораздо менее значимыми по сравнению с выполнением планового задания. Вся система начинает работать на показатель.

Оценка за план в качестве центрального элемента экономической системы принимала иногда карикатурные, а подчас и трагические формы. Классическим примером последнего является стремление руководства Рязанской области в 1959 году получить все возможные награды за быстрое выполнение партийного лозунга об утроении производства мяса. Для решения этой задачи под нож пустили почти все стадо, имевшееся в хозяйствах области, а после этого стали закупать скот в других областях и даже в Казахстане. Естественно, не обошлось без массовых приписок и махинаций. Результатом этой политики стало массовое уничтожение скота, в том числе чистопородного и маточного поголовья. Однако план был перевыполнен, за что первый секретарь обкома КПСС А.Н. Ларионов получил звание Героя Социалистического Труда. А меньше чем через год, когда вскрылись катастрофические результаты плановой вакханалии, он покончил жизнь самоубийством[58].

В свое время (примерно в 1940-1950-х годах), столкнувшись с таким негативом, советские экономисты начали дискуссии относительно правильных показателей, которые бы более точно отражали вклад предприятий, отраслей и отдельных работников и тем самым обеспечивали качественное повышение эффективности плановой системы. Какие только показатели не предлагались, проводились разного рода эксперименты[59]. И лишь позднее в работах ряда экономистов было сформулировано принципиально другое решение проблемы – дело не в подборе показателей, а в необходимости отказа от оценки за план[60]. Это был принципиальный поворот в дискуссии, однако отказаться от оценки за план советская система оказалась не способной в принципе – ведь критерием должна была стать прибыль (или рентабельность). Но последнее требовало уже перехода к рыночному ценообразованию, что было абсолютно невозможно при сохранении советской системы.

И вот теперь возникает вопрос: не пытаемся ли мы возродить в какой-то мере оценку за выполнение плановых показателей?

Особенно заметно это в дискуссиях при разработке докладов о результатах и основных направлениях деятельности отдельных ведомств. Предполагается, что они должны разрабатывать конкретные показатели, по достижению которых будет оцениваться результативность их деятельности. Вот тут-то мы и попадаем в ловушку планового фетишизма.

Во-первых, практически невозможно найти показатель, который может внятно и однозначно характеризовать достижение желательных результатов. Многие показатели, предлагаемые их разработчиками, или не поддаются однозначной интерпретации, или их применение может дать весьма сомнительные результаты.

Скажем, в качестве ключевого показателя оценки эффективности скорой медицинской помощи предлагается использовать время, за которое приезжает «скорая помощь». Но открытым в таком случае остается вопрос о качестве медицинской помощи, которую может оказать приехавшая бригада. Даже вопрос о наличии в приехавшей бригаде врача автоматически не решается самим фактом приезда автомобиля.

Другой характерный пример – проблема оценки эффективности службы наркоконтроля. Казалось бы, ее деятельность можно оценивать в том числе и по динамике масштабов уничтожаемых посевов наркотических растений – скажем, конопли. Однако подлежащая оптимизации целевая функция в данном случае совершенно не очевидна. Должен ли объем уничтожаемых посевов расти или сокращаться? Понятно, что все зависит от соотношения с объемом высеваемых посевов – если разводят конопли больше, то надо добиваться еще большего роста объема уничтожения посевов. Если же разведение конопли падает, то может сокращаться и объем деятельности соответствующих служб.

Во-вторых, итоговый показатель зависит от взаимодействия сложного комплекса факторов и предполагает разные временные интервалы. Это приводит к последствиям двоякого рода.

С одной стороны, результаты проистекающих от предпринятых данной администрацией (отраслевой или региональной) усилий проявляются только с течением времени, причем временные лаги, как правило, заранее неизвестны. В результате усилия одной администрации могут проявиться с течением времени, т. е. уже при другой администрации. Примеров этого более чем достаточно и в экономической истории, и в современной хозяйственно-политической практике.

С другой стороны, только в советской экономике показатели должны были однозначно расти. При оценке же результативности действий ведомств и регионов однозначный тренд того или иного показателя можно задать далеко не всегда. Возвращаясь к тому же наркоконтролю, можно предположить, что до определенного момента объем уничтожаемых посевов должен расти, а затем, в случае эффективности этой деятельности, начать падать – в связи с абсолютным сокращением производства наркотических веществ.

Еще более опасно превращение плановых показателей в основу для принятия политических и административных решений. Известному советскому экономисту С.Г. Струмилину приписывают слова, якобы сказанные им в начале 1930-х годов: «Лучше стоять за высокие темпы роста, чем сидеть за низкие». Эта фраза венчает острые и очень интересные дискуссии о перспективном планировании, которые велись на протяжении предшествующего десятилетия. Потом власть сказала: «Плану быть» – и указала, каким ему быть. План был объявлен законом, а почти все разработчики планов и спорщики о методологии планирования оказались в лучшем случае в тюрьме.

Увлечение плановыми разработками опасно также и тем, что в его рамках внимание к количественной стороне дела неизбежно начинает доминировать над качественными изменениями – в структуре экономики, в состоянии институтов. Типичный пример тому дают 1970-е годы. Тогда советская экономика неуклонно росла, хотя и невысоким темпом порядка 3 % в год, а западная – стагнировала, причем еще и на фоне высокой инфляции. Советские экономисты и политики увлеченно говорили о наступлении нового этапа «общего кризиса капитализма», которому присущ невиданный ранее феномен – стагфляция. Западные экономисты тоже пессимистично вырабатывали концепции «нулевого роста». Но прошло совсем немного времени, и выяснилось, что в 1970-е годы на Западе через кризис накапливался потенциал для резкого рывка в постиндустриальное будущее, который, собственно, и нельзя было запланировать. А СССР, методично выполняя плановые задания, двигался к национальной катастрофе. Иными словами, выполнение плана может вести не только к всеобщему благополучию, но и к тяжелому кризису. (Собственно, приведенный выше пример из истории Рязанской области свидетельствует о том же.)

Наконец, долгосрочное планирование в современных условиях неотделимо от разработки моделей частно-государственного партнерства. Эта модная в настоящее время модель предполагает взаимодействие государственных и частных средств при решении крупных народнохозяйственных задач. Предполагается, что частный бизнес вкладывает средства в строительство предприятий, а государство – в связанную с ними инфраструктуру. Вся практика участия государства в бизнесе свидетельствует, что оно (это участие) оказывается неэффективным и требует существенно больших временных и финансовых затрат, чем это первоначально предполагается[61]. В результате не исключена ситуация, когда частный бизнес последовательно реализует свою часть проекта, а государство отстает (и весьма значимо) от согласованного графика. Такая ситуация будет существенным образом снижать эффективность проектов.

* * *

В заключение хотелось бы отметить следующее.

В исходном пункте экономической политики любой страны, осуществлявшей прорыв даже в индустриальных условиях, никто точно не знал, к каким результатам она приведет в долгосрочной перспективе. И лишь по прошествии значительного времени можно было делать выводы об успехе или о неудаче проводимых мероприятий. Иными словами, надо признать, что лучшими специалистами по «экономическим чудесам» являются экономические историки будущего. Если в прошлую эпоху экономическое чудо было феноменом не столько экономического прогноза, сколько экономической истории, то тем более это справедливо для современного общества.

Все вышеизложенное не означает отрицания возможности использования в современной российской экономике инструментов прогнозирования. Однако важно учитывать следующие ограничения. Во-первых, не абсолютизировать возможности совершенствования экономики на основе планирования. Во-вторых, формировать более эффективные механизмы стимулирования инновационного развития (а эти механизмы относятся к сфере рыночных отношений, а не планирования). В-третьих, нужно сопоставлять цели планирования с меняющейся ситуацией и осваивать методы необходимых корректировок. В-четвертых, исходить из признания сложности и противоречивости взаимодействия государственного планового регулирования экономики и инициативных решений бизнеса и учиться оптимизировать это взаимодействие.