Читать книгу Сочинения. Том 5. Экономическая история и экономическая политика. Статьи. Книга 2 - В. А. Мау - Страница 6

Выработка стратегии постиндустриального рывка предполагает более или менее четкое определение сильных и слабых сторон современного российского экономико-политического процесса, анализ всей совокупности внутренних и внешних факторов, обусловливающих развитие страны. Рассмотрим наиболее важные институциональные обстоятельства современного российского социально-экономического развития. При этом наша классификация сильных и слабых сторон в высшей степени условна: при определенных обстоятельствах сильные стороны становятся слабыми и наоборот.

Политическая и макроэкономическая стабильность

Стабильность является важнейшей предпосылкой восстановления экономического роста и продолжения его достаточно высокими темпами. (Именно стабильность стала решающим фактором, без которого ни девальвация, ни рост цен на энергоресурсы не привели бы к восстановлению роста.) Обеспечение стабильности – серьезнейшая задача власти. Не следует полагать, что раз обретенная стабильность нам гарантирована надолго или навсегда. Ситуация остается достаточно уязвимой для шоков, и власти должны постоянно заниматься проблемами обеспечения стабильности.

Высокие цены на нефть не гарантируют макроэкономическую стабильность. С одной стороны, всегда остается вероятность их падения с последующей дестабилизацией бюджета и всей экономики, причем чем дольше сохраняется нынешняя высокая конъюнктура, тем болезненнее окажется адаптация. С другой – сохранение благоприятной конъюнктуры само по себе ведет к дестабилизации, провоцируя популистские решения, результатом чего может стать рост бюджетных расходов, превышающий рост доходов. Дестабилизировать ситуацию очень легко, надо только поддаться популистам, которые поют на все голоса о том, как расширение бюджетных расходов будет способствовать обретению всеобщего счастья. Другими источниками дестабилизации могут быть долговой кризис по частным внешним обязательствам, кризис на рынке потребительских кредитов, нестабильность отношений собственности.

Укрепление административных рычагов государства расширяет возможности использования новых инструментов стимулирования инвестиционной активности. Однако очень важно обеспечивать соответствие создаваемых институтов административным возможностям государства. Не будем забывать «второй закон экономического прогнозирования», который любил повторять Р. Дорнбуш: «Кризис наступает позже, чем ты его прогнозируешь, но раньше, чем ты его ожидаешь».

Для недопущения кризиса нам необходима консервативная бюджетная политика, опирающаяся только на те деньги, которые заработаны при помощи роста производительности труда, политика низких и плоских налогов, осторожная денежная политика, основанная на сдерживании укрепления рубля.

Человеческий капитал

В постиндустриальную эпоху именно развитие человека, его творческих способностей является важнейшим фактором ускорения социально-экономического роста. Прежде всего речь идет о здравоохранении, образовании, пенсионной реформе, науке и других социальных сферах. Человеческий капитал может сыграть роль, аналогичную железнодорожному строительству в условиях догоняющей индустриализации. Именно он станет центральным звеном, создающим кумулятивный спрос в развитии других отраслей. И здесь изначальное преимущество нашей страны – более высокий уровень развития человеческого капитала, чем это характерно для стран аналогичного уровня экономического развития (среднедушевого ВВП). Однако ситуация крайне неустойчива.

Широко распространено мнение, что в развитии человеческого потенциала у нас есть серьезные преимущества.

Это справедливо лишь отчасти, о чем свидетельствует и приводимая табл. 1, где показано место России в рейтингах по отдельным параметрам экономического и социального развития. По образованию мы пока выглядим вполне прилично, но по состоянию здравоохранения – катастрофически. А индекс человеческого потенциала тесно коррелирует со среднедушевым ВВП. Иными словами, если преимущество и есть, то не очень большое. И если не принять серьезных мер в ближайшее время, преимущества могут сойти на нет.

Из сказанного вытекает возможность двух вариантов развития событий:

– «подтягивание» уровня экономического развития до уровня человеческого капитала, т. е. использование имеющегося потенциала для ускоренной структурной и экономической трансформации;

– деградация человеческого капитала до уровня среднеразвитой страны.

Таблица 1

Место России в мире по индексам социально-экономического развития

Было бы ошибочным считать, что нынешний кризис социальной сферы порожден кризисом советской системы.

Это верно лишь отчасти: его природа отражает кризис всей индустриальной системы. Нынешняя модель социального государства (т. е. модель развития человеческого потенциала) перестает работать: она была основана на принципиально другой демографической и социальной ситуации (растущее население, преобладание сельских жителей, не охваченных системой социальной поддержки). Все современные модели социального государства уходят корнями в индустриальное прошлое (в Германию времен Бисмарка), в конец XIX века, когда демографическая структура населения радикально отличалась от нынешней: молодых людей было больше, чем пожилых, и за счет их отчислений можно было удовлетворять спрос на медицинские и другие социальные услуги. Сейчас, когда процесс старения населения приобрел устойчивый характер, а спрос на пенсионное обеспечение неуклонно возрастает, необходимо создать радикально новую модель социального государства.

Из этого следует, что поиск оптимальной модели развития человеческого капитала в минимальной мере может учитывать существующий в мире опыт, – эффективных систем, соответствующих современным вызовам, просто нет. Более того, страна, которая сможет сформировать современную эффективную модель развития человеческого капитала, получит огромные преимущества в постиндустриальном мире. Еще один принципиально важный вывод состоит в том, что модернизация институтов (правил игры) является гораздо более важной мерой, чем простая раздача денег. Увеличение финансирования социальных секторов без проведения в них серьезных институциональных реформ не даст устойчивого положительного эффекта, а, напротив, может только способствовать консервации старых, не раз демонстрировавших низкую эффективность кадров.

Именно на этих вопросах и необходимо сосредоточить сейчас наши интеллектуальные и политические усилия. И именно этот сектор должен стать безусловным приоритетом государства – с точки зрения как политического внимания к нему; так и концентрации здесь бюджетных ресурсов, о чем, собственно, свидетельствует и формулировка национальных проектов.

Налоговая политика

За последние годы Россия сделала решительные шаги по упорядочению налоговой системы. Налоги были существенно снижены, в результате чего значительно улучшилась их собираемость, практически сошли на нет налоговые неплатежи. Введение плоских налогов (прежде всего подоходного) стало важным шагом в формировании современной налоговой системы.

Понимание логики и направлений дальнейшего развития налоговой системы должно принимать во внимание три принципиально важных обстоятельства.

1. Налоговые традиции России существенно отличаются от западноевропейских. На Западе налоги – это то, что граждане готовы (или должны) заплатить государству за услуги, оказываемые им обществу. Соответственно плата может как увеличиваться, так и уменьшаться – в зависимости от того, какой объем услуг и какого качества граждане ожидают от государства.

В России же налицо совершенно другая налоговая традиция, берущая начало в известной степени в эпоху монголо-татарского влияния. У нас налоги – это плата татарскому хану (или государству) за то, чтобы он в течение года не вмешивался в дела жителей. Здесь не стоит вопрос об услугах. Есть лишь одна услуга, одно пожелание к власти – отстать и не вмешиваться, и торг может идти только о цене на эту услугу. Поэтому бессмысленно обсуждать, надо ли платить больше или меньше, – разумеется, меньше, поскольку услуга только одна и не зависит от цены. Иначе говоря, вопрос о повышении налогов не может быть предметом общественного договора.

2. Однако и снижение налогов в нынешней ситуации практически лишено смысла. Основные проблемы связаны с качеством налогового администрирования. Если налоговые власти могут легко «доначислить» налоги за несколько предшествующих лет на суммы, превышающие обороты предприятия, то бессмысленно обсуждать ставку налогообложения.

3. Указанная проблема в общем виде подводит к выводу о необходимости обеспечения соответствия между налоговой системой и возможностями власти по ее реализации. Так, применение плоской шкалы налогообложения обусловлено не только и не столько либеральными идеологическими устремлениями российских властей, сколько их неспособностью собирать налоги по прогрессивной шкале.

Высокие темпы экономического роста

Это очень важный фактор решения задачи сокращения разрыва с наиболее развитыми странами мира. Темпы роста российской экономики пока высоки, хотя и несколько снижаются, что отчасти вполне объяснимо переходом от восстановительного роста к инвестиционному. Однако политика стимулирования экономического роста, выдвижение роста на первый план в качестве важнейшего критериального индикатора эффективности действий власти и отдельных ее институтов несет и серьезные риски. Опасность – в увлечении чисто количественными параметрами, выпячивании их в ущерб структурным сдвигам и качеству роста. Среди угроз, которые несет абсолютизация темпов роста, можно выделить следующие.

Во-первых, пренебрежение качеством роста, структурными сдвигами. Среди сценариев социально-экономического развития России, обсуждавшихся на протяжении последнего года, прослеживается, в частности, и такой, который решает задачу удвоения ВВП за счет резкого наращивания производства в сырьевом секторе, причем в значительной мере за счет государственных инвестиций. Это очень опасный сценарий даже по сравнению с инерционным: решая поставленную политическую задачу («удвоение ВВП»), он ведет к усилению зависимости страны (причем зависимости не только экономической, но и политической) от колебаний мировой конъюнктуры. Тем самым России фактически предлагается повторить путь СССР.

Во-вторых, опасность политической фальсификации. Как только количественные показатели выдвигаются на передний план, то вся административная система начинает работать на «выполнение и перевыполнение». Это хорошо известно из опыта Китая, где суммарный ВВП провинций примерно в 1,5 раза превышает данные национальной статистики. Еще лучше об этом говорит наш собственный опыт, запечатленный в монументальной фразе патриарха советских экономистов С.Г. Струмилина. Он заметил в период плановой вакханалии рубежа 1920-1930-х годов: «Лучше стоять за высокие темпы роста, чем сидеть за низкие».

За последнее время в активе нашей политики появились специальные методы стимулирования экономического роста, которые не были характерны для первых пятнадцати лет посткоммунистического развития России. Новые инструменты несут в себе возможности более активного участия государства в осуществлении инвестиционных проектов. Это – особые экономические зоны, инвестиционный фонд, концессии. Но, будучи сильнодействующими средствами, они являются и довольно рискованными. Их использование может стать важнейшим фактором ускорения социально-экономического роста, но они же при неосторожном обращении могут стать факторами деградации политикоправовых условий хозяйствования.

Состояние правовых политических институтов – судебной, правоохранительной, административной систем

Политические институты играют в настоящее время ключевую роль в деле обеспечения устойчивости социально-экономического развития. Можно даже говорить о «падающей производительности» экономического законодательства в условиях неэффективности всей системы его исполнения (enforcement). Иными словами, сейчас практически исчерпаны возможности повышения экономической эффективности, консолидации экономического роста исключительно в рамках собственно экономической сферы, экономического законодательства. Страна подошла к такой фазе, когда дальнейшее экономическое развитие в значительной мере будет предопределяться состоянием политических институтов.

Для решения задач экономического рывка недостаточно иметь хорошее трудовое и земельное законодательство, законы о банках и банкротстве, налоговое и бюджетное законодательство. Все эти нормы и правила должны четко реализовываться на практике, а это требует эффективного государственного аппарата, справедливого суда, достойной правоохранительной системы – словом, действенных базовых институтов государственной власти. Ни один закон не принесет тех результатов, которых от него ждут, если все органы государственной власти не обеспечат его исполнение, а суд не защитит гражданина при нарушении его прав.

Эта ситуация хорошо описывается одним примером, также взятым из практики 1920-х годов. Тогда Советское правительство приняло декрет о гарантиях вкладов в государственных банках и ожидало, что люди (и прежде всего нэпманы) понесут деньги в госбанк. Но этого не произошло, и на вопрос о причинах сложившейся ситуации один из нэпманов ответил: «Вы приняли декрет о безопасности вкладов, но кто гарантирует безопасность вкладчика?»

Здесь нет стандартных решений. Общий вывод один: формирование адекватной институциональной среды (системы стимулов и санкций) важнее, чем улучшение финансирования соответствующих секторов. И среди этих стимулов одно из ключевых мест занимает упрощение административных процедур, улучшение условий ведения бизнеса. Мы несколько продвинулись по этому пути в начале нынешнего десятилетия, но потом позитивное развитие событий затормозилось. И если обратиться к исследованиям Всемирного банка на эту тему, то мы увидим, что Россия находится в достаточно благоприятной зоне с точки зрения открытия бизнеса, но весьма уязвима но показателю издержек исполнения контракта (табл. 2).

Таким образом, состояние институтов государственной власти выходит сейчас на передний план, становится главным «узким местом» социально-экономического развития России. Поэтому первоочередное внимание надо уделить обеспечению базовых политических прав – безопасности личности, собственности. Особый акцент следует сделать на повышении эффективности судебной и правоохранительной систем, на административной реформе. Ключевой задачей является осуществление институциональных изменений, создание соответствующих стимулов для повышения эффективности правовой системы.

Таблица 2

Некоторые показатели административных условий ведения бизнеса

Источник: Бизнес в 2005 году. Устранение препятствий на пути развития. М.: Весь мир, 2005.

Однако эти процессы исключительно сложны – и в политическом, и особенно в интеллектуальном отношении. Для решения возникающих в политико-правовой сфере проблем практически неприменим иностранный опыт. Многие страны решали аналогичные задачи – кто-то более успешно, кто-то менее. Однако во всех случаях решения должны быть индивидуальными, соответствующими особенностям политической культуры и уровню развития страны.

Обилие нефтегазовых природных ресурсов и зависимость от них экономики

Широко распространено мнение, что обилие природных ресурсов является одним из главных преимуществ России. Проблема только в том, что мы никак не можем правильно ими воспользоваться. Между тем нефтяная рента содержит серьезные риски, которые можно конкретизировать следующим образом[18]:

– «голландская болезнь» – рост реального курса рубля и снижение конкурентоспособности отечественных товаропроизводителей, в силу чего импортозамещение становится практически невозможным и страна оказывается в сильной зависимости от колебания цен на товары своего экспорта;

– тем самым импорт товаров становится выгоднее импорта капитала (технологий), с удорожанием рубля требуется все больше иностранного капитала для решения тех же инвестиционных задач;

– происходит дестимулирование структурных сдвигов, т. е. происходит консервация (деградация) экономической структуры, тем самым возрастают риски того, что страна повторит судьбу Советского Союза – подстройка экономической структуры под высокие цены на нефть и экономико-политический крах при резком изменении конъюнктуры цен;

– генерируемый природными ресурсами приток финансовых средств оказывает разлагающее влияние на политическую систему страны – власть подвергается искушению популизмом, она может позволить себе экспериментировать с экономической политикой, принимать экзотические и безответственные решения, которые компенсируются обильными денежными вливаниями; усиливаются и риски коррупции, которая оказывается почти неизбежной, когда власть должна заниматься дележом природной ренты;

– дестимулируется спрос на качественное образование, так как сырьевые сектора в общем предъявляют более низкие требования к квалификации рабочей силы, а потому доминирование этих секторов в экономике страны снижает спрос на образовательные услуги, что может иметь весьма опасные долгосрочные последствия. Подтверждает этот тезис множество примеров начиная с Испании XVI века. Ни одна страна не могла совершить рывок, базирующийся на добыче нефти, газа или драгоценных металлов (за исключением некоторых абсолютных монархий). Чтобы преодолеть подобные риски, можно предложить некоторые рекомендации, способные нейтрализовать зависимость от конъюнктуры цен на топливно-энергетические ресурсы:

1. Стабилизационный фонд. Он должен сохраняться и не тратиться на популистские проекты. Теоретически у Стабфонда может быть четыре функции – фонд будущих поколений, страхование бюджета на случай ухудшения внешнеэкономической конъюнктуры, стерилизация денежной массы, недопущение структурной подстройки экономики под высокую конъюнктуру цен (чтобы не повторить судьбу СССР[19]). Именно последние две функции принципиально важны для современной России.

2. Стратегический план действий власти на случай падения цен на нефть. Этот план еще только предстоит разработать. Он не должен носить публичный характер. Стратегический план должен содержать комплекс скоординированных мер в области валютно-кредитной, бюджетной, налоговой, таможенной, долговой, структурной политики, а также многих других вопросов развития национальной экономики и ее отдельных секторов при начале устойчивой понижательной тенденции цен.