Читать книгу Podstawy ekonomii integracji europejskiej - Anna Zielińska-Głębocka - Страница 11

Tworzenie budżetu ogólnego jest wyrazem solidarności europejskiej, która wymaga gromadzenia odpowiedniego zasobu środków finansowych i decydowania o sposobie ich dystrybucji przez instytucje unijne.

Ważne są odpowiedzi na pytania, jakie cele powinny być finansowane z budżetu; skąd pochodzą środki finansowe; które kraje są beneficjentami netto, a które płatnikami netto do budżetu (albo więcej otrzymują niż wpłacają, albo na odwrót – więcej wpłacają niż otrzymują). Budżet unijny ma szczególny charakter, nie można go porównywać z budżetami krajowymi, ze względu na cele, którym służy, oraz wymóg równoważenia, czyli brak instytucji deficytu budżetowego. Z tego budżetu nie finansuje się klasycznych zadań krajowych, jak edukacja, służba zdrowia, pomoc społeczna, wydatki militarne itd.; finansowane są zadania ważne dla całego ugrupowania.

Podstawę określania zadań budżetowych UE stanowi agenda polityczna, czyli uzgodnienia między krajami w sprawie reguł, form i wysokości europejskiego finansowania. Oznacza to, że budżet stanowi kluczowy instrument realizacji celów polityki UE. W procedurze unijnej najpierw określane są cele i zadania, następnie – jako ich konsekwencję – planuje się dochody i wydatki budżetowe. Z tego względu dyskusja polityczna na temat zadań i procedur stanowi ważny element funkcjonowania UE. W tej dyskusji ścierają się różne interesy narodowe, a także oczekiwania krajowe z potrzebami wspólnotowymi.

Od samego początku tworzenia wspólnego budżetu przedmiotem szczególnej dyskusji były wydatki na:

● cele wspólnej polityki rolnej;

● zadania związane ze spójnością (konwergencją) społeczną i gospodarczą krajów i regionów;

● wspieranie konkurencyjności i innowacyjności;

● realizację nowych kierunków polityki wewnętrznej;

● podejmowanie działań zewnętrznych, a także bezpieczeństwa i sprawiedliwości5.

Ze względu na ewolucję zadań unijnych zmieniały się także potrzeby budżetowe i procedury zarządzania budżetem. Pojawiały się luki między rosnącymi potrzebami a możliwościami ich finansowania ze środków unijnych, co wpłynęło na kolejne reformy finansowania budżetowego, w tym na szukanie możliwości bardziej elastycznego podejścia do równoważenia budżetu.

Wieloletnie perspektywy finansowe

Od 1988 roku podstawę uchwalania rocznych budżetów stanowią wieloletnie perspektywy finansowe, określające najważniejsze zadania integracyjne uzgodnione przez kraje członkowskie i instytucje unijne. Przyjęcie perspektyw finansowych oznaczało wprowadzenie zasady wieloletniego planowania budżetowego. Pierwsza perspektywa finansowa obejmowała okres czteroletni 1988–1992, następne obejmowały już okresy siedmioletnie: 1993–1999; 2000–2006; 2007–2013; 2014–2020.

Perspektywa 2000–2006 miała szczególny charakter, gdyż objęła okres przygotowania do wielkiego rozszerzenia UE o 10 krajów oraz pierwsze lata po rozszerzeniu (2004). Perspektywa 2007–2013 była z kolei kluczowa dla realizacji wielu programów wspomagania nowych krajów członkowskich ze środków funduszy strukturalnych i funduszu spójności. W tym okresie gospodarki europejskie zostały dotknięte kryzysem finansowym, co wymagało większej elastyczności w finansach unijnych. W perspektywie 2014–2020 nacisk został położony na przyspieszenie wzrostu gospodarczego i zatrudnienia po okresie kryzysowym, poprawę konkurencyjności i innowacyjności całej unijnej gospodarki.

Przyjęcie perspektywy finansowej wiązało się z określeniem źródeł dochodów budżetowych, przy założeniu, że roczne przychody muszą całkowicie pokryć roczne wydatki, tak aby została utrzymana równowaga budżetowa. Źródła te są definiowane jako tzw. dochody własne, obejmujące źródła tradycyjne, czyli dochody z ceł i wpłaty poszczególnych krajów z VAT, oraz nowe źródła w postaci składek krajów członkowskich liczonych w procencie od dochodu narodowego brutto (DNB).

Dochody budżetowe

Obecna struktura dochodów ze źródeł własnych wygląda następująco:

● tradycyjne źródła własne – cła oraz opłaty cukrowe (14,1% ogółu dochodów), przy założeniu, że 20% dochodów z tego źródła pozostaje w budżetach krajowych;

● źródła własne oparte na podatku VAT – stawka jednolita w wysokości 0,3% naliczana od zharmonizowanej podstawy VAT wszystkich państw członkowskich (11,3% ogółu dochodów);

● źródła własne oparte na DNB – stawka jednolita naliczana od DNB państw członkowskich (73% ogółu dochodów).

Wpłaty składek do unijnego budżetu są dokonywane z budżetów krajowych.

Udział tradycyjnych źródeł, zwłaszcza ceł, systematycznie maleje ze względu na generalny spadek wysokości stawek celnych UE. Podstawowym źródłem są obecnie roczne wpłaty krajów członkowskich liczone jako procent zrealizowanej wartości DNB. Oznacza to, że wartość krajowej składki do budżetu zmienia się w miarę zmian w DNB, związanych z dynamiką wzrostu gospodarczego. Szybszy wzrost gospodarczy zwiększa wartość wpłacanej składki.

Ważną decyzją budżetową jest przyjmowanie ograniczeń dotyczących środków tworzących dochody budżetowe UE. Ograniczenia te są definiowane jako pułap środków własnych liczonych w procencie DNB całej wspólnoty. Celem ustalania pułapu jest zapewnienie odpowiedniej puli środków na realizację wspólnych zadań, jednak bez nadmiernego obciążania budżetów krajowych i europejskich podatników.

Pułap zaplanowany na 2017 rok wynosił 1,23% DNB, a na całą perspektywę finansową 2014–2020 – 1,22%. Wysokość tego pułapu jest przedmiotem krajowych uzgodnień, przy czym warto wspomnieć, że jest grupa krajów, która w negocjacjach oczekiwałaby zmniejszenia tego limitu (m.in. Wielka Brytania, Holandia), ale są też kraje, które są skłonne poprzeć większy poziom finansowania ze źródeł europejskich (Francja, nowe kraje członkowskie). Zaplanowany obecny pułap to kompromis osiągnięty w drodze konsensusu; jest on niższy od przyjmowanego w poprzednich perspektywach (1,27%). Należy jednak zaznaczyć, że pułap ten w praktyce nigdy nie został osiągnięty.

Wydatki budżetowe

Zgodnie z filozofią agendy politycznej, w budżecie ogólnym określane są obszary wydatków wraz z pułapami dla wydatków rocznych i dla całej siedmioletniej perspektywy, liczonymi w proporcji do DNB (tab. 4.2).

Tab. 4.2. Struktura wydatków budżetowych Unii Europejskiej w 2017 roku oraz w perspektywie finansowej 2014–2020 (środki na zobowiązania i na płatności) (mld euro)

Źródło: Komisja Europejska.

Trzy grupy wydatków absorbują kluczową część wydatków unijnych:

● Wydatki na cele spójności społecznej, gospodarczej i terytorialnej adresowane głównie do biedniejszych regionów, identyfikowanych według klasyfikacji terytorialnej jednostek administracyjnych, tzw. NUTS (z franc. Nomenclature des Unités territoriales statistiques; z ang. Nomenclature for Territorial Units for Statistics). Na ten cel przypada 34% ogółu wydatków. Wydatki te są w obecnej perspektywie ściśle powiązane z zadaniem realizacji inteligentnego (smart) wzrostu gospodarczego, sprzyjającego włączeniu społecznemu. Oznacza to połączenie zadania konwergencji, czyli zmniejszania różnic rozwojowych między regionami i krajami, z zadaniem wspierania nowego podejścia do wzrostu gospodarczego i walki z wykluczeniem społecznym.

● Wsparcie rolnictwa, rynków rolnych oraz obszarów wiejskich, które w obecnej perspektywie jest realizowane w ramach dużego zadania zapewnienia trwałego wzrostu gospodarczego dzięki zabezpieczaniu odpowiednich zasobów naturalnych. Na ten cel przeznacza się łącznie 41% ogółu wydatków; aż 73% z tej kwoty zaplanowano na programy rynków rolnych oraz płatności bezpośrednich dla rolników. Pozostałe środki przeznacza się na rozwój obszarów wiejskich, ochronę środowiska, rybactwo.

● Wsparcie europejskiej konkurencyjności przez większe wydatki na badania naukowe i prace rozwojowe, innowacje, nowe technologie informacyjne i komunikacyjne, wsparcie konkurencyjności firm, edukacja i szkolenia, sieci transeuropejskie i energetyczne itd. (12% ogółu wydatków).

Pozostałe obszary wsparcia to:

● bezpieczeństwo i obywatelstwo – obszar obejmujący takie instrumenty i zadania, jak: Fundusz Granic Zewnętrznych, wspólne zarządzanie migracją, Europejski Fundusz na rzecz uchodźców, Europejski Fundusz Integracji, prawa podstawowe i sprawiedliwość, media, kultura, zdrowie (1%);

● globalny wymiar Europy – polityka zewnętrzna UE obejmująca takie zadania, jak: rozszerzenie UE, europejska polityka sąsiedztwa, pomoc humanitarna, współpraca na rzecz rozwoju, demokracja i prawa człowieka, wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa, instrument na rzecz stabilności (6%);

● wydatki na administrację (6%).

Łączna kwota środków na przyjęte zobowiązania wynosi w okresie siedmioletnim ponad bilion euro (1 087 197 mln euro), co stanowi 1,03% DNB całej UE; kwota przyznana na 2017 roku wynosiła 155,6 mld euro, czyli 1,04% DNB.

Ujmowana w budżecie druga pozycja, definiowana jako kwota przyznana na płatności uwzględniające przewidywania odnośnie do wzrostu DNB w gospodarce unijnej, wynosi w okresie siedmioletnim nieco mniej niż w pozycji zobowiązania, tj. 1 026 287 mln euro, stanowiąc 0,98% DNB. W planie na 2017 rok roczne środki na płatności wynosiły 142,9 mld euro, czyli 0,95% DNB.

Instrumenty i fundusze budżetowe

Znaczna część środków budżetowych jest uruchamiana przez różnego rodzaju fundusze, ramowe programy i specjalne instrumenty. Ma to miejsce w polityce spójności, zwłaszcza regionalnej, gdzie funkcjonują fundusze strukturalne, czyli Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego oraz Europejski Fundusz Społeczny, a także uruchomiony w 2002 roku nowy Europejski Fundusz Solidarności – jako system pomocy dla regionów dotkniętych klęskami żywiołowymi. Z funduszu solidarności udzielono do tej pory wsparcia 24 krajom w wysokości 5 mld euro. Pomoc dla krajów, w których PKB na mieszkańca jest niższy od 90% średniej unijnej, jest udzielana ze środków Funduszu Spójności.

W polityce społecznej wykorzystywany jest fundusz dostosowania do globalizacji, z którego może być udzielona pomoc dla pracowników tracących zatrudnienie ze względu na globalną konkurencję wymuszającą zamykanie firm na terytorium UE.

W ramach stosunków zewnętrznych, odnoszących się do europejskiej polityki sąsiedztwa, wykorzystywany jest instrument pomocy przedakcesyjnej.

Ważną rolę odgrywają ramowe programy, wykorzystywane m.in. w polityce naukowo-badawczej i technologicznej oraz we wspieraniu przedsiębiorczości i konkurencyjności. W programach ramowych zestawiane są wszystkie cele oraz środki niezbędne do ich realizacji. Instrumentem używanym w ramach tzw. otwartej koordynacji są tabele wyników (np. Innovation Union Scoreboard), analizy porównawcze i benchmarkowe, rankingi, pozwalające na przygotowanie programów wsparcia w określonych dziedzinach.

Z kolei w celu usprawnienia procedur budżetowych stosowany jest instrument elastyczności, obecnie w wysokości 600 mln euro, jako dodatkowe wsparcie dla projektów w trakcie realizacji oraz projektów dopiero uruchamianych.

Wkład krajów członkowskich do budżetu ogólnego

Wszystkie kraje członkowskie uczestniczą w procedurze budżetowej po stronie dochodów i po stronie wydatków. Zestawienie wartości środków wpłacanych oraz kwot otrzymywanych pozwala na ustalenie płatników netto – krajów, które więcej do budżetu wpłacają, niż z niego otrzymują, oraz beneficjentów netto – krajów, które więcej z budżetu unijnego otrzymują, niż do niego wpłacają. W obecnej perspektywie finansowej do płatników netto należą: Niemcy, Francja, Wielka Brytania, Włochy, Austria, Szwecja, Dania, Finlandia i Holandia, natomiast głównymi beneficjentami netto są: Polska, Rumunia, Grecja, Węgry, Czechy, Słowacja, Bułgaria, Portugalia, Hiszpania (rys. 4.4).

Rys. 4.4. Główni płatnicy i beneficjenci netto budżetu ogólnego Unii Europejskiej w 2016 roku (mln euro)

Źródło: Eurostat, Komisja Europejska.