Читать книгу Podstawy ekonomii integracji europejskiej - Anna Zielińska-Głębocka - Страница 5

Pogłębianie integracji w sferze gospodarczej oznaczało przejście od pierwotnej współpracy sektorowej, którą tworzyła Europejska Wspólnota Węgla i Stali (EWWiS) oraz Europejska Wspólnota Energii Atomowej – Euratom), do współpracy horyzontalnej obejmującej całe gospodarki, czego wyrazem było utworzenie w 1957 roku Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej (EWG), jej kolejne modyfikacje, a także wejście w życie w 1999 roku unii gospodarczej i walutowej ze wspólną walutą euro.

W trakcie sześćdziesięcioletniej praktyki integracyjnej znacząco poszerzył się katalog zadań gospodarczych, obejmując nie tylko unię celną, rynek wewnętrzny, politykę rolną, społeczną i transportową, lecz także integrację monetarną, problemy zatrudnienia, ochrony środowiska, badań naukowych, ochrony zdrowia, spójności społecznej, gospodarczej i terytorialnej, zmian klimatycznych, problemów energetycznych itd. Do zadań gospodarczych dołączono też cele pozagospodarcze, takie jak wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa oraz polityka w zakresie tworzenia przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości.

Pogłębianie integracji w sferze politycznej wiązało się z rozszerzaniem kompetencji organów ponadnarodowych w wyniku pojawiania się nowych zadań integracyjnych, co teoria integracji określa jako proces „rozlewania się” (spill over), czyli generowania nowych wyzwań w miarę efektywnej realizacji celów bieżących. Towarzyszy temu powstawanie nowych instytucji, takich jak Europejski Bank Centralny oraz liczne europejskie zdecentralizowane agencje i urzędy, np. Europejska Agencja Straży Granicznej i Przybrzeżnej (Frontex), Europejska Agencja Środowiska (EEA), Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA), Europejska Agencja Leków (EMA), Europejski Urząd Policji (Europol), Europejska Jednostka Współpracy Sądowej (Eurojust); realizowane są nowe programy działania (np. strategia lizbońska, strategia Europa 2020), zawierane są nowe porozumienia międzyrządowe, np. układ z Schengen, pakt stabilności i wzrostu, pakt fiskalny itd.

W celu realizacji procesu pogłębiania integracji została wybrana metoda kooperatywnego federalizmu, łącząca funkcje wykonawcze instytucji narodowych i wspólnotowych. Federalizacja, nazywana metodą wspólnotową, oznacza, że kraje zgadzają się na wspólne zasady i cele oraz na działania instytucji wspólnotowych (ponadnarodowych) niezbędne do ich osiągnięcia. Z kolei kooperacja, określana też jako metoda współpracy międzyrządowej, przejawia się we współdziałaniu krajów w imię narodowych i wspólnotowych interesów, przy zagwarantowaniu państwom członkowskim pewnego poziomu autonomii.

W ostatnich dekadach dokonały się w ugrupowaniu europejskim kluczowe zmiany ustrojowe, nastąpiło przejście do nowego etapu integracji, przewidującego tworzenie coraz ściślejszego związku między narodami Europy w formie Unii Europejskiej. Początki tych zmian zostały wprowadzone w traktacie z Maastricht (Traktacie o UE), podpisanym 7 lutego 1992 (wszedł w życie 1 listopada 1993). Traktat ten ustanawiał UE opartą na trzech filarach: pierwszy stanowiła Wspólnota Europejska (zastępująca EWG, EWWiS, oraz Euratom), drugi – wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa, a trzeci – współpraca policyjna i sądowa w sprawach karnych. Zapowiadał także powstanie unii gospodarczej i walutowej, określając jednocześnie kryteria przystąpienia do unii walutowej, znane jako „kryteria z Maastricht”.

Kolejny krok w budowie UE przyniósł traktat z Lizbony podpisany 13 grudnia 2007 (wszedł w życie 1 grudnia 2009), który objął dwa traktaty o takiej samej mocy prawnej: Traktat o UE (TUE), który w sposób ogólny definiuje podstawowe zasady, wartości i cele UE, oraz Traktat o funkcjonowaniu UE (TFUE), koncentrujący się głównie na jej problemach społeczno-gospodarczych. Traktat z Lizbony zniósł, pochodzący z Maastricht, podział UE na trzy filary, postanawiając, że UE zastępuje Wspólnotę Europejską i jest jej następcą prawnym.

Zgodnie z traktatem lizbońskim, państwa członkowskie przyznają UE kompetencje do osiągnięcia ich wspólnych celów i są zdecydowane kontynuować „proces tworzenia coraz ściślejszego związku między narodami Europy”. Traktat z Lizbony potwierdził UE jako wspólnotę wartości przywiązaną do zasad wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności oraz państwa prawnego. Katalog wspólnych wartości został zdefiniowany w art. 2 TUE:

Unia opiera się na wartościach poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego, jak również poszanowania praw człowieka, w tym praw osób należących do mniejszości. Wartości te są wspólne państwom członkowskim w społeczeństwie opartym na pluralizmie, niedyskryminacji, tolerancji, sprawiedliwości, solidarności oraz na równości kobiet i mężczyzn.

O konsekwencjach naruszenia tych wartości mówi art. 7 TUE, określając tryb postępowania w przypadku wystąpienia wyraźnego ryzyka poważnego naruszenia przez państwo członkowskie wartości, o których stanowi art. 2 TUE2.

W wyniku zmian dokonanych w europejskich traktatach ukształtował się obowiązujący obecnie ustrój polityczny UE oparty przede wszystkim na wspólnych wartościach i wspólnym prawie. Unia obejmuje trzon gospodarczy, na który składają się unia celna, rynek wewnętrzny, unia walutowa i unia gospodarcza, oraz trzon społeczno-polityczny z unią obywatelską i polityczną (unią narodów). Oba trzony są obudowane wspólnymi wartościami i wspólnym prawem. Ustrój ten charakteryzuje się kilkoma ważnymi zasadami.

1. Integracja gospodarcza w ramach UE opiera się na wolnych, otwartych i konkurencyjnych rynkach, służąc jednocześnie tworzeniu ściślejszego związku między narodami Europy. Podstawową wykładnię podziału kompetencji między instytucje wspólnotowe i krajowe zapewnia zasada pomocniczości (subsydiarności). W sferach, które nie są zastrzeżone do wyłącznych kompetencji UE, jej działania mogą jedynie wspomagać, a nie zastępować działania szczebla narodowego (władz centralnych, regionalnych, lokalnych). Chodzi o to, aby decyzje były podejmowane jak najbliżej obywateli i jak najbardziej efektywnie. Z tego względu UE popiera rozwój społeczeństwa obywatelskiego, którego przejawem jest m.in. działanie organizacji pozarządowych (non governmental organization – NGO), oddolne tworzenie wspólnot i programów, a także zgłaszanie inicjatyw obywatelskich w skali krajowej, regionalnej czy europejskiej (obywatelstwo UE jako uzupełnienie obywatelstwa krajowego). Zasadę pomocniczości definiuje art. 5 TUE:

Zgodnie z zasadą pomocniczości, w dziedzinach, które nie należą do jej wyłącznej kompetencji, Unia podejmuje działania tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele zamierzonego działania nie mogą zostać osiągnięte w sposób wystarczający przez państwa członkowskie, zarówno na poziomie centralnym, jak i regionalnym oraz lokalnym, i jeśli ze względu na rozmiary lub skutki proponowanego działania możliwe jest lepsze ich osiągnięcie na poziomie Unii.

Zakres i forma działania UE muszą w tym kontekście być zgodne z zasadą proporcjonalności, wymagającą, aby żadne jej działanie nie wykraczało poza to, co jest konieczne do osiągnięcia celów traktatowych.

2. Dla większej transparentności zasady pomocniczości w TUE i w TFUE dokonano wyraźnego wyszczególnienia kompetencji UE. W TUE do kompetencji UE zaliczono definiowanie i realizowanie wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa, w tym stopniowe określanie wspólnej polityki obronnej. Z kolei w TFUE zapisano wyraźny podział kompetencji na kompetencje wyłączne UE, kompetencje dzielone oraz kompetencje mające na celu wspieranie, koordynowanie lub uzupełnianie działań krajów członkowskich. Podział ten, zgodnie z charakterem TFUE, dotyczy sfery zadań społeczno-gospodarczych i kulturowych. Do wyłącznych kompetencji UE należą:

● unia celna;

● ustanawianie reguł konkurencji niezbędnych dla funkcjonowania rynku wewnętrznego;

● polityka pieniężna w odniesieniu do krajów, których walutą jest euro;

● zachowanie morskich zasobów biologicznych w ramach wspólnej polityki rybołówstwa;

● wspólna polityka handlowa.

Z kolei do kompetencji dzielonych między UE i kraje członkowskie zaliczono: rynek wewnętrzny; politykę społeczną; spójność gospodarczą, społeczną i terytorialną, rolnictwo i rybołówstwo; środowisko; ochronę konsumentów; transport; sieci transeuropejskie; energię; przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości; wspólne problemy bezpieczeństwa w zakresie zdrowia publicznego. Kompetencje te są realizowane zgodnie z zasadą pomocniczości.

Katalog dziedzin, w których UE ma kompetencje do wspierania, koordynowania i uzupełniania działań państwa członkowskich, obejmuje: ochronę i poprawę zdrowia ludzkiego; przemysł; kulturę; turystykę; edukację, kształcenie zawodowe, młodzież i sport; ochronę ludności; współpracę administracyjną.

3. Potwierdzona została, obowiązująca już od deklaracji Schumana, zasada solidarności jako podstawa współpracy krajów członkowskich. Zasada ta zobowiązuje kraje do wspólnej realizacji uzgodnionych zadań, wzajemnej pomocy i solidarnego pokrywania kosztów z tym związanych, przy jednoczesnym poszanowaniu ich historii, kultury i tradycji. Szczególne znaczenie ma solidarność finansowa, znajdująca wyraz w tworzeniu wspólnego budżetu oraz redystrybucji środków między kraje i ich regiony zgodnie z wymogami realizacji zadań integracyjnych.

4. Szczególne znaczenie w UE wartości ma zasada niedyskryminacji, której realizacja opiera się na założeniu (Gawlikowska-Hueckel, Zielińska-Głębocka 2004, s. 3–4):

● równości wobec prawa;

● zakazu dyskryminacji, wynikającej ze względów, które zostały zdefiniowane w art. 2 TUE;

● zakazu dyskryminacji ze względu na obywatelstwo.

W życiu gospodarczym zakaz dyskryminacji odnosi się do:

● wymogu równości kobiet i mężczyzn w sprawach zatrudnienia, pracy i wynagrodzenia;

● integracji osób niepełnosprawnych i działań na rzecz włączania społecznego osób zagrożonych;

● niedyskryminacji dotyczącej pochodzenia towarów, tj. dóbr i usług na rynku europejskim;

● niedyskryminacji dotyczącej zakładania przedsiębiorstw – obowiązuje zasada traktowania narodowego, która zakłada, że przedsiębiorcy i inwestorzy zagraniczni nie mogą być traktowani inaczej niż krajowi;

● niedyskryminacji związanej z przemieszczaniem się osób między krajami członkowskimi, dotyczącej prawa osiedlania się, prawa do świadczeń społecznych, podejmowania pracy, opieki konsularnej.

5. Podstawę prawną funkcjonowania UE stanowi jej porządek prawny, tzw. acquis communautaire (tab. 2.3), obejmujący prawo pierwotne, czyli wszystkie traktaty (stanowiące, akcesyjne), oraz prawo wtórne stanowione przez instytucje unijne (rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, układy i umowy międzynarodowe, programy działania, strategie itd). W porządku prawnym UE obowiązuje nadrzędność prawa unijnego nad prawem krajowym. Nad poszanowaniem i przestrzeganiem prawa europejskiego czuwa Trybunał Sprawiedliwości UE, a kraje członkowskie są zobowiązane do ustanowienia środków niezbędnych do skutecznej ochrony prawnej europejskiego porządku prawnego.

Tab. 2.3. Podstawowe akty prawne Unii Europejskiej, tworzące unijny porządek prawny

Istotne znaczenie dla pozycji prawnej UE w relacjach zewnętrznych ma fakt przyznania jej osobowości prawnej, co oznacza, że UE ma cechy organizacji międzynarodowej, a jej instytucje reprezentują interesy całego ugrupowania oraz krajów członkowskich na różnych forach międzynarodowych (w ramach Światowej Organizacji Handlu, Międzynarodowego Funduszu Walutowego, grupy G-7, grupy G-20, Europejskiego Banku Odbudowy i Rozwoju itd.).

6. Obowiązuje zasada jedności celu, która oznacza zobowiązanie państw członkowskich do realizacji uzgodnionych zadań, odnośnie do których kraje zgodziły się działać wspólnie z instytucjami unijnymi, na przestrzeganie przyjętych wartości oraz traktowanie wspólnych zadań i wartości jako dobro wspólne, wymagające lojalności wobec unijnych celów i porządku prawnego

7. Unia funkcjonuje w jednolitych ramach instytucjonalnych, obejmujących instytucje decyzyjne: Parlament Europejski, Radę Europejską, Radę UE, Komisję Europejską, Trybunał Sprawiedliwości UE, Europejski Bank Centralny, Trybunał Obrachunkowy (tab. 2.4). Obok instytucji decyzyjnych działają też instytucje doradcze, mające na celu koordynację współpracy różnych organów krajowych, w tym Komitet Regionów oraz Komitet Ekonomiczno-Społeczny.

Tab. 2.4. Instytucje Unii Europejskiej