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II. Bedeutung des Arbeitsstrafrechts

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Das Arbeitsstrafrecht hat in den vergangenen Jahren – nicht zuletzt infolge der Vielzahl neugeschaffener gesetzlicher Regelungen[1] – zunehmend an Bedeutung gewonnen. Die praktische Relevanz der Straftatbestände und Ordnungswidrigkeiten lässt sich beispielhaft an den folgenden Zahlenbeispielen illustrieren:

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–	Aufgrund der wohl hohen Dunkelziffer von Gesetzesübertretungen in diesem Bereich besteht über Umfang und Entwicklung der sog. Schattenwirtschaft erhebliche Unsicherheit.[2] Für die Jahre 2019 und 2020 geht das Institut für angewandte Wirtschaftsforschung Tübingen (IAW) von einem Umfang der Schattenwirtschaft von 324 bzw. 322 Mrd. € aus. Das entspricht einem Verhältnis zum offiziellen Bruttoinlandsprodukt von etwa 9,4 % und 9,1 %.[3] Damit ist weiterhin ein langfristig anhaltender, sinkender Trend zu verzeichnen. Im Jahre 2006 wurden schätzungsweise noch etwa 346,5 Mrd. €, fast ein Fünftel der deutschen Wirtschaftsleistung, in illegalen Jobs umgesetzt. Davon entfielen ca. 131,4 Mrd. € auf die Baubranche und das Handwerk (inkl. Reparaturen), 58,7 Mrd. € auf sonstige Gewerbe- und Industriebetriebe (KFZ, Maschinen etc.), 58,7 Mrd. € auf Dienstleistungsbetriebe (Gaststätten, Hotels etc.), 51,8 Mrd. € auf sonstige Gewerbebetriebe und haushaltsnahe Dienstleistungen (Nachhilfe, Friseur, Babysitten etc.) und 44,9 Mrd. € auf die Unterhaltungs- und Vergnügungsbranche.[4] Zwar wurde 2015 prognostiziert, dass der langfristige Rückgang zum Stillstand gekommen sei, da die steigenden Sozialbeiträge und die Einführung des gesetzlichen Mindestlohns von 8,50 € die Anreize wieder verstärken würden, in der illegalen Wirtschaft zu arbeiten.[5] Ungeachtet dessen sank die Schattenwirtschaft dennoch auch im Jahr 2015 gegenüber dem Vorjahr von 11,6 % auf 11,2 %.[6] Der Rückgang der Schattenwirtschaft wird vor allem auf das kräftige Wirtschaftswachstum und die günstige Arbeitsmarktlage zurückgeführt.[7] Es wird davon ausgegangen, dass die Schattenwirtschaft in Deutschland trotz des verlangsamten Wirtschaftswachstums im Jahr 2020 weiter zurückgehen wird.[8] Allerdings bleibt die weitere Entwicklung – insbesondere auch mit Blick auf die Auswirkungen der Corona-Pandemie – abzuwarten.
–	Im Jahr 2019 wurden bei den Unfallversicherern der gewerblichen Wirtschaft 800.101 meldepflichtige Arbeitsunfälle registriert, weitere 71.446 Arbeitsunfälle bei den Unfallversicherern der öffentlichen Hand.[9]
–	Für das Jahr 2016 meldete die Deutsche Rentenversicherung 121.852 Verdachtsfälle hinsichtlich des Verstoßes gegen sozialversicherungsrechtliche Meldepflichten[10] – als besondere Begehungsweisen wurden unter anderem Scheinselbstständigkeit, Lohnsplitting und die Verwendung von Scheinrechnungen zur Verschleierung eigener, schwarz erbrachter Leistungen genannt.[11]

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Entsprechend sind die Normen des Arbeitsstrafrechts in den vergangenen Jahren verstärkt in den Fokus der Ermittlungs- und Bußgeldbehörden gerückt, und die Intensität der Strafverfolgung hat – nicht zuletzt durch die verstärkte Einbindung der Zollbehörden sowie Ausweitung ihrer Kompetenzen[12] – stark zugenommen.[13] Durch eine behördenübergreifende Kooperation[14] und über die gesamte Rechtsordnung verteilte Regelungen zur gegenseitigen Mitteilung von Verdachtsmomenten ist ein dichtes Netz ermittelnder Behörden geknüpft worden, wodurch das Risiko einer Entdeckung und Sanktionierung von Gesetzesübertretungen deutlich gestiegen ist.

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Statistisch lassen sich Straftaten und Ordnungswidrigkeiten im Bereich des Arbeitsstrafrechts nur schwer überblicken.[15] Dies liegt unter anderem daran, dass diese aufgrund der Zuständigkeit der Zollbehörden, beispielsweise im Bereich der illegalen Beschäftigung, nur sehr lückenhaft in der Polizeilichen Kriminalstatistik (PKS) erfasst werden,[16] nicht ausschließlich dem Arbeitsstrafrecht zuzurechnende Tatbestände statistisch nicht näher aufgeschlüsselt werden (vgl. etwa §§ 222, 229 StGB) und zudem bloße Ordnungswidrigkeiten nicht in die PKS aufgenommen werden. Unter dem Oberbegriff „Wirtschaftskriminalität im Zusammenhang mit Arbeitsverhältnissen“ wurden für 2019 in der PKS 6.942 registrierte Fälle ausgewiesen,[17] denen etwa die Beitragsvorenthaltung nach § 266a StGB (für 2019: 9.884 registrierte Fälle) damit offensichtlich nicht zugerechnet wird.[18] Die Statistik der Finanzkontrolle Schwarzarbeit (FKS) differenziert erst seit 2009 nach einzelnen Delikten im Bereich von Schwarzarbeit und der illegalen Beschäftigung.[19] Die darin enthaltenen Gesamtzahlen illustrieren aber bereits deutlich die praktische Relevanz des Arbeitsstrafrechts und die Intensität der Strafverfolgung insoweit. Im Jahre 2019 wurden von den Zollbehörden 54.733 Arbeitgeber überprüft; es wurden 115.958 Ermittlungsverfahren wegen Straftaten und 57.248 Ermittlungsverfahren wegen Ordnungswidrigkeiten abgeschlossen.[20] Die im Rahmen der straf- und bußgeldrechtlichen Ermittlungen festgestellte Schadenssumme betrug 755,4 Mio. €.[21]

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Neben „Routine“-Überprüfungen – besonders intensive Kontrollen gibt es beispielsweise im Bereich des Arbeitsschutzes[22] – und wechselseitigen Mitteilungen anderer Behörden über verdächtige Sachverhalte sind in der Praxis oft auch (häufig anonyme) Anzeigen oder Hinweise von unzufriedenen Beschäftigten oder Konkurrenten der Auslöser für die Aufnahme von Ermittlungen, ebenso Hinweise oder Anzeigen von Betriebsräten.[23] Um sog. verdachtsunabhängige Prüfungen einzuleiten – welche häufig ein Straf- oder Bußgeldverfahren nach sich ziehen – genügen bereits Gerüchte oder Vermutungen.[24]

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Die lange Zeit verbreitete These, die im Bereich des Arbeitsstrafrechts erfolgende Ahndung von Straftaten und Ordnungswidrigkeiten falle regelmäßig sehr milde aus,[25] kann jedenfalls heutzutage nicht mehr aufrechterhalten werden. Vielmehr zeigt sich ein Trend zur empfindlichen Sanktionierung, die – auch unter dem Gesichtspunkt der Abschreckung – eine Gesetzesübertretung für den Arbeitgeber zu einem „schlechten Geschäft“ machen soll.[26] So hat der Zoll im Jahr 2019 etwa 180.000 Ermittlungsverfahren im Zusammenhang mit der Bekämpfung der Schwarzarbeit und der illegalen Beschäftigung geführt.[27] Hinzu kommt, dass der Zoll immer weiter „aufrüstet“. Zur Wahrnehmung der durch das Gesetz gegen illegale Beschäftigung und Sozialleistungsmissbrauch vom 11.7.2019[28] neu geschaffenen Aufgaben und Kompetenzen der Zollverwaltung sind allein für die Finanzkontrolle Schwarzarbeit etwa 3.500 neue Arbeitsstellen vorgesehen.[29]