Читать книгу Det strategiske Miljoforskningsprogram 1992-2004 - Claus Bjorn - Страница 9

Det var Folketingets forsknings- og miljøudvalg, der i foråret 1988 opfordrede regeringen til at få foretaget en international evaluering af dansk miljøforskning. 1. april henvendte regeringen sig til Planlægningsrådet for Forskningen og bad rådet iværksætte en sådan evaluering. Både Folketingets og regeringens udspil blev begrundet med nødvendigheden af at få tilvejebragt det bedst mulige vidensgrundlag for politikerne i betragtning af de meget store samfundsmæssige investeringer, der blev foretaget for at forbedre og bevare miljøet.

Formålet med evalueringen havde tre nøgleord – relevans i forhold til danske miljøproblemer, sammenhæng på tværs af sektorer og discipliner samt nyttiggørelse af forskningens resultater. Et problem, som var en konsekvens af miljøforskningens særlige karakter, var afgrænsningen. Man valgte at udelade den samfundsvidenskabelige dimension samt evaluering af forskningen i arbejdsmiljø og indeklima, ligesom man ikke inddrog erhvervslivets forskning i miljø og miljøteknologi. Det centrale felt, man ønskede evalueret var

Forskningen i det ydre miljø samt forskning i de forandringer i det ydre miljø, der har den direkte indvirkning på den menneskelige sundhed.

Evalueringen inddrog ikke mindre end 22 udenlandske eksperter, som fordeltes på i alt fem paneler efter emnerne

 luft

 vand

 jord og grundvand

 økosystemer

 menneskelig sundhed

og panelerne modtog baggrundsrapporter fra de laboratorier, der var omfattet af evalueringen, samt de enkelte ministeriers hovedrapporter og aflagde besøg på en række af institutionerne i løbet af januar 1989. Panelerne udarbejdede rapporter, der blev tilsendt de besøgte forskningsinstitutioner, så de fik mulighed for at kommentere dem. Desuden udarbejdede et hovedpanel bestående af de fem formænd for de respektive paneler en rapport om de mere generelle og tværgående problemstillinger. Dette panel havde man suppleret med to danske medlemmer, som besad en særlig økonomisk og erhvervsmæssig ekspertise.

Formålet med denne evaluering var at bedømme, hvorledes de undersøgte forskningsmiljøer anvendte de ressourcer, de havde til rådighed, bedømme kvaliteten af det udførte arbejde og bedømme institutionernes forskningsprogrammer. Derimod inddrog man ikke den industrielle eller anden udnyttelse af miljøforskningsinstitutionernes resultater eller deres anvendelse i det lovforberedende arbejde.

International Review of Danish Environmental Research forelå i marts 1989, og den rummede med Weekendavisens formulering “ros og ris” til de undersøgte forskningsinstitutioner. Et udgangspunkt for vurderingen af den evaluering, der havde fundet sted, var den forudsætning, “at Danmark sigter på en førerstilling på verdensplan inden for miljøforskningen”. Der var tale om en ganske ind- og til dels nærgående karakteristik af de enkelte forskningsinstitutioner. Der blev givet summariske karakterer som “good”, “average” og “poor” og om en bestemt institution blev det formuleret så drastisk: “Frankly, we felt that the Centre does not measure up to Danish standards in research”. Det fremgik klart, at det netop etablerede Danmarks Miljøundersøgelser, der var sammensluttet af Ferskvandslaboratoriet, Luftforureningslaboratoriet, Center for Jordøkologi, Havforskningslaboratoriet og Analytisk-kemisk Laboratorium, taget under et fik en ganske kras bedømmelse både med hensyn til forskningens standard og organisation. Flere af Risøs afdelinger var ligeledes genstand for en del kritik. Der var derimod stor anerkendelse til en række andre institutioner som Ferskvandsbiologisk Laboratorium på Københavns Universitet, Sektionen for Miljøkemi på Risø, Afdelingen for Miljømedicin på Odense Universitet og Center for Jord- og Grundvandsforskning på DTU. Her anbefalede man direkte tilførsel af yderligere ressourcer eller advarede kraftigt mod besparelser.

Man kunne i hovedpanelets rapport konkludere, at sædvanligvis var den forskning, der udførtes af individuelle forskere af god kvalitet – men ikke altid. Helhedsbilledet var reelt ganske kritisk. Miljøforskningen i Danmark var præget af manglende koordinering, hvad der betød et dårligt afkast af de midler, der var til rådighed. Dele af miljøforskningen var for lidt anvendelsesorienteret, visse forskningsmiljøer savnede international horisont, og endelig pegede man på, at forskningsindsatsen ofte var spredt ud over for mange isolerede områder.

Hovedpanelet sammenfattede sine anbefalinger i følgende otte punkter:

1 Det er nødvendigt med en forøgelse af de fagkyndige bedømmelsesudvalg og kvalitetskontrol på alle niveauer.

2 Det anbefales at indføre en enkelt allokeringsinstans til finansiering af den grundlæggende og strategiske miljøforskning.

3 Gensidige forskningsmæssige påvirkninger bør fremmes på alle niveauer.

4 Langtidsforskningsprogrammer er nødvendige.

5 Handlingsprogrammer bør benyttes restriktivt og med måde.

6 Der bør ske en forhøjelse af finansieringen inden for visse områder af grundforskningen.

7 Det er nødvendigt med en bedre definition af de ministerielle og institutionelle opgaveløsninger.

8 En etapevis og målrettet langtidsstrategi er nødvendig i miljøforskningen.

Planlægningsrådet for Forskningen anbefalede på baggrund af evalueringsrapporten, at man styrkede den langsigtede forskning, og at man fik tilvejebragt en tværvidenskabelig koordinering af forskningsindsatsen. Det måtte være målet, at hovedansvaret for miljøforskningen og miljøpolitikken fulgtes ad. Man foreslog derfor, at der blev etableret et rådgivende miljøudvalg, der kunne bistå ministerierne med at definere, koordinere og prioritere indholdet af miljøforskningsprogrammer. Planlægningsrådet måtte imidlertid efter en konference i september 1990, der skulle følge op på evalueringsrapporten, konstatere, at der ikke var opbakning bag tankerne om et rådgivende udvalg. Man anbefalede på den baggrund regeringen at iværksætte et miljøforskningsprogram for ad den vej at styrke den langsigtede forskning og styringen på tværs af ministerierne.

I et brev til Planlægningsrådet for Forskningen af 24. oktober 1990 opfordrede regeringen Forskningspolitisk Råd til at komme med en overordnet målsætning for et strategisk miljøforskningsprogram, og i løbet af november måned udarbejdede rådet et oplæg, hvor man beskrev de overordnede mål og rammer for et strategisk miljøforskningsprogram og de hensyn og principper, som rådet ønskede at lægge til grund for det videre arbejde. Dette oplæg blev sendt til høring hos rådets repræsentantskab, Statens Forskningsråd, de relevante ministeriers forskningsudvalg og desuden til ministerier, hvis forvaltningsområder berørte miljøet. Også uden for disse kredse modtog rådet kommentarer.

Samtlige reaktioner viste generelt opbakning bag tanken om iværksættelse af et koordineret, strategisk miljøforskningsprogram, og den positive holdning blev bekræftet på en konference, som Forskningspolitisk Råd afholdt 14. februar 1991 med deltagere fra de ministerier og institutioner, der havde medvirket ved høringsrunden. Rådet kunne derfor 20. februar 1991 fremsende et forslag om et strategisk miljøforskningsprogram til regeringen. Forslaget opererede med en opdeling i seks delprogrammer:

 atmosfære og klima

 samfund og kultur

 grundvandet – en ressource

 kystnære områder, vandløb og søer – recipient og ressource

 jordoverfladen/øvre jordlag – ressource og recipient

 økosystemers påvirkning fra miljøbelastninger, især med miljøfremmede stoffer.

Undervisningsministeriets Forskningsafdeling udarbejdede på dette grundlag en indstilling til regeringens forskningsudvalg, der tilsluttede sig Planlægningsrådets forslag og i indstillingen understregede man, at

programmets formål vil være at skaffe rammer for gennemførelsen af en stærk forskningsindsats, som kan forbedre vidensgrundlaget for den politiske og samfundsmæssige beslutningsproces … Som anbefalet af FPR skal programmet være strategisk, det vil sige anvendelsesorienteret, men baseret på grundforskningens kriterier og metode. Målet er, at de opnåede resultater kan udnyttes ved valg af strategier, i vurderingen af effekter af de politisk valgte styringsmidler og ved efterfølgende udvikling i erhvervslivet af kompetencer og produkter.

Indstillingen angav også den økonomiske ramme for programmet, der opererede med beløb fra de deltagende ministeriers nuværende programmidler samt støtte fra EF’s programmer. For at opnå den nødvendige tyngde og koordinerende virkning forventedes det, at man kunne operere med 60 mio. kr. pr. år, som programmet skulle løbe over. Man opererede med et fem-årigt forløb 1992 til 1996.

Fra Arbejdsministeriet var der 12. marts henstillet, at Det Strategiske Miljøforskningsprogram blev udvidet med et “humant delprogram”, der rummede to elementer – miljøbetingede sygdomme og miljøbetingede påvirkninger af det humane arvemateriale.

Regeringens Forskningsudvalg tiltrådte på et møde 15. marts indstillingen med anbefaling af, at man som et syvende delprogram medtog Arbejdsministeriets forslag og bad Forskningspolitisk Råd om at nedsætte et koordinationsudvalg til at varetage den overordnede og tværgående planlægningsopgave. Forskningspolitisk Råd anbefalede på denne baggrund, at man udvidede den samlede økonomiske ramme, hvis ikke den koordinerende effekt skulle forringes, og i maj nedsatte man koordinationsudvalget, der bestod af følgende tre medlemmer: Medlem af Forskningspolitisk Råd, lektor Jens Peter Jacobsen, kontorchef Ole Bjørn Hansen fra Miljøministeriet og afdelingsleder Jørgen Jakobsen, udpeget af de seks forskningsråd. Det var ønsket, at Regeringens Strategiske, Koordinerede Miljøforskningsprogram, senere omdøbt til det kortere og mere slagkraftige Det Strategiske Miljøforskningsprogram (i det følgende SMP), skulle få effekt allerede fra det følgende år 1992, så der blev lagt en snæver tidsplan for udvalgets arbejde. Man skulle sigte mod at være færdige 1. november.

Koordinationsudvalget nedsatte fagudvalg for hvert af de syv delprogrammer. Der blev i sommerens løb arbejdet i disse fagudvalg, der i august kunne fremkomme med ganske deltaljerede forslag til delprogrammerne. De fremsendte forslag blev nu underkastet yderligere vurdering af internationalt anerkendte eksperter for de syv områder – det man betegner som “peer review”. Eksperterne blev anmodet om at udtale sig om delprogrammernes målsætning, programmernes forskningsstrategi og en vurdering af, hvorvidt der var balance mellem målsætning, strategi og det forventede udbytte. Ekspertvurderingerne gik ikke mindst på de planlagte programmers koordinering med internationale forskningsaktiviteter på beslægtede områder og på programmernes organisering.

Koordinationsudvalget holdt videre møder med de involverede ministerier og bad om stillingtagen til tre hovedspørgsmål – hvilke af delprogrammerne var af væsentlig strategisk betydning for de respektive ministerier, hvor meget ville de respektive ministerier bidrage med finansieringsmæssigt, og hvilken organisationsform ville være den mest hensigtsmæssige? Alle ministerier med undtagelse af Trafikministeriet erklærede sig interesserede, og de fleste bidrog med en konkretisering af de specifikke ønsker, de havde til delprogrammerne. Hvad angik økonomien, skrev koordinationsudvalget, at “de fleste ministerier har med varierende klarhed givet tilsagn om at deltage i tilvejebringelsen af finansieringsgrundlaget”. Den varierende klarhed var nu ikke blot dikteret af en forståelig påpasselighed med egne ressourcer, men var også en konsekvens af at spørgsmålet blev taget op relativt sent i forhold til ministeriernes budgetplanlægning for 1992! Der var fra de fleste deltagende ministeriers side enighed om, at der skulle etableres en samlet administration og at miljøforskningsprogrammet skulle samles på en finanslovskonto.

1. oktober 1991 kunne Forskningspolitisk Råd imidlertid fremsende sit forslag til et koordineret, strategisk miljøforskningsprogram for årene 1992 til 1996. Indledningsvis fastslog man fem ledende principper for programmet:

 programmet er strategisk, hvilket indebærer, at der lægges afgørende vægt på videnskabelige aktiviteter, der anvender grundforskningens frie valg af metode og angrebsveje, men hvor forskningsemner vælges på baggrund af brugerkredsens prioritering af interesser og behov

 programmet skal være koordineret, hvilket betyder, at programmet sigter mod at styrke den tværministerielle koordinering af miljøforskningen

 programmet skal have en klar sammenhæng med internationale forskningsprogrammer i Nordisk Ministerråds regi, EF-regi og med andre internationale miljøforskningsprogrammer

 der i bør programmet foretages en streng prioritering kvalitetsmæssigt såvel som emnemæssigt, således at indsatsen koncentreres om relativt få emneområder, og således at der sikres en koordineret indsats

 programmet skal fremme tværfaglige og tværvidenskabelige angrebsveje på grund af miljøopgavernes komplekse og komplicerede karakter.

Administrationen af SMP blev foreslået opbygget med en ministeriestyregruppe, der blev sammensat med to repræsentanter fra hvert af de bidragydende ministerier, et programudvalg på fem personer og faggrupper, oprindelig et for hvert af de syv delprogrammer, senere reduceret til fire. Der skulle etableres et selvstændigt sekretariat, som oprindelig blev foreslået placeret i Miljøministeriet, og finansieringen skulle fordeles på de deltagende ministerier. Forskningspolitisk Råd havde ud fra udvalgets indstilling beregnet det samlede finansieringsbidrag til 68 mio. kr., der i Undervisningsministeriet blev reduceret til 60 mio. kr. og fordelt på følgende måde:

 Undervisningsministeriet 20 mio. kr.

 Miljøministeriet 19 mio. kr.

 Landbrugsministeriet 10 mio. kr.

 Energiministeriet 4 mio. kr.

 Arbejdsministeriet 3 mio. kr.

 Fiskeriministeriet 2 mio. kr.

 Sundhedsministeriet 2 mio. kr.

I forhold til Forskningspolitisk Råds indstilling var tre ministerier – Boligministeriet, Industriministeriet og Trafikministeriet – ikke kommet med som bidragydende. Undervisningsministeriet ændrede følgelig også på fordelingen af midlerne til de enkelte delprogrammer i forhold til indstillingen. Der blev reduceret i de fleste programmer, og rådets forslag om en særlig pulje til forskeruddannelse blev nu i ministeriets udformning integreret i de enkelte programmer, dvs. at eventuelle forskerstipendier skulle afholdes inden for den samlede beløbsramme, der blev:

 atmosfære og luftforurening 10 mio. kr.

 samfund og kultur 7 mio. kr.

 humant delprogram 7 mio. kr.

 grundvand 7 mio. kr.

 jordoverfladen/øvre jordlag 10 mio. kr.

 marine og ferske vande 10 mio. kr.

 økosystemer 9 mio. kr.

Regeringen havde udpeget rektor for Forskerakademiet, botanikeren Lauritz B. Holm-Nielsen som formand for en tremands-styregruppe (Forskningspolitisk Råd havde foreslået en ledelse på fem medlemmer, som yderligere skulle rumme to medlemmer med forskningserfaring udpeget af henholdsvis miljø- og landbrugsministeren). Denne “eksperttrojka”, som det hed i en pressemeddelelse, ministeriet udsendte, skulle nærmere fastlægge programmets administration. Ved siden af Lauritz Holm-Nielsen blev kontorchef Mogens Dyhr Nielsen fra Miljøministeriet og sekretariatschef Ole Olsen, Landbrugets Forskningssekretariat, medlemmer af Ledelsesgruppen. Gruppen kunne mødes første gang 6. december 1991 for dels at gøre status over, hvor man befandt sig med hensyn til hele programmets iværksættelse og dels for at fastlægge en køreplan for arbejdet i de kommende måneder. Der blev aftalt en procedure for nedsættelse af faggrupper, og man traf beslutning om, at SMP’s sekretariat blev placeret i Århus. Det blev også besluttet, at formanden skulle “håndplukke” en sekretariatsleder og en administrativ medarbejder. Til leder af sekretariatet ansattes Lars Stigel – formelt fra 1. februar 1992, men reelt allerede fra nytår. Man fik faggrupperne – senest for det humane delprogram – etableret og afklaret enkelte tvivlsspørgsmål i forhold til de deltagende ministerier. 28. januar 1992 kunne Ledelsesgruppen mødes med faggruppernes formænd og med Ministeriefølgegruppen, hvor man gennemdrøftede de procedurer, der knyttede sig til det kommende arbejde med udbudsmaterialet og behandlingen af de indkomne ansøgninger.

Medlemmerne af den første ledelsesgruppe for SMP. Set fra venstre: Mogens Dyhr Nielsen, Lauritz Holm-Nielsen og Ole Olsen. Foto: Sonja Iskov, 2. maj.

1. februar 1992 kom sekretariatet i hus i Forskerparken i Århus, idet man fra Ledelsesgruppen understregede, at denne placering ikke ville give Aarhus Universitet særlig indflydelse på SMP. Allerede samme februar måned kunne man udsende første nummer af nyhedsbrevet Miljøforskning. Der foregik løbende ændringer i personsammensætningen i faggrupperne, nærmere fastlæggelse af faggruppernes fremgangsmåde i bedømmelsen af de ansøgninger, der snart ville indkomme, blev besluttet, og det blev præciseret, at det i sidste instans var Ledelsesgruppen, der traf de endelige beslutninger om udvælgelse af ansøgninger. Faggruppen for det humane delprogram kom på plads, og man kunne fastlægge en endelig tidsplan for færdiggørelsen og udsendelsen af udbudsmaterialet. 5. marts mødtes Ledelsesgruppen, faggruppeformændene og Ministeriefølgegruppen for at gennemgå udbudsmaterialet og koordinere det videre forløb.

SMP var en realitet. Og det var en nyskabelse. Det var noget afgørende nyt, at ikke mindre end syv ministerier var gået sammen og havde puljet betydelige midler til en samlet indsats, der blev lagt i hænderne på en meget “slank” ledelsesorganisation. Det var også i forskningshistorisk perspektiv nyskabende, at miljøforskningen blev defineret så bredt, som det var tilfældet, og at man her havde sprængt den traditionelle afgrænsning til de egentlige naturvidenskaber og medicin. Undervisnings- og forskningsminister Bertel Haarder udtalte ved beslutningen om at iværksætte SMP, at

Stik imod alle spådomme er det lykkedes os i regeringens forskningsudvalg at få hele 7 ministerier til at gå sammen om et fælles strategisk miljøforskningsprogram.

Samarbejdsmodellen sikrer meget klare ledelsesforhold og fornøden uafhængighed af sektorinteresse, når først programmets profil er fastlagt.

Ledelsesgruppens formand Lauritz Holm-Nielsen havde i et interview til Forskning givet udtryk for, at man havde taget fat på en afgørende, ny og anderledes måde. Man ville fordele midlerne anderledes og ikke mindst mere koordineret. Der skulle samarbejdes på tværs og mere bredt, end der ellers havde været tradition for, og han kunne henvise til den antikke filosof Platon, der samlede en gruppe af studerende omkring sig. Det var traditioner, der allerede var veletablerede i den naturvidenskabelige verden, men som man også med fordel kunne introducere i andre videnskabelige miljøer. SMP var en nyskabelse – og SMP var en stadig proces. Der var plads til flere sektorer, og nye ministerier kunne komme til – “Men de, der vil være med, må også være med til at betale gildet”.

Reaktionerne i de berørte videnskabelige miljøer var gennemgående positive. Mange havde på forskellig vis været inddraget i udformningen af SMP, og man understregede fra så godt som alle sider, at det var vigtigt at få de forskellige miljøer til at arbejde sammen. Der kunne og måtte være delte meninger om allokeringen af beløbsrammerne til de forskellige delprogrammer, men det blev også understreget, at de samlede økonomiske rammer ikke var overvældende. Det havde været, som en kommentator nævnte det, en meget tidskrævende proces, man havde været involveret i. Og der var da også de miljøer, der gav udtryk for, at midlerne kunne have været brugt til at styrke den ordinære indsats inden for de allerede eksisterende institutioner.