Читать книгу Derecho y energías renovables - Germán Valencia Martín - Страница 111

Como dejamos apuntado, el sector energético y en concreto el eléctrico, según la LSE, establece (art. 5) la coordinación de esa planificación con los planes urbanísticos, imponiendo que la planificación de las instalaciones de transporte y distribución, se ubiquen o discurran en cualquier clase o categoría de suelo, deberá tenerse en cuenta en el correspondiente instrumento de ordenación del territorio y urbanístico, el cual deberá precisar las posibles instalaciones y calificar adecuadamente los terrenos, estableciendo, en ambos casos, las reservas de suelo necesarias para la ubicación de las nuevas instalaciones y la protección de las existentes. Y cuando existan razones justificadas de urgencia o excepcional interés para el suministro de energía eléctrica que aconsejen el establecimiento de instalaciones de transporte y distribución que precisen de un acto de intervención municipal previo, se estará a lo dispuesto en la disposición adicional décima del texto refundido de la Ley del Suelo, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio (a entender el actual TRLS 2015).

El mismo procedimiento será aplicable en los casos en que existan instrumentos de ordenación territorial y urbanística ya aprobados definitivamente, en los que no se haya tenido en cuenta la planificación eléctrica conforme al apartado anterior. En todo caso, en lo relativo a las instalaciones de transporte cuya autorización sea competencia de la Administración General del Estado se estará a lo establecido en la disposición adicional duodécima de la Ley 13/2003, de 23 de mayo, reguladora del contrato de concesión de obras públicas (otro tanto señala el art. 112 del Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, que añade asimismo el supuesto de los casos en los que no se haya tenido en cuenta la planificación eléctrica en los instrumentos de ordenación).

Esto es, desde la ley citada de 2003 las instalaciones de transporte previstas en la planificación eléctrica prevalecerán sobre las previsiones de la planificación territorial. Con ella se recogía la jurisprudencia que se había dictado en aplicación de la ley 54/1997, permitiendo imponer el emplazamiento, en defecto de acuerdo entre las Administraciones sectoriales y las urbanísticas en caso de conflicto, remitiendo a la Ley de suelo para permitir la excepción urbanística. También con la misma ley se concreta la jurisprudencia con un alcance general respecto de determinadas actuaciones sectoriales. La DA 12.ª contempla el caso de obras e instalaciones relacionadas con las redes energéticas, a conectar con la DA 2.ª. Lo que, más tarde, el TC declararía conforme a su jurisprudencia, en tanto la actividad de distribución ha de estar sometida a un régimen normativo básico entendido en sentido amplio por tratarse de un mercado único y un sistema que opera de forma única para todo el territorio nacional.

Esta cuestión ha sido objeto de una amplia atención doctrinal, reconociendo que se trata de un mecanismo de prevalencia de la competencia estatal sobre cualquier instrumento de planificación en defecto de acuerdo, pero subrayando que la articulación de la implantación de esas instalaciones adolece de procedimientos y órganos para la coordinación interadministrativa. Esto sucede en el sector energético y en otros sectores, y en esos casos el conflicto competencial se decanta a favor de la energía.

Con detalle113 se ha analizado la evolución de esa prevalencia, reconociendo como a la postre la Ley 54/1997 del sector eléctrico plantea resolver el problema de coordinación entre la planificación energética y la de ordenación territorial y urbanística, estableciendo a la postre la prevalencia absoluta de la primera, sin tan siquiera imaginar el diseño de algún marco de coordinación de funciones, lo que resulta especialmente grave en orden a la ubicación territorial dado el escaso grado de detalle de dicha planificación, más aún con la simplificación procedimental que impondrá posteriormente la remisión a lo previsión en la citada disposición adicional 12.ª de la ley de 2003. Esta circunstancia, unida a las previsiones de la legislación sectorial (y de esa misma ley antecitada), que han configurado ámbitos de actuación no sujetos a las reglas urbanísticas, en relación con las grandes obras públicas estatales o autonómicas, generalizando la necesidad de licencia urbanística municipal en todas las obras públicas de interés general, produce a su juicio, una situación de desconsideración de los intereses públicos no eléctricos, en relación con la protección del medio ambiente, la tutela del paisaje, la utilización racional de los recursos naturales y la defensa del patrimonio cultural. Ante esta asombrosa conversión legal de la prevalencia en pura y dura jerarquía, reclamará el valor de los instrumentos de ordenación del territorio autonómicas como oferta de localización de las infraestructuras estatales, precisando que en la legislación correspondiente no se ha escatimado en el desarrollo de elementos de procedimiento administrativo y de organización administrativa para hacer posibles los deseos de colaboración y cooperación. Extremo que considera agravado en relación con las instalaciones eléctricas, a las que resulta también aplicable la excepción de licencia, con la consideración negativa adicional de que en este caso no actúan normalmente ni Administraciones Públicas ni entidades o empresas públicas.

Coincidente con ese parecer, TORNOS MÁS114 se señalará, no obstante, que con la ley 13/2003, se recoge toda la doctrina jurisprudencial anterior relativa a la competencia estatal en materia de obras públicas de interés general y al tiempo se trata de resolver los problemas de la articulación de esta intervención estatal con el ejercicio de las competencias concurrentes de otras administraciones, en particular la competencia autonómica en materia de ordenación territorial y la competencia local en materia de urbanismo. En la Exposición de Motivos de la Ley se afirma que sus preceptos “contienen las correspondientes previsiones para asegurar en todo momento la cooperación mutua de los poderes públicos en la materia”, y la solución cuando las fórmulas voluntarias no dan los frutos deseados.

Advierte así, que la citada disposición adicional 12.ª contempla el caso concreto de las obras e instalaciones relacionadas con las redes energéticas (electricidad, gas, hidrocarburos), aunque remitiendo a las reglas generales de las disposiciones adicionales 2.ª y 3.ª. En este marco, resalta: en primer término, el condicionamiento de los planes autonómicos y locales por los preexistentes planes y proyectos de obras públicas estatales, pues de acuerdo con la DA 2.ª, tras una apelación a la colaboración entre administraciones y a la coordinación de la actividad planificadora del Estado, Comunidades Autónomas y entes locales, se impone al final la prevalencia de la competencia sectorial estatal, si el acuerdo no es posible, como refleja la DA 4.ª al disponer que los informes vinculantes serán evacuados, tras, en su caso, los intentos que procedan de encontrar una solución negociada. En segundo término, la imposición de las obras estatales sobre el planeamiento autonómico y local, cuando una vez aprobados los planes territoriales y urbanísticos, se aprueben planes o proyectos de obras estatales que obliguen a modificar su contenido, pues conforme a la DA 3.ª, y en términos muy similares se llega a la solución anterior. En tercer término, la dispensa de licencia urbanística para la ejecución de obras públicas estatales, conforme a la regla contenida en la mismo DA, que terminó por generalizar la jurisprudencia, rebasando la flexibilización introducida por la propia legislación urbanística para los supuestos de actos sujetos a intervención municipal previa cuando razones de urgencia o excepcional interés público lo exijan (en la actualidad, DA 10 TRS 2015).

Reconoce que la prevalencia de los títulos estatales podía haber sido compensada con el reconocimiento autonómico de su derecho a participar en las tomas de decisiones estatales que les afectaran de forma directa. Derecho que aparece en algunas leyes sectoriales pero no en la Ley 13/2003, y que la jurisprudencia del TC también ha reconocido (STC 204/2002, FJ 8). Si bien los nuevos Estatutos de Autonomía han reconocido expresamente este derecho de participación en las decisiones energéticas que afecten directamente a la Comunidad Autónoma. Así, por ejemplo, el Estatuto de Autonomía catalán, como vimos, establece en su art. 133.3 que la Generalidad participa en la regulación y planificación de ámbito estatal del sector que afecte al territorio de Cataluña. Por tanto, las actuaciones de la administración del Estado podrán prevalecer sobre las competencias autonómicas de ordenación territorial, pero para que su ejercicio sea válido se deberá contar con la participación autonómica. Lo que no resuelve el Estatuto es cómo deberá llevarse a cabo esa participación.

Estas soluciones, integran lo que VAQUER CABALLERÍA115 incluye, entre los problemas del desgobierno del territorio, o en el denominado “desarreglo entre política territorial y políticas sectoriales e infraestructuras”, ya aludido. Recuerda que el éxito de la planificación económica se impuso sobre el sistema nacional de planeamiento físico o territorial pretendido por la Ley de Suelo de 1956, y que desde entonces, las relaciones entre políticas sectoriales y política territorial han seguido resolviéndose en España por la vía de la prevalencia de las primeras sobre la segunda y no por la ponderación entre ambas, siempre más compleja e incierta, al proclamar con harta frecuencia el legislador la prevalencia de los instrumentos sectoriales de planificación sobre los territoriales o incluso más expeditivamente cualesquiera planes de obras públicas de competencia del Estado.

A su juicio, no cabe dudar de la oportunidad de que el legislador establezca reglas de conflicto entre normas dispares que puedan ser antinómicas, ni tampoco de que el excepcional y perentorio interés público de un proyecto deba habilitar para suspender la eficacia de ciertas normas hasta su adaptación a él. Pero el exceso a que ha llegado otorgando prevalencia indiscriminada a todo plan o proyecto de interés general o autonómico sobre el planeamiento urbanístico ignora la función de éste, debilita su eficacia y contribuye a su descrédito. Propone, para procurar dicha integración arbitrar instrumentos, procedimientos y competencias especiales para salvaguardar el interés general perseguido, como sucede en ciertas normas (caso de la Ley del Patrimonio Histórico o la Ley de Puertos y Marina Mercante) mediante planes urbanísticos especiales.

Estas reflexiones se integran en un planteamiento mucho más amplio y profundo, que aunque no corresponde explicarlo aquí, tiene como finalidad reclamar una reconsideración de la vigente doctrina sobre la interpretación constitucional de la distribución de competencias en materia de ordenación territorial y urbanismo. Estima que la Constitución española de 1978, al instaurar el Estado autonómico, abrió a la descentralización materias competenciales que son conexas, pero también diferentes, como son la ordenación territorial, el urbanismo y la vivienda, que yuxtapuso sin más en el art. 148.1.3.° haciendo una mala traducción –por reduccionista– de la noción francesa del aménagement du territoire. De esta manera, en lugar de reconfigurar el sistema de gobierno del territorio preexistente y distribuir las competencias relativas dentro del marco del Estado autonómico, la Constitución instituyó dos de sus elementos –ordenación territorial y urbanismo– entregándoles a las Comunidades Autónomas su competencia legislativa exclusiva y no reservó al Estado ninguna función general o coordinadora respecto del sistema, sino sólo ciertas funciones relativas al tercer elemento principal de esta política pública, las relativas a las infraestructuras de comunicaciones de interés general en las materias 20.ª y 21.ª del art. 149.1.

De ese modo, y recordando que la STC 61/1997 precisaría que el orden constitucional de distribución de competencias “ha diseccionado ciertamente la concepción amplia del urbanismo que descansaba en la legislación anterior a la Constitución del 1978”, tanto esa “disección” como la consecuente concepción de la ordenación territorial como una competencia exclusiva autonómica, desnaturaliza el concepto, lo aparta de sus referencias en el Derecho comparado y nos obliga a buscar otro concepto más amplio e integrador para reconstruir interpretativamente el sistema. Porque, a día de hoy, la disección ha degenerado en quiebra y fragmentación. Expulsado el Estado de la competencia para ordenar el territorio, ha forzado la reconstrucción de la prevalencia del interés general al que sirve mediante el recurso a sus títulos competenciales sectoriales. Supuesta además la prevalencia de las competencias del Estado ex art. 149.3, este singular modelo, a su parecer, aboca a la paradoja según la cual el Estado no podría ordenar el territorio, pero si sobreponerse a dicha ordenación, rompiéndola con planes y proyectos de infraestructuras de alto impacto territorial, es decir, que el Estado no puede ordenar el territorio, pero sí desordenarlo, según ya adelantamos.

Propone que el territorio, como producto social puede ser objeto de una política pública específica; como medio, debe ser protegido y tenido en cuenta en todas las demás políticas que requieren y usan recursos territoriales. Esta dualidad hace del territorio un bien jurídico muy complejo y requiere una estrategia sistemática para su gobierno cabal, que debe implicar a competencias referidas a materias diversas, con repartos muy distintos entre sí y que se han desarrollado autónomamente, con una escasa consciencia de su interdependencia. Sin esta política estratégica y transversal de gobierno del territorio, difícilmente las diversas competencias que inciden sobre el territorio se coordinarán entre sí y resultarán en una cohesión territorial efectiva y sostenible, en los términos que demanda la Agenda Territorial Europea de 2011.

Compartimos estas conclusiones, y añadimos la conveniencia en la urgencia por las razones adelantadas, aunque ad calendas graecas. De momento esas previsiones de la ley 13/20003 (Disposición adicional duodécima), mantienen el régimen de las infraestructuras del sector energético, esto es, que será de aplicación a las instalaciones de la red de transporte de energía eléctrica así como a las instalaciones de la red básica de transporte de gas natural, cuyas autorizaciones sean competencia de la Administración General del Estado, lo dispuesto en las disposiciones adicionales segunda y tercera de esta ley, que además califica a todos los efectos, las infraestructuras propias de las actividades del suministro eléctrico, reconocidas de utilidad pública por la presente ley, como sistemas generales.

No obstante, la disposición adicional segunda, será objeto de una modificación puntual (apartado 4), al regular la colaboración y coordinación entre Administraciones Públicas, a través de la disposición adicional 11 del RD-ley 36/2020, de 30 de diciembre, que, al margen de ampliar el plazo para la emisión de los informes vinculantes de la AGE en el ejercicio de sus competencias, durante la instrucción de los procedimientos y aprobación de normas referidos en dicha adicional, incorpora un ulterior párrafo que pretende garantizar la necesidad de facilitar a la Administración competente en materia territorial o urbanística “los elementos de juicio suficientes” para aplicar lo que a ellas corresponde. Con ello, cabe entender que se intenta fortalecer o reforzar la participación en la toma de decisiones por las citadas Administraciones.