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III. CONSIDERACIÓN FINAL
ОглавлениеLa Europa comunitaria avanza a toda velocidad en su pretensión de lograr la neutralidad climática en el menor lapso temporal, utilizando la palanca de las energías renovables como medio primordial. Los Estados han de realizar esfuerzos titánicos para no reducir a la esterilidad unos propósitos imperativos tan loables. Aunque no dejen de ser una gota en el océano si el conjunto de naciones del planeta no secunda análogas trayectorias, y si a nivel internacional y/o de cada una de las naciones desarrolladas, no se alcanza un acuerdo que, en línea con algunos precedentes judiciales (caso de la sentencia del Tribunal Supremo de Holanda, asunto Urgenda) no logra rebajar mucho más las emisiones de CO2.
Todas las disputas competenciales a nivel interno deben reconducirse, para no apreciarse incomprensibles, en la procura ejemplar de la colaboración y cooperación entre los poderes públicos, si asumen que estamos, verdaderamente ante un cambio climático que amenaza nuestra existencia.
* El autor agradece sinceramente al estimado profesor Juan ROSA MORENO el generoso y desinteresado apoyo para realizar esta colaboración.
1. Según el Informe sobre Desarrollo Humano 2007-2008 del PNUD y con similares términos en otros acuerdos internacionales, y con calificativos aún más terroríficos por otros expertos.
2. Así en el primer considerando del reciente Reglamento (UE) 2021/1119, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de junio, por el que se establece el marco para lograr la neutralidad climática y se modifican los reglamentos (CE) n.° 401/2009 y (UE) 2018/1999.
3. La Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio Climático y transición energética (en adelante, LCCTE) ha rehuido emplear expresiones tan dramáticas, estimando suficiente, en su Preámbulo, mencionar los reiterados recordatorios del Secretario General de Naciones Unidas de responder urgentemente a la amenaza del cambio climático y rectificar la situación actual, así como las advertencias en el mismo sentido realizadas por los principales organismos financieros y la Comisión Europea.
4. Sin perjuicio de las concretas citas que se hacen en el texto, constituyen referencias doctrinales indispensables que analizan con mayor detalle las cuestiones aquí tratadas, los trabajos incluidos en las siguientes obras colectivas: Energía eólica: cuestiones jurídicas, económicas y ambientales, TORRES LÓPEZ, M.ª A.–ARANA GARCÍA, E. (Directores), Civitas Thomson Reuters, 2010; La regulación de las energías renovables ante el cambio climático, ALENZA GARCÍA, F. J. (Director), Thomson Reuters Aranzadi, 2014; Agua, Energía, Cambio Climático y otros estudios de Derecho ambiental. En recuerdo a Ramón Martín Mateo, EMBID IRUJO, A. (Coordinador), Thomson Reuters Aranzadi, 2015; Derecho de las energías renovables y la eficiencia energética en horizonte 2020, GALÁN VIOQUE, R., y GONZÁLEZ RIOS, I. (Directores). Instituto García Oviedo – Thomson Reuters Aranzadi, 2017; La regulación de las energías renovables a la luz del derecho de la Unión Europa. REVUELTA PÉREZ, I. (Directora). Thomson Reuters Aranzadi, 2017; El derecho de las Energías renovables y el regadío, DELGADO PIQUERAS, F. (Director), Thomson Reuters Aranzadi, 2018; La transformación renovable del modelo energético, VALENCIA MARTÍN, G. – ROSA MORENO, J. (Directores), Monografía asociada a Revista Aranzadi de Derecho Ambiental. Thomson Reuters Aranzadi, 2020; La regulación de la energía limpia ante la emergencia climática, REVUELTA PÉREZ, I.– ALONSO MÁS, M.ª J. (Directoras), Thomson Reuters Aranzadi, 2020; y El Derecho ante el reto del cambio climático, HERNÁNDEZ GONZÁLEZ, F.L. (Director), Thomson Reuters Aranzadi, 2020.
5. W. NORDHAUS, W., El casino del clima. Ediciones Deusto. Barcelona, 2019, p. 357 y ss.
6. Implantado por la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE del Consejo. En el ordenamiento español, la Ley 1/2005, de 9 de marzo, por la que se regula el régimen de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero, así como mediante diversas disposiciones normativas que han permitido implantar el citado régimen durante tres periodos de comercio de derechos de emisión, que abarcan, sucesivamente, los años 2005-2007, 2008-2012 y el vigente, 2013-2020. En la actualidad, el Real Decreto 1089/2020, de 9 de diciembre, por el que se desarrollan aspectos relativos al ajuste de la asignación gratuita de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en el periodo 2021-2030.
7. Esta medida estima que es crucial para el éxito de las estrategias medioambientales de largo plazo, haya o no políticas de fijación de precios del carbono.
8. NORDHAUS, W., op. cit., pp. 378 y ss.
9. La Directiva 2001/77/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de septiembre de 2001, de fomento de la electricidad renovables en el mercado interior; la Directiva 2003/300/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 8 de mayo de 2003 relativa al fomento del uso de biocarburantes u otros combustibles renovables en el transporte, complementando la política energética en la misma dirección; y la Directiva 2003/54/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo de 26 de junio de 2003, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se deroga la Directiva 96/92/CE).
10. Calificado como el combustible eterno para alumbrar una nueva era, El País, Negocios, 23 de mayo 2021, citando la obra de J. Rifkin, La economía del hidrógeno. Barcelona, 2002.
11. Aunque la UE sólo es el origen del 9% (El País, 15 de julio de 2021).
12. El Plan español aprobado por el Gobierno el 27 de abril de 202. Mediante el Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre, se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia.
13. El País, 15 de julio de 2021.
14. Acuerdo de París y reglas de Katowice (2018) que lo desarrollan, así como la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible que como señala la Exposición de Motivos de la Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética (LCCTE) “marcan el inicio de una agenda global hacia el desarrollo sostenible, que conlleva la transformación del modelo económico y de un nuevo contrato social de prosperidad inclusiva dentro de los límites del planeta”.
15. Como ya señalara la Comunicación de la Comisión “Pacto Verde Europeo”.
16. Estas cifras proceden de la Agencia Europea del medio ambiente, que añadía la previsión de que se superaría el objetivo de reducción para 2020 (20%).
17. Remito a los datos que se reflejan en el número correspondiente a 2020 de la Revista Energía y Geoestrategia.
18. Modelo opuesto al denominado por James LOVELOCK “retirada sostenible”, en su monografía Una dura carrera hacia el futuro, 2014. A lo más parecido a esa vía se adscribe asimismo J. GRAY, en su artículo “Cambio climático y extinción del pensamiento”, en El País, 9 de junio de 2019, p. 15., para quien “la crisis de la extinción solo se puede mitigar reorientando nuestra mente para que aborde la realidad. El pensamiento realista, sin embargo, está prácticamente extinguido” al asumir que el problema es que una economía sin crecimiento es políticamente imposible. VALENCIA MARTÍN, G., “Los marcos autonómicos precursores en materia de cambio climático y transición energética”, en La transformación renovable del modelo energético, op. cit., p. 99, señala que la política comunitaria europea sobre cambio climático “desde posiciones todavía más exigentes, también ha sido objeto de crítica por el afán de compatibilizar el crecimiento del PIB con la reducción de emisiones de CO2, lo que se dice supone exportar esas emisiones a otras partes del mundo. En este sentido, M.K. SCANLAN (2019, pp. 31-32), que defiende un cambio de modelo económico (la ‘nueva economía’-New Economy), que deje de estar basado en el crecimiento del PIB, como única manera de combatir efectivamente el problema del cambio climático (pp. 47 y ss.)”. Otros reconocidos expertos como Jeremy RIFKIN demandan con urgencia un ambicioso plan para salvar la vida en la Tierra y evitar el infierno ecológico, al estimar que la civilización de los combustibles colapsará en 2028: “Green New Deal global”, en El País, Ideas, 13 octubre de 2019. Este experto aboga por un gran plan de infraestructuras, incluidas las de energías limpias y de digitalización, que coincide en parte con el Instrumento Europeo de Recuperación (“Next Generation EU”), En la susodicha idea coincide J.J. GALBRAITH, El País, Ideas, 5 de enero de 2020.
19. El mercado europeo de emisiones ya penaliza el dióxido de carbono para ciertos sectores como los industriales, proponiéndose ampliar a otros ámbitos como el del transporte y la vivienda, y en todo caso endureciendo las condiciones de ese mercado y elevando el precio de la tonelada de CO2 (El País, 5 julio 2021, dando cuenta de una decena de proyectos legislativos preparados por la Comisión para su remisión al Parlamento Europeo y el Consejo).
20. Son ejemplos de esas desigualdades entre Estados respecto al uso de renovables sobre el consumo final de energía en 2017 y sus propuestas de futuro: Suecia 54,5% y objetivo en 2030 65%), España: 17,5 a 42%, Francia: 16,3 a 32%, Italia 18,3 a 30%, Alemania 15,5 a 30%).
21. Como indica ROSA MORENO, J. “El nuevo marco común de la energía renovable”, en La transformación renovable del modelo energético, op. cit., p. 69, tomando la referencia de la EAE del PNIEC, ya en el año 2018 el grado de penetración de las renovables en el sistema eléctrico ascendió por encima del 38% respecto del total de generación de energía eléctrica.
22. El País, 12 julio 2021, dando cuenta de una decena de proyectos legislativos preparados por la Comisión para su remisión al Parlamento Europeo y el Consejo.
23. La eólica será la primera energía del mix para 2030. El PNIEC prevé instalar paneles que implicarán un aumento del 640% de la potencia actual.
24. Según informes, para alcanzar un sector plenamente descarbonizado para 2050 la UE necesita de un mix energético por lo menos de una cuarta parte nuclear.
25. Ese objetivo es lograr un sistema eléctrico 100% renovable, en 2050, siguiendo la estrategia a largo plazo de la Unión Europea. ROSA MORENO, J., op. cit., p. 94, precisará: En definitiva, parafraseando a un conocido político y estadista del siglo XX, el actual marco común de las energías renovables no es el final del camino, ni siquiera el principio de su final, siendo optimistas podemos considerarlo el final del principio. Meta que, hoy por hoy, ignoramos si es factible o, simplemente, es utópica. Y es que, alcanzar la neutralidad climática en el 2050, no deja de ser un objetivo muy difícil de cumplir, tanto por los grandes retos a los que se enfrenta, como por los riesgos que lo amenazan. Aunque, también es cierto que el concepto de neutralidad climática se enmarca dentro de las declaraciones programáticas de índole política, esto es, de la política energética y climática y, por tanto, es claramente mutable.
26. Véase en ese sentido, entre otros, BACIGALUPO SAGGESE, M., “La distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de energías renovables”, en REAF n.° 10 de 2010, p. 292 y ss.
27. Es el caso, como veremos, de la Comunitat Valenciana, con las medidas que prevé el Decreto-ley 14/2020, de 7 de agosto, del Consell, para acelerar la implantación de instalaciones para el aprovechamiento de las energías renovables por la emergencia climática y la necesidad de la urgente reactivación económica.
28. A excepción, por ejemplo, de algunos países como Polonia, que se niegan a tomar medidas para frenar el cambio climático como consecuencia de ser productores de carbón, según indica H. CAPEL, Acción política y ciudadana para frenar el cambio climático, en Revista Bibliográfica de Geografía y Ciencias Sociales. Universitat de Barcelona, n.° 1303, de 5 de agosto de 2020.
29. Es frecuente constatar informaciones en los medios de comunicación poniendo de manifiesto las oposiciones y enfrentamientos vecinales o de las ONG, ante proyectos –especialmente eólicos– ya sea por los lugares de implantación, por el tamaño de los mismos o de sus instalaciones, que se juzgan conflictivos e incompatibles por los posibles perjuicios ambientales, paisajísticos, de contaminación lumínica o acústica, etc. que provocarían.
30. Valga como ejemplo, las palabras de la Ministra del ramo al presentar el PNIEC, cuando señala que “dado el reparto competencial en España, será imprescindible la coordinación con las CC.AA. y la implicación activa por parte de las mismas para garantizar el cumplimiento de los objetivos de este Plan. En todo caso, el incremento de capacidad de generación renovable sólo será viable con la implicación activa y la colaboración de las CC.AA., competencia en ordenación del territorio, así como con el impulso de normas adicionales y de gestión en materia de protección del medioambiente, para que el desarrollo de las instalaciones de generación sea efectivo, además de compatible con el entorno y la protección de la biodiversidad”.
31. Reiterando, decimos, porque esos principios son insoslayables y exigibles en toda actuación pública, según el art. 3.1.k) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas (LRJSP).
32. Que a la postre, como señala F. LÓPEZ RAMÓN, “Notas sobre la Ley de Cambio Climático”, en Actualidad Jurídica Ambiental, n.° 114/2021, p. 12 y ss., dispone “escasas concesiones autonómicas”.
33. Lo que tiene lugar con el Acta Única (1986), al identificarlo en el art. 2 TUE, con el “… crecimiento sostenido no inflacionista que respete el medio ambiente” (otro tanto preveía después el no nato texto de la Constitución Europea, art. II-97).
34. REVUELTA PÉREZ, I., “Regulando la transición energética: hacia un derecho europeo de la energía limpia”, en la obra colectiva La regulación de la energía limpia ante la emergencia climática, op. cit., pp. 14 y siguientes.
35. Informe de la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, titulado “Nuestro futuro común”, adoptado por decisión 14/14 de 16 de junio de 1987 por el Consejo de Administración del Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente.
36. Caso de la Directiva 90/547, del Consejo, de 29 de octubre de 1990, o la Directiva 96/92, de 19 de diciembre de 1996, que incluirá la protección ambiental entre los intereses públicos que justificaban la imposición de obligaciones de servicio público a los operadores eléctricos (art.3.2), obligaciones que podían imponerse también por razones de seguridad, calidad o precios, incluyendo las obligaciones de dar preferencia a las instalaciones de generación que utilicen fuentes de energías limpias (art. 11.2).
37. Comunicación de la Comisión Energía para el futuro: fuentes de energía renovables. Libro Blanco para una Estrategia y un Plan de Acción Comunitarios, [COM (1997) 0599].
38. El compromiso de desarrollar estas energías por los Estados miembros de la UE habría quedado claro en la Declaración de Madrid (1994) donde se aprobó un Plan de Acción específico, recogiendo las recomendaciones de la Conferencia de Río (1992), así como los principios de la Carta Europea de la Energía (formalizado mediante el Tratado sobre la Carta de la Energía, hecho en Lisboa el 17 de diciembre de 1994). En la actualidad, actualizada el 20 de mayo de 2015, este documento (IEC, por sus siglas en inglés), constituye una declaración de intención política cuyo objetivo es reforzar la cooperación entre los signatarios y definir principios comunes para la cooperación energética internacional. España incorporó esos objetivos a través de la Disposición Transitoria 16 de la Ley 54/1997, del Sector eléctrico, que además preveía la aprobación de un Plan de Fomento del régimen especial de las energías renovables.
39. Frustrante resultaría la Cumbre de la Tierra Río+10, celebrada en 2002 y conocida como Declaración de Johannesburgo, y poco significativo será el resultado de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible (conocida como Río+20), celebrado en Río de Janeiro en 2012, que en su Informe “El futuro que queremos”, adopta la siguiente conclusión: “129. Observamos que se ha puesto en marcha la iniciativa del Secretario General sobre la Energía Sostenible para Todos, que se centra en el acceso a la energía, la eficiencia energética y las energías renovables. Todos estamos resueltos a trabajar para que la energía sostenible para todos se convierta en realidad, y ayudar así a erradicar la pobreza y avanzar hacia el desarrollo sostenible y la prosperidad mundial. Reconocemos que las actividades que vienen realizando los países en torno a cuestiones más amplias relacionadas con la energía revisten gran importancia y reciben atención prioritaria en consonancia con los problemas, las capacidades y las circunstancias de cada país, incluida su matriz energética”.
40. En estrecha vinculación con esa trayectoria discurrirán los Programas Ambientales de la Unión Europea. En 2013 se aprobaría por la Decisión 1368/2013/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de noviembre de 2013, el Programa General de Acción de la Unión en materia de medio ambiente hasta 2020 “Vivir bien, respetando los límites de nuestro planeta”, que constituye formalmente el VII de aquellos programas en el que, a nuestro juicio, se avanza en los planteamientos que anuncian la posición común de la UE ante el futuro Acuerdo de París (remitimos al Informe de la Comisión sobre la Evaluación del citado Programa, COM (2019), 233 final, de 15 de febrero). Y el 14 de octubre de 2020 se aprobaría la propuesta de Decisión por la Comisión Europea sobre el VIII Programa para los años 2021-2030, y más allá de 2050 (COM (2020) 652 final), que está estrechamente vinculado al citado Pacto Verde Europeo. Sobre estos Programas, véase FERNÁNDEZ DE GATTA, D., “El séptimo programa ambiental de la Unión Europea 2013-2020”, en Revista Aragonesa de Administración Pública, n.° 41-42, 2013, pp. 71-12, y “El octavo programa ambiental de la Unión Europea: la propuesta de decisión de 14 de octubre de 2020”, en La Ley Unión Europea”, n.° 87, 2020.
41. Como subraya VALENCIA MARTÍN, G., op. cit., p. 100, esta razón ha sido sistemáticamente destacada por la doctrina, como justifica con las correspondientes referencias.
42. Hasta ese momento las normas referidas se dictaban al amparo del art. 175.1 (medio ambiente) en relación con el art. 95 TUE.
43. Ratificado por la UE, con el compromiso de reducir esas emisiones, al menos, un 40% en 2030 (la Decisión (UE) 2016/590 del Consejo de 11 de abril de 2016, relativa a la firma, en nombre de la Unión Europea, del Acuerdo de París aprobado en virtud de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático, y la Decisión (UE) 2016/1841 del Consejo de 5 de octubre de 2016, relativa a la celebración, en nombre de la Unión Europea, de dicho Acuerdo.
44. Entre cuyos Objetivos se halla (Objetivo 7) el de garantizar el acceso a una energía asequible, fiable, sostenible y moderna para todos, con diversas metas, que coincidirán con las que desarrollarán las normas comunitarias; además de exigir (Objetivo 13), la adopción de medidas urgentes para combatir el cambio climático y sus efectos, donde se contemplan otras metas que, constituirán los ejes de, entre otras normas, las relativas a la transición energética.
45. En lo que es de nuestro interés, cabe citar (al margen de las adelantadas): la Comunicación de la Comisión, de 16 de febrero de 2001, sobre la aplicación de la estrategia y el plan de acción comunitario sobre fuentes de energía renovables (1998–2000); la Comunicación de la Comisión Una política energética para Europa, COM (2007) 1 final, de 10 de enero de 2007, la Comunicación EUROPA 2020 “Una estrategia para un crecimiento inteligente, sostenible e integrado”, COM (2010); la propuesta “Un marco estratégico en materia de clima y energía para el período 2020-2030” COM (2014) 015 final de 22 de enero de 2014; el Proyecto de “Unión de la Energía”, con la Comunicación “Estrategia Marco para una Unión de la Energía resiliente con una política climática prospectiva”, COM (2015) 80 final, de 25 de febrero de 2015; la Comunicación de la Comisión “Energía limpia para los europeos”, de 30 de noviembre de 2016, COM (2016) 860 final; la Comunicación de la Comisión “Un planeta limpio para todos. La visión estratégica europea a largo plazo de una economía prospera, moderna, competitiva y climáticamente neutra”, COM (2018), 773 final, de 28 de noviembre de 2018; el Informe sobre el estado de la expansión de la producción de cultivos alimentarios y forrajeros pertinentes en todo el mundo, COM (2019) 142 final, 13 de marzo de 2019; el Informe de situación en materia de energías renovables, COM (2019) 225 final, 9 de abril 2019; el Informe “Preparar el terreno para aspirar a metas más ambiciosas a largo plazo. Informe de situación de la UE de 2019 sobre la acción por el clima”, COM (2019) 559 final, de 31 de octubre (citado por Juan); el conocido como Pacto Verde Europeo, presentando por aquella en 2019, COM (2019), 640 final. También implementará el Programa de Medio ambiente y acción por el clima (LIFE), mediante el Reglamento (UE) 1293/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, sustituido por el Reglamento (UE) 2281/783, de 29 de abril de 2021, con el que se pretende reforzar la consecución de los objetivos establecidos por la legislación, las políticas y los planes en materia de medio ambiente y clima y los de energía, así como los compromisos internacionales de la UE, además de apoyar los Programas de acción en materia de medio ambiente, y responder de forma global a los ODS de la AGENDA 2030.
46. LOPEZ RAMÓN, F., en “Prólogo” a la obra Derecho de las energías colectivas, op. cit., p. 27.
47. Reglamento (UE) 2019/943, relativo al mercado interior de la electricidad; el Reglamento (UE) 2019/941, sobre preparación frente a los riesgos en el sector de la electricidad; y la Directiva (UE) 2019/944 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de junio de 2019, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad y por la que se modifica la Directiva 2012/27/UE. Esta norma, como indica J. ROSA, op. cit., pp. 42-43, depara un marco normativo sobre la generación, transporte, distribución, almacenamiento de energía, suministro de electricidad y protección de los consumidores, en el que las energías renovables tienen un papel central y ello desde el establecimiento de los criterios para la concesión de las autorizaciones de construcción de instalaciones generadoras en su territorio, hasta las obligaciones de servicio público, pasando por la configuración de los nuevos sujetos participantes en los mercados de la electricidad.
48. Directiva (UE) 2018/2001, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre, y el Reglamento delegado (UE) 2019/807, de 13 de marzo.
49. Reglamento (UE) 347/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo de 17 de abril de 2013, relativo a las orientaciones sobre las infraestructuras energéticas transeuropeas y por el que se deroga la Decisión n.° 1364/2006/CE y se modifican los Reglamentos (CE) n.° 713/2009, (CE) n.° 714/2009 y (CE) n.° 715/2009; Reglamento Delegado (UE) n.° 1391/2013 de la Comisión, de 14 de octubre de 2013, por el que se modifica el Reglamento (UE) n.° 347/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, relativo a las orientaciones sobre las infraestructuras energéticas transeuropeas, en cuanto a la lista de la Unión de proyectos de interés común. La Comisión aprobaría un Anexo de propuesta del citado reglamento para derogarlo el 15 diciembre de 2020 COM (2020) 824. Final.
50. En la actualidad: Directiva (UE) 2018/2001, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre, el Reglamento delegado (UE) 2019/807, de 13 de marzo; Directiva (UE) 2018/844, relativa a la eficiencia energética de los edificios; Directiva (UE) 2018/2002, relativa a la eficiencia energética.
51. Por el que se modifican los Reglamentos (CE) 663/2009 y (CE) 715/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, las Directivas 94/22/CE, 98/70/CE, 2009/31/CE, 2009/73/CE, 2010/31/UE, 2012/27/UE y 2013/30/UE del Parlamento Europeo y del Consejo y las Directivas 2009/119/CE y (UE) 2015/652 del Consejo, y se deroga el Reglamento (UE) 525/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo que además modifica diversos Reglamento y Directivas.
52. Reglamento (UE) 2019/942, por el que se crea la Agencia de la Unión Europea para la Cooperación de los Reguladores de la Energía.
53. REVUELTA PÉREZ, I., Regulando la transición energética, op. cit., pp. 51 y 52.
54. Véase, entre otras, las valoraciones de ALENZA GARCÍA, J. F. “El marco de las renovables en la Ley 24/2013, del Sector eléctrico”, en El Derecho de las energías renovables y el regadío, cit., pp. 197 y ss.
55. Como señala ROSA MORENO, J. op. cit., pp, 64 y ss., el nuevo bloque normativo europeo, y particularmente la integración de las energías renovables en el sistema energético, se construye alrededor de la planificación, elemento esencial para su aplicación y seguimiento, y técnica sobre que se diseña el importante mecanismo de la gobernanza de la Unión de la Energía y del Clima. En dichos planes, se incluyen los objetivos generales, los específicos y las contribuciones nacionales para las cinco dimensiones de esa Unión, concretando las medidas a implementar.
56. La importancia del aumento de la eficiencia energética es particularmente notoria en la última Directiva, vinculada al desarrollo de las energías renovables y se concreta en una amplia batería de medidas. Entre las alternativas eficientes en costes figuran medidas destinadas a dotar de mayor eficiencia a la demanda y el suministro de energía, en particular mediante ahorros de energía en el uso final eficiente en costes, iniciativas para la respuesta de la demanda y una transformación, transmisión y distribución más eficiente de la energía.
57. Como por ejemplo, el propósito de lograr el liderazgo tecnológico e industrial con el progresivo aumento de las mejoras tecnológicas hipocarbónicas y las energías limpias, a través de la investigación y la financiación de proyectos del sector privado, que permitan al tiempo la obtención de beneficios económicos importantes derivados de las exportaciones de esos suministros tecnológicos (equipos y otros servicios). VALENCIA MARTÍN G., op. cit., p. 102, considera esta la más poderosa de las razones, concomitantes a la emergencia climática. Entre otras muchas confesiones más o menos explícitas de la relevancia de este argumento, vid. el Informe de la Comisión “sobre la ejecución del Plan de acción estratégico para las baterías: creación de una cadena de valor estratégica para las baterías en Europa” [COM (2019) 176 final, de 09.04.2019, en especial, pp. 5-6].
58. Tal vez con la excepción relativa a la colaboración y cooperación entre Estados miembros, aunque ya existan algunos ejemplos relevantes. Las interconexiones entre países, así como la implementación de los proyectos de gran interés europeo en terceros países, todo ello en cuanto a la electricidad, también es especialmente apoyada con las vigentes normas. La Unión apoya a las regiones y autoridades locales innovadoras interesadas en la cooperación transfronteriza ayudando a establecer mecanismos de cooperación como la Agrupación Europea de Cooperación Territorial, que facilita que las autoridades de varios Estados miembros puedan colaborar para, de modo conjunto, prestar servicios y desarrollar proyectos sin necesidad de celebrar un acuerdo internacional previo y sin que los Parlamentos nacionales deban proceder a su ratificación. Por su parte, la Directiva 2009/28 prevé que la electricidad importada, producida a partir de fuentes renovables fuera de la Comunidad, debe poder tenerse en cuenta para los objetivos de los Estados miembros, aun cuando como señalan los Considerandos 38 y 39, quizá se necesite un largo espacio de tiempo para que los proyectos de gran interés europeo en terceros países, como el Plan Solar Mediterráneo (uno de los proyectos contemplados en el Anexo de la Declaración de París). Sobre estos proyectos, remitimos al Reglamento 347/2013, ya citado.
59. También algún mandato específico, como el de integrar en la planificación urbana las consideraciones oportunas para facilitar el empleo de estas energías.
60. El art. 8 determina los sistemas que, en relación con los procesos de planificación y de concesión de autorizaciones pueden elegir los Estados para facilitar y coordinar sus procedimientos y desarrollar el sistema más eficaz.
61. Sobre su evolución conceptual, LÓPEZ RAMÓN, F., Introducción al Derecho urbanístico. Marcial Pons, Madrid, 2005, pp. 56 y ss.
62. En ese mismo documento, se identificará la ordenación territorial como disciplina científica, al tiempo que se afirma su carácter de técnica administrativa y de política concebida con un enfoque interdisciplinario y global.
63. LOPEZ RAMÓN, F., Introducción, op. cit., pp. 67 y ss.
64. Extremos que pondría de manifiesto, previamente, el Informe sobre las políticas comunitarias y la ordenación territorial (Comunicación de la Comisión Europea, COM, 1998), al señalar: “El campo de la energía interactúa de dos modos con los aspectos territoriales. De un lado, la producción y transmisión de energía puede tener impactos negativos que necesitan ser mitigados, con una serie de consecuencias en los patrones de usos del suelo. De otro lado, la distribución de energía y las tecnologías de consumo, de acuerdo con sus características técnicas, influyen en la organización del territorio, a través de los cambios inducidos en la conducta de los consumidores”.
65. Acelerar el desarrollo de proyectos de energía renovable de interés europeo en virtud del programa de la red transeuropea de energía (RTE-E), es un objetivo prioritario de las Directivas, según advertimos. Véase COLOM PIAZUELO, E., “Las redes transeuropeas de transporte de energía eléctrica. Un paso esencial para la construcción del mercado eléctrico europeo”, en la obra colectiva Agua, energía, cambio climático y otros estudios de Derecho Ambiental, EMBID IRUJO, A. (Coordinador), Thomson Reuters Aranzadi, 2015, pp. 189 y ss.
66. También el Consejo de Europa en “Principios Directores para el Desarrollo Territorial Sostenible del Continente Europeo” (2000), destacará la importancia de la cooperación ente política energética y ordenación territorial, incluyendo el desarrollo de los recursos energéticos y el mantenimiento de la seguridad como uno de sus principios, afirmando “La ordenación territorial debe promover fuentes de energía renovables, en tanto que sistemas coherentes y respetuosos con el medio ambiente…”. El Convenio Europeo del Paisaje, hecho en Florencia el 20 de octubre de 2000, es asimismo un acuerdo que refuerza de forma trascendente el vector ambiental y las implicaciones territoriales.
67. Pueden citarse a ese propósito, al margen de los Programas de Acción comunitario ya indicados, las Estrategias temáticas de la Estrategias Temáticas, incluidas en sendas Comunicaciones de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo (COM 2002/179 y 2005/178) y la Estrategia Temática para la Protección del Suelo y la Propuesta de Directiva Marco para la Protección del Suelo, ambas de 2006, advirtiendo que esta última nunca llegó a aprobarse.
68. El Tribunal detectó que esto suponía un problema en dos de los Estados miembros examinados. Por ejemplo, desde que una región alemana fijó la distancia mínima de separación permitida entre una turbina y la vivienda más cercana en diez veces la altura total de la turbina (lo que supone una distancia de 2 km), no ha recibido ninguna solicitud nueva para construir instalaciones eólicas. El impacto de la medida era reducir el terreno que podía utilizarse para parques eólicos a aproximadamente el 0,3% en lugar de la superficie prevista de entre el 2% y el 3% de la superficie de la región. Esta misma disposición se introdujo en Polonia en 2016. No ha habido ninguna evaluación de impacto oficial, pero varios estudios han demostrado que esta disposición redujo el terreno que podía optar a recibir inversiones en energía eólica a apenas el 0,1% del territorio nacional en lugar de la superficie prevista del 2,6% cuando se mantiene una zona de seguridad de 1 km entre las instalaciones y las zonas habitadas (C.59).
69. A nivel judicial ciertas instalaciones por sus características, han dado también lugar a litigios como el supuesto resuelto por la STJUE, Sala Cuarta, de 28 de mayo de 2020, asunto C-727/17, en el que se plantea cuál debe ser la interpretación de los arts. 3.1, párrafo primero y. 13.1 párrafo primero, de la Directiva 2009/28, en relación con una normativa de Derecho nacional que introduce una limitación en la ubicación de los aerogeneradores.
70. En el anteproyecto de ley (2019) eran más modestos en cuanto al consumo final (35%).
71. VALENCIA MARTÍN, G., op. cit., pp. 117 y ss.
72. Desde la STC 170/1989 (FJ 2) es doctrina constante que, en materia ambiental, la legislación básica cumple, entre otras, una función de “ordenación mediante mínimos”, “que han de respetarse en todo caso, pero que pueden permitir que cada una de las Comunidades Autónomas, con competencia en la materia, establezcan niveles de protección más altos”. Jurisprudencia sistematizada recientemente de manera espléndida por BELTRÁN CASTELLANOS, J.M., “Concepción constitucional del medio ambiente y distribución de competencias”, en LOZANO CUTANDA, B. (Coordinadora). Memento Práctico Medio Ambiente 2019-2020, Francis Lefebvre, 2018, pp. 71-133.
73. El alcance de lo básico, por otra parte, en la interpretación extensiva de la doctrina constitucional puede incluir no sólo leyes sino normas reglamentarias y decisiones ejecutivas.
74. VALENCIA MARTÍN, G., op. cit., pp. 139 y ss., sostiene sustente su valoración crítica de algunos de esos pronunciamientos, entre otras razones, por entender que lo relevante a efectos competenciales no debiera ser la formulación del objetivo en términos cualitativos o cuantitativos, sino sólo su adecuación o no al orden constitucional y estatutario de distribución de competencias, cosa que también obviamente analiza la Sentencia.
75. La citada STC 83/2019 (FJ 10.f) reitera asimismo la doctrina que impide que las Comunidades Autónomas puedan establecer prohibiciones absolutas e incondicionadas de la técnica de la fractura hidráulica. Considera también contraria a la CE la Declaración del Mediterráneo como zona libre de prospecciones y actividades de extracción y explotación de hidrocarburos (FJ 17), que contemplaba la ley de cambio climático de Cataluña.
76. Así BELTRÁN CASTELLANOS, J. M., op. cit., p. 76, al señalar, compartiendo el parecer de GONZÁLEZ RÍOS que indica, cómo en particular el título del art. 149.1.13 resulta especialmente relevante, al ser el sector energético uno de los principales sectores de la economía, lo que permite al Estado intervenir en dicha materia, más allá de lo que le habilita su competencia compartida en materia energética.
77. El RD 1183/2020, de 29 de diciembre, de acceso y conexión a las redes de transporte y distribución de energía eléctrica, en su Preámbulo nos recuerda que, de acuerdo con la LSE vigente, la producción de energía eléctrica es una actividad liberalizada, no sometida a planificación vinculante y sujeta a un régimen reglado de autorizaciones y a evaluación de impacto ambiental, donde las plantas de producción deben obtener permisos de acceso y conexión a la red eléctrica para inyectar la energía generada. Y, respecto a la ubicación de las plantas de producción y almacenamiento, señalará “que necesariamente dependerá del análisis por parte del promotor de la existencia de recurso renovable, de la minimización de impacto ambiental y social y de la proximidad de nudos de las redes de transporte y distribución donde evacuar la energía generada, que se someterá al trámite ambiental correspondiente”. Sin embargo, y tomando en consideración la existencia en la geografía española de lugares en los que se da una excelente combinación de estos factores, lo que puede dar lugar a que en determinadas zonas exista “un fuerte apetito para el desarrollo de estos proyectos”, el Gobierno ha modificado el art. 19.1.d) de dicho Decreto, a fin de conciliar el desarrollo de la implantación de generación renovable con la compatibilidad ambiental y con la cohesión social y territorial. La medida aplicable consiste en valorar, en el otorgamiento de capacidad de acceso, aspectos locales y ambientales de las zonas afectadas, con el objetivo de que los proyectos adjudicatarios de la capacidad de acceso otorgada por los concursos (cuando procede esta vía) sean aquellos que maximicen los retornos generales y fomenten el desarrollo de las capacidades endógenas de cada territorio, contribuyendo así a la consecución de los objetivos de política energética y de penetración de renovables.
78. ALENZA GARCÍA, J. F., “Energías renovables y cambio climático: hacia un marco jurídico común”, en La regulación de las energías renovables, op. cit., p. 666.
79. ALENZA GARCIA, J.F., op. cit. nota anterior, pp. 673 y ss.
80. VAQUER CABALLERÍA, M., Derecho del territorio. Tirant lo Blanch, Valencia, 2018, p. 72, que precisa cómo un sector amplio de la doctrina científica se había empeñado en su construcción “como una síntesis conceptual que expresara la exigencia de una reunificación de los poderes públicos en materia de gobierno del territorio, desde un punto de vista jurídico y de la integración de las competencias legislativas y administrativas del Estado, las Regiones y los Entes locales”.
81. VAQUER CABALLERÍA, M., op. cit., p. 73, incluyendo las correspondientes referencias doctrinales.
82. Véase art. 71.22 Estatutos de Aragón, art. 70.1.35 del Estatuto de Castilla y León, arts. 153.1 ñ) y 37.15 del Estatuto de Canarias, arts. 9.1.33 y 7.7 del de Cantabria, arts. 57 y 204 del de Andalucía y art. 46.2 de Cataluña.
83. Objeto de sucesivas modificaciones puntuales y de algunas previsiones residuales declaradas inconstitucionales por la STC 164/2013, de 26 de septiembre. Se dictaría al amparo, en lo esencial, del artículo 149.1.13 de la Constitución, que atribuye al Estado las “bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica”.
84. Desarrollada por el RD 413/2014, de 6 de junio, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos. Otras normas de directa relación con el ámbito que nos ocupa, además del RD 1955/2000, de 1 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica, entre otras, la Orden TEC/212/2019, de 25 de febrero, que inicia el proceso de elaboración de la planificación de la red de transporte de energía eléctrica para el período 2021-2026, la Orden TEC/406/2019, de 5 de abril, por la que se establecen orientaciones de política energética aprobadas por la CNMC; el RD 960/2020, de 3 de noviembre, por el que se regula el régimen económico de energías renovables para instalaciones de producción de energía eléctrica, y la Orden TED/171/2020, de 24 de febrero, por la que se actualizan los parámetros retributivos de las instalaciones tipo aplicables a determinadas instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos, a efectos de su aplicación al período regulatorio que tiene su inicio el 1 de enero de 2020.
85. En el art. 4 se ha añadido por el Real Decreto-ley 1/2019, de 11 de enero, el encargo a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia realizará un seguimiento de los planes de inversión de los gestores de red de transporte, y presentará un informe anual al Ministerio para la Transición Ecológica con la evaluación de dichos planes en lo que se refiere a su adecuación al plan de desarrollo de la red en el ámbito comunitario mencionado en el artículo 8, apartado 3, letra b) del Reglamento (CE) n.° 714/2009, pudiendo incluir recomendaciones para su modificación.
86. La planificación eléctrica podrá incluir un anexo, de carácter no vinculante, con aquellas instalaciones de la red de transporte que se estime necesario poner en servicio durante los años posteriores al horizonte de la planificación.
87. Con la citada Orden TEC/212/2019, se inicia el proceso de elaboración de la planificación de la red de transporte de energía eléctrica para el periodo 2021-2026 cuyo objetivo fundamental es convertir a la red de transporte eléctrica en un vector clave de la transición energética.
88. Al margen de las competencias para la autorización de las instalaciones eléctricas de generación de potencia instalada superior a 50 MW, y también para la autorización de instalaciones de transporte primario, que son aquéllas con una tensión nominal igual o superior a 380 kilovoltios (kV), así como las de transporte secundario (de tensión nominal igual o superior a 220 kV) “que excedan del ámbito territorial” de una Comunidad Autónoma, y asimismo la regulación del régimen económico de las acometidas eléctrica, mediante reglamento (art. 3.2.a LSE).
89. ALENZA GARCIA, J.F., “El marco de las renovables en la Ley 24/2013, del Sector eléctrico”, en op. cit., pp. 183 y ss.
90. NARBÓN FERNÁNDEZ, J., “Problemas competenciales en el sector de las energías renovables”, en La regulación de las energías renovables a la luz del Derecho de la Unión Europea, op. cit., pp. 43 y ss. Por su parte, MORA RUÍZ, M., “La regulación autonómica de las energías renovables”, en La regulación de las energías renovables ante el cambio climática, op. cit., p. 99, sostendrá que el protagonismo del Estado en la ordenación del sector energético, puede verse condicionado por las Comunidades Autónomas, cuando el fomento de las energías renovables se orienta en buena parte hacia lo ambiental.
91. Regulados por el art. 14.7.bis de la LSE, tras el añadido incorporado por el Real Decreto-ley 23/2020, y las disposiciones que lo desarrollan (RD 960/2020, de 3 noviembre; Orden TED/1161/2020, de 4 de diciembre).
92. Los poderes públicos formularán y desarrollarán, en el medio urbano, las políticas de su respectiva competencia, de acuerdo con los principios de competitividad y sostenibilidad económica, social y medioambiental, cohesión territorial, eficiencia energética y complejidad funcional, procurando que, esté suficientemente dotado, y que el suelo se ocupe de manera eficiente, combinando los usos de forma funcional. En particular, (…) i) Priorizarán las energías renovables frente a la utilización de fuentes de energía fósil, combatir la pobreza energética, fomentar el ahorro energético y el uso eficiente de los recursos y de la energía, preferentemente de generación propia.
93. Así –en la EM–, al admitir que, en los Estados descentralizados como España, el principio de no regresión ordena también la interconexión interordinamental: ya no sólo como proyección temporal entre normas anteriores y posteriores, sino en el juego de las bases de las normas ambientales, es decir, que las Comunidades Autónomas con competencias en la materia puedan establecer niveles de protección más altos que el legislador básico estatal. Asimismo, en cuanto se ofrece la posibilidad a las comunidades autónomas insulares, por su vulnerabilidad frente al cambio climático, a instar al Estado a establecer medidas de promoción de movilidad limpia, consistentes en restricciones de la circulación de turismos y furgonetas en su ámbito territorial. Y en tanto en la regulación de los convenios de transición justa se proporciona una participación en los mismos de las comunidades autónomas en función de las competencias que tienen atribuidas. LOPEZ RAMÓN, F., “Notas,” cit., p. 14, en directa relación con el deber de información en su momento anotado, concluye señalando que la LCCTE depara: “seguridad en las actuaciones propias y desconfianza ante las ajenas, es decir, prepotencia”.
94. ROSA MORENO, J., “La integración de la adaptación climática en la planificación territorial y urbanística (marco legal básico)”, señala que se trata de un precepto con finalidad preventiva del patrimonio natural (conectado con el art. 24). Con carácter general, precisa que la única regla que contiene el art. 21, ya se establecía en el TRLS 2015 que contempla el principio (art. 3) y entre los criterios básicos (art. 20), cita la DF 4.ª LCCTE que ha procedido a modificar ese último precepto.
95. En la EAE del PNIEC se proponer, dentro de las medidas de carácter estratégico, la fijación de criterios ambientales generales para la ubicación de las instalaciones, remitiendo al Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico promover, en el marco de la legislación vigente y mediante los instrumentos correspondientes, que los promotores, en la selección de emplazamientos tengan en cuenta, además de la disponibilidad del recurso, las restricciones ambientales que tenga el territorio, fomentando el seguimiento de los criterios que la propia evaluación contiene, que podrían sistematizarse mediante guías informativas de buenas prácticas. También que dicho Ministerio debe promover la creación de grupos de trabajo con la participación de los sectores y la colaboración de los agentes sociales y académicos para la elaboración de guías que faciliten la integración de estos criterios, incluyendo la posibilidad de proponer criterios comunes que sirvan de referencia para la normativa autonómica y las ordenanzas municipales respectivas. Y en ese mismo marco, se debe fomentar la elaboración por parte de las Administraciones Públicas de mapas de zonas particularmente aptas por haberse pre-evaluado como mínima su afección sobre la biodiversidad en esas zonas, y que al mismo tiempo supusiera que las tramitaciones de los permisos medioambientales se viesen simplificados. A juicio de J. ROSA… el PNIEC debería imponer la obligación, al menos para la AGE, de elaborar guías metodológicas y de tipo de medidas para la evaluación ambiental tanto de la planificación como de los proyectos de estas instalaciones, haciendo uso de las posibilidades que ofrece la legislación sobre evaluación ambiental, lo que debería reflejarse en la ley de cambio climático.
96. Aprobado y publicado durante la tramitación parlamentaria de la LCCTE por el MITECO está compuesto: Memoria, Anexos, Acceso Visor-Geoportal y Resumen ejecutivo.
97. Reconoce el documento que se ha analizado la planificación energética autonómica (que ha llevado a cabo estudios de zonificación para orientar el desarrollo de las esas energías en sus respectivos territorios), pero no ha sido integrada en el modelo, debido a la heterogeneidad de criterios empleada en las diferentes comunidades autónomas lo que dificulta su presentación y operación de forma conjunta a nivel estatal.
98. Como documento programático a presentar ante la Comisión Europea para su evaluación, lo calificaría la Ministra responsable, en su presentación pública.
99. En particular, como precisa BELTRÁN CASTELLANOS, J.M., cit., p. 76, este Plan identifica como objetivos a abordar el despliegue de energías renovables en tierra y en el mar, incluyendo proyectos híbridos, el despliegue de la generación descentralizada (autoconsumo y comunidades energéticas), la agilización y clarificación de procedimientos administrativos para proyectos renovables y la minimización del impacto sobre el territorio.
100. Coincide con el informe de la Agencia Internacional de la Energía (1998), no obstante, reconocer que es necesario tener en cuenta las diferencias de magnitud, tipología y características de las distintas instalaciones de generación de electricidad con renovables. En dicho informe se señala la necesidad de reducirlos con, entre otras, las siguientes medidas: realizar una buena elección de los emplazamientos atendiendo a aspectos como la calidad paisajística, realizar una evaluación de impacto ambiental, usar la mejor tecnología disponible en cada momento, evaluar los beneficios e impactos a escala local, regional y global, incluir en la planificación la información pública y las organizaciones relevantes y demostrar los beneficios a las poblaciones afectadas.
101. En particular el apartado de la misma 7.2.1. Despliegue e integración de las energías renovables.
102. En el sector eléctrico, con el PNIEC se prevé en el periodo 2021-2030 un incremento del porcentaje directo de energías renovables en la generación eléctrica del 42 al 74% en el Escenario Objetivo, frente al incremento del 41 al 52% correspondiente a este mismo periodo en el Escenario Tendencial. Para el año 2030 se ha estimado una potencia total instalada en el sector eléctrico de 161 GW, de los que 50 GW serán energía eólica; 39 GW solar fotovoltaica; 27 GW ciclos combinados de gas; 16 GW hidráulica; 9,5 GW bombeo; 7 GW solar termoeléctrica; y 3 GW nuclear, así como cantidades menores de otras tecnologías. Se proyecta un aumento de la potencia instalada renovable de 59 GW en el período 2020-2030. Este objetivo supone la duplicación de la potencia instalada procedente de renovables en el sector eléctrico entre esas fechas (Escenario Objetivo). Además, se produce un importante incremento en la potencia total instalada en el sector, que pasa de los 112 GW en 2020 a los 161 GW en 2030 (Escenario Objetivo). Este cambio responde a un importante esfuerzo adicional de electrificación de la economía, lo que explica que la previsión de potencia instalada a 2030 en el Escenario Tendencial sería solo de 123 GW, 38 GW menos que el objetivo marcado por el PNIEC. Los mayores incrementos de potencia renovable, de acuerdo al Escenario Objetivo, se producirán fundamentalmente por el desarrollo de nuevas instalaciones de generación eléctrica con tecnología eólica y solar. Otras previsiones igualmente ambiciosas en cuanto a los usos térmicos y en el transporte.
103. Por el que se adoptan medidas urgentes en el ámbito de la fiscalidad energética y en materia de generación de energía, y sobre gestión del canon de regulación y de la tarifa de utilización del agua.
104. ROSA MORENO, J., “El nuevo marco común de la energía renovable”, op. cit., pp. 38 y ss.
105. La EM del RD 960/2020, de 3 de noviembre, señala que el PNIEC implica la instalación de cerca de 5.000 MW/año (millones de vatios) de nueva capacidad en la próxima década, a través de procedimientos de concurrencia competitiva.
106. Los objetivos específicos y el contenido básico del PNACC los enuncia, sin agotarlos, el art. 17.2 y 3, respectivamente. El Plan se desarrollará mediante los programas de trabajo y planes sectoriales que prevén los apartados 5 a 7.
107. Toda vez que el Consejo Europeo, en octubre de 2014 insistió en la necesidad de alcanzar un objetivo mínimo del 10% de las interconexiones de electricidad existentes con carácter de urgencia y a más tardar en 2020 y el Reglamento (UE) 2018/1999 del parlamento europeo y del consejo de 11 de diciembre de 2018 sobre la gobernanza de la Unión de la Energía y de la Acción por el Clima establece un objetivo de al menos un 15% para las interconexiones eléctricas en 2030.
108. Por resolución de 22 de noviembre de 2020, de la Secretaría de Estado de Energía, se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 3 de noviembre de 2020, por el que se prorroga la vigencia del “Documento de planificación energética. Plan de desarrollo de la red de transporte de energía eléctrica 2015-2020”, aprobado por Acuerdo del Consejo de Ministros de 16 de octubre de 2015. La Orden IET/2209/2015, de 21 de octubre, publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 16 de octubre de 2015, por el que se aprueba el documento de Planificación Energética. Plan de Desarrollo de la Red de Transporte de Energía Eléctrica 2015-2020.
109. ROSA MORENO, J., “El nuevo marco común…”, en op. cit., pp. 65 y ss.
110. En línea con la propuesta realizada por la Comisión de Expertos sobre Escenarios de Transición Energética, Análisis y Propuestas para la Descarbonización, informe 2018.
111. Aún no se conoce el borrador del proyecto de Decreto que debe determinar su composición, organización y funcionamiento. Algunas Comunidades Autónomas (caso de las Islas Baleares) disponen también de este órgano.
112. En el seno de la AGE destaca la Comisión Interministerial para el Cambio Climático y la Transición Energética, creada por el Real Decreto 958/2018, de 27 de julio.
113. LÓPEZ RAMÓN, F., “Infraestructuras de energía y ordenación del territorio”, en el volumen colectivo El derecho de la energía, XV Congreso ítalo-español de profesores de derecho administrativo, IAAP, Sevilla, 2006.
114. TORNOS MAS, J., “La distribución de competencias en el sector energético”, en Regulación Económica. III. Sector Energético. Tomo I. MUÑOZ MACHADO, S., SERRANO GONZÁLEZ, M. y BACIGALUPO SAGGESE, M. (Directores). Tomo I. Iustel, Madrid, 2009, pp. 71 y ss., incluyendo abundantes referencias doctrinales analizando esta cuestión.
115. VAQUER CABALLERÍA, M., op. cit., pp. 50 y ss.
116. En concreto, les corresponde autorizar las instalaciones eléctricas no contempladas en el art. 3.2.a) LSE, citado, lo cual incluye las redes de transporte secundario y las instalaciones de distribución que no excedan del ámbito territorial de la Comunidad Autónoma, y autorizar instalaciones en régimen especial con arreglo al artículo 4 del Real Decreto 661/2007 (sólo por excepción podrá corresponder tal competencia al Estado, lo que sucederá en aquellos supuestos en los que la Comunidad Autónoma no cuenta con competencias en la materia, si la instalación está ubicada en más de una Comunidad, o si supera los 50 MW). También son competentes para determinar la naturaleza de la extensión de las redes, con base en los criterios que determine el Gobierno. BACIGALUPO, 290 y ss., remitiendo la enumeración de las normas autonómicas que se refieren a las energías renovables a J. Nebreda Pérez, Aspectos jurídicos de la producción eléctrica en régimen especial, Civitas, 2009, obra que contiene una minuciosa enumeración de dicha normativa autonómica.
117. El Plan de Acción de la AGENDA 2030, enuncia entre los retos instrumentales, como una prioridad, actuar sobre, entre otros, los siguientes elementos: Normativa: como consecuencia del orden competencial establecido en materia de urbanismo y ordenación del territorio, España cuenta con 18 legisladores que confluyen, con distintos marcos jurídicos competenciales, en los temas territoriales (sectoriales u horizontales) y urbanos. En total existen casi noventa normas urbanísticas y de ordenación territorial vigentes, entre Leyes y Reglamentos y más de 5.330 Ordenanzas Municipales de edificación o construcción. Planeamiento: El 82,03% de los municipios dispone de un Plan urbanístico de carácter general, pero no es flexible, está excesivamente formalizado y requiere más de 4 años para su revisión, y una media de entre 1 y 3 para una mera modificación. A la vez, sólo 10 CC.AA. disponen de algún instrumento de ordenación territorial de escala regional, que sirva de marco estratégico para la planificación urbanística. Gobernanza: todos los niveles de la Administración gozan de una amplia autonomía para la gestión de sus respectivos intereses, pero distribuyen sus competencias con base en un complejo sistema expresamente recogido por los artículos 140, 148 y 149 de la Constitución y los Estatutos de Autonomía de las CC.AA., lo que genera algunas disfunciones (duplicidades, inexistencia de procesos de planificación compartidos o integrados, déficits de financiación en políticas o servicios, insuficiente desarrollo de sistemas de información compartidos para la gestión de políticas públicas…) En ese contexto cobran especial importancia los espacios de comunicación e intercambio (…). Por todo ello, el Plan de Acción, para el cumplimiento de la Agenda 2030, se compromete a: (…) Elaborar un mapa de desarrollo que contemple variables como las infraestructuras viarias, ferroviarias, eléctricas, tecnológicas, industriales midiendo con ello la verdadera situación de los distintos territorios y para que sirva de base a una necesaria estrategia de ordenación territorial.
118. ALENZA GARCÍA, J.F., “El marco de las renovables…”, en op. cit., pp. 181 y ss.
119. GALERA RODRIGO, S. “Transición energética en España: retos jurídicos más allá del mercado”, en Derecho de las energías renovables, op. cit., pp. 504 y ss.
120. Hay coincidencia doctrinal en que, en efecto, la normativa autonómica se ha venido centrando en el fomento de las energías renovables en su territorio y en los requisitos territoriales y ambientales necesarios para su implantación, determinando las distintas fórmulas para la adjudicación y aprobación previa de los proyectos, la priorización y autorización de instalaciones, o el dictado de disposiciones sectoriales diferenciadas para los usos de los distintos tipos de energías. Entre otros ALENZA GARCÍA, J.F. “Energías renovables y cambio climático…”, en op. cit., pp. 644 y ss., y en “El marco de las renovables…”, op. cit., pp. 206 y ss. Y, en especial, los análisis de MORA RUIZ, M., cit., GALÁN VIOQUE, R., “Implantación territorial de las energías renovables”, en La regulación de las energías renovables ante el cambio climático”, op. cit., pp. 293 y ss, y NARBÓN FERNÁNDEZ, J., pp. 46 y ss.
121. Véase “Disparidad territorial en la implantación de la energía solar en España”, GIELEN, E., ALMENAR-MUÑOZ, M. Y PALENCIA-JIMÉNEZ, en La regulación de la energía limpia…, op. cit., pp. 91-122.
122. Sobre este ámbito, remito a SANZ LARRUGA, F.J., “La energía eólica marina en el marco de la ordenación de los espacios marinos”, en La regulación de las energías renovables ante el cambio climático, op. cit., pp. 387 y ss., y GUIJARRO GONZÁLEZ, E., “Desafíos pendientes en la regulación de las energías renovables provenientes del mar”, en La regulación de la energía limpia…, op. cit., pp. 123-173.
123. VALENCIA MARTÍN, G. cit., pp. 166 y ss.
124. ROSA MORENO, J., El nuevo marco común, cit., p. 38, se refiere a la también necesaria respuesta normativa, en virtud de las importantes competencias que aquí concurren, por parte de las comunidades autónomas y entes locales; ámbitos en los que ya se han dado algunos pasos, bien a través de leyes específicas en cambio climático y transición energética, bien mediante modificaciones de su legislación sectorial, como la relativa a la ordenación del territorio o de sostenibilidad energética.
125. VALENCIA MARTÍN, G., pp. 167.
126. Las leyes de Cataluña (Ley 16/2017, de 1 de agosto), de Andalucía (Ley 8/2018, de 8 de octubre) y de Illers Balears (Ley 10/2019, de 22 de febrero. Véase al respecto DE LA VARGA PASTOR, A. “Estudio de la ley catalana 16/2017, de 1 de agosto, de cambio climático y análisis comparativo con otras iniciativas legislativas subestatales”, en Revista Catalana de Dret Ambiental, vol. IX n.° 2, 2018, pp. 1-56; y DEL CASTILLO MORA, D. “La ley de medidas frente al cambio climático y para la transición hacia un modelo energético de Andalucía”, en la obra El Derecho ante el reto del cambio climático, cit., pp. 159 y ss. Otras Comunidades Autónomas también iniciaron el procedimiento de aprobación de leyes propias en la materia, que previsiblemente se detengan ahora a la espera de la anunciada ley básica estatal. Así, por eje., el anteproyecto de Ley de cambio climático del País Vasco, de 4 de junio de 2019, comentado por MORENO GARCÍA, J., “Las políticas en materia de cambio climático en el País Vasco”, en la misma obra antes citada, pp. 211 y ss; el anteproyecto de Ley Foral navarra de cambio climático y transición de modelo energético, de 19 de julio de 2019; o la simple consulta previa a la elaboración de una ley valenciana sobre cambio climático y transición energética, de 7 de octubre de 2019.
127. ROMERO AJOY, M.ª J., “Las energías eólica y fotovoltaica y su inserción en el territorio”, en La regulación de la energía limpia ante la emergencia climática, cit., pp. 67 y ss.
128. Remitimos a los Planes que enuncia y analiza ROMERO ALOY en el trabajo citado en nota anterior. Al margen, añadimos, entre otros, el Decreto 33/2015, de 15 de mayo, de aprobación definitiva de la modificación del Plan Director Sectorial Energético de las Illes Balears, y aquellos otros instrumentos, aprobados por las Comunidades Autónomas, que en las leyes específicas de fomento de estas energías, regulan asimismo la planificación energética autonómica indicativa y el encaje territorial y urbanístico de estas instalaciones, con diferentes criterios y exigencias (como es el supuesto del Plan Eólico de Castilla-La Mancha, Horizonte 2014).
129. No podemos sino coincidir plenamente con ROMERO ALOY, M.ª J., cit., p. 70, en que el muy dispar contenido de los diferentes instrumentos referidos, y en que en ocasiones no se desciende a lo que es verdaderamente propio de la planificación territorial, cual es el señalamiento de los emplazamientos adecuados o zonificación. Esa es, a nuestro entender, una de las claves que debe mejorarse. No sólo para evitar que el promotor de un parque eólico, por ejemplo, en ausencia de planeamiento territorial, busque lógicamente los emplazamientos de mayor rendimiento, como bien advierte, aunque no por ello, añadimos, habría de prosperar su propósito al someterse al procedimiento de Evaluación Ambiental, sino porque debe exigirse a la ordenación territorial habilitar previamente los espacios con ese objeto.
130. Así, por ejemplo, en una de las adicciones al Informe emitido en su día por la Comisión de Expertos (2018 citado), se aconseja, precisamente, atender a la realidad socioeconómica particular de una región determinada, y se propone explorar la coexistencia dentro del sistema peninsular de distintas regiones eléctricas con capacidades de planificación y retribución ajustadas, mercados regionales de gestión de la demanda e incluso de formación de precios, y tener en consideración lograr cierto equilibrio territorial a la hora de fijar cuotas regionales en los mecanismos previstos para la nueva potencia renovable.
131. ROMERO ALOY, M.ª J., cit., pp. 85-86.
132. Son muy significativos los datos que pone de manifiesto el Real Decreto-ley 23/2020, en su exposición de motivos.
133. BACIGALUPO SAGGESE, M,, cit., p. 319. Sobre esa proliferación, por ejemplo, El País, 26 de diciembre de 2020, da cuenta de las 134 plantas fotovoltaicas en tramitación en la Comunitat Valenciana.
134. Ejemplos como los citados en El País, 24 de enero de 2021, p. 32.
135. El País Negocios de 1/11/2020, p. 12, por ejemplo, da cuenta de que la energía solar dispara el precio del suelo rústico (en particular las plantas de solar fotovoltaica, que suele implantarse mediante alquileres, normalmente por contratos de 40 años (que se debe al plazo estimado de duración de los paneles), y que se trata de ubicaciones cercanas a los puntos de conexión a la red eléctrica, ya sea de terrenos de secano, regadío o industrial. Se pone de manifiesto asimismo que el RD-Ley 23/2020 favorece la especulación al obligar a los promotores a cerrar alquileres para participar en las subastas. Asimismo, El País, extra Energía, de 27/2/2020, p. 4, informa de que grandes fondos de inversión compran suelo para alquilar luego a promotores de estas energías. El País de 6/10/2020, p. 27, recoge también el temor por el futuro de terrenos de cultivo y zonas rurales.
136. PALAZUELOS, E., Transición energética y oligopolio eléctrico, en El País, 30/1/20, p. 13. Este mismo medio, el 8 de noviembre de 2020, da cumplida información de la transformación de las empresas petroleras multinacionales en grandes inversoras en energías verdes. Para ROSA MORENO, J., cit., p. 44, a pesar de más de dos décadas funcionando y de los procesos de liberalización, los retos que plantea, para una participación efectivamente descentralizada de las renovables, suscita la problemática situación de nuestros mercados eléctricos desde el punto de vista de la competencia ante las prácticas oligopólicas.
137. ROMERO ALOY, M.ª J., cit., p. 76, señalará que al igual que sucede con el plan eólico de Cataluña, para la definición instrumental de las áreas de implantación utiliza la técnica netamente urbanística de la zonificación arraigada en el planeamiento.
138. ROMERO ALOY, M.ª J., cit., da cuenta de algunas de ellas, p. 76.
139. A dicha norma nos referimos en el trabajo “Excurso sobre la formación y evolución del Gobierno del territorio en la Comunidad Valenciana”, en la obra Comentarios a la Ley de Ordenación del Territorio, urbanismo y paisaje de la Comunitat Valenciana, DÍEZ SÁNCHEZ, J.J. - IVARS BAÑULS, J.A. (Coordinadores), Tirant lo Blanch. Valencia, 2016, pp. 87 y ss.
140. En especial, el Objetivo 15 de la Directriz 3, así como las Directrices 127 a 133.
141. ROSA MORENO, J., en Observatorio Políticas Ambientales, 2021, Comunitat Valenciana: impulso a la generación eléctrica limpia, tras señalar que el objetivo cuantificado constituye un aumento significativo de la potencia instalada de energías renovables, apunta que la nueva norma establece un nuevo régimen jurídico para las instalaciones referidas, diseñándose, además, un instrumento de intervención integrada. A su juicio, las medidas más significativas se establecen de tres formas distintas: modificando el vigente marco normativo ambiental y energético, impulsando el carácter estratégico de las energías renovables, y diseñando un régimen jurídico propio y singular para la implantación de aquellas instalaciones.
142. Los incentivos, de naturaleza económica y fiscal, se utilizan asimismo al exigir la obligatoriedad de instalar módulos fotovoltaicos sobre cubierta en los edificios nuevos, o que hayan cambiado su uso, de más de 1.000 metros cuadrados de superficie, sean públicos o privados, e igualmente en los suelos urbanizados no edificados y los urbanos y urbanizables sin programación, regulando las posibles casuísticas en el caso de programación urbanística o edificación sobrevenidas.
143. Que, muy posiblemente tiene un carácter provisional, al señalar la disposición final quinta de la norma comentada, que: “dado el importante cambio regulatorio del Decreto 88/2005, de 29 de abril, operado a través de la vía urgente y excepcional de este decreto ley, no obstante su justificación para ello en este momento, se insta al titular de la Conselleria competente en materia de energía para que en el plazo de un año eleve al Consell una propuesta de nuevo decreto de regulación de los procedimientos administrativos de las instalaciones eléctricas competencia de la Generalitat sujetas a autorización administrativa de acuerdo con la Ley del Sector Eléctrico, así como recogiendo las modificaciones introducidas por este decreto ley, sin perjuicio de su mejora y actualización a la luz de la experiencia durante su aplicación”.
144. Se aclara la relación, a nivel de ordenación territorial, del vigente PECV, como plan de acción territorial sectorial con la regulación básica, prevalente en esta materia frente aquel, que aplica a los puertos de interés general situados en la Comunitat Valenciana. De este modo, y siempre que sea compatible con el resto de regulaciones, especialmente la medioambiental, podrán dotarse dichos puertos de instalaciones eólicas para autoconsumo de energía eléctrica, especialmente adecuadas por el régimen de vientos que suele haber en los recintos portuarios, y así poder cumplir con las obligaciones comunitarias que este tipo de infraestructuras marítimas tienen de dotarse de suministro de energía procedente de fuente renovables.
145. Se debe considerar suelo no urbanizable común a efectos de la implantación de las centrales fotovoltaicas el que haya sido así considerado por el planeamiento vigente (art. 18).
146. La norma reconoce la importancia de una nueva modalidad de montaje de las centrales fotovoltaicas, sobre lámina de agua, con claras sinergias para la eficiencia del almacenamiento de los escasas e importantes recursos hídricos de la región, y da un doble mandato a las Consellerias competentes para que establezcan un procedimiento administrativo conjunto, coordinado y único que permita la obtención de las concesiones, autorizaciones y permisos requeridos para la implantación de este tipo de centrales eléctricas y que establezcan un programa específico de fomento que impulse su montaje.
147. Otras cuestiones técnicas están relacionadas con la acomodación de las previsiones relativas a la generación eléctrica con las relativas a las redes de transporte y distribución (incluyendo los planes de inversión en éstas). Distintas medidas se prevén al respecto, como las destinadas a la transparencia por parte de los gestores de las redes de distribución de las capacidades nominales y disponibles de las redes de alta tensión existentes, información muy valiosa a efecto de poder conocer con antelación dónde pueden situar sus proyectos de inversión sin que la conexión de los mismos a las redes eléctricas precisen de refuerzos o extensiones de estas más onerosos o imprevistos.
148. ROMERO ALOY, M.ª J., cit., p. 83, juzga del mayor interés la regulación minuciosa de la energía fotovoltaica, en particular respecto de la ubicación territorial.
