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Esas prescripciones deben, a su vez, conectarse con los nuevos instrumentos de planificación que la LCCTE contempla: los Planes Nacionales Integrados de Energía y Clima, la Estrategia de Descarbonización y aquellos otros Planes como el de adaptación al cambio climático; al margen de otras acciones y medidas, incluidas las de gobernanza, que el mismo texto incorpora.

– PNIEC.

Se trata, como señala la Exposición de Motivos de la LCCTE es una de las herramientas de planificación de los Estados miembros, cuya finalidad es orientar las grandes decisiones en materia de política energética y climática y las inversiones públicas y privadas asociadas a esta98. Como ya hemos expuesto, estos planes están dirigidos a cumplir las exigencias establecidas por la UE, en consonancia con el Acuerdo de París de 2015, o como precisa el art. 4 “refleja la contribución de España a la consecución de los objetivos establecidos en el seno de la de la UE en materia de energía y clima”. En este primer PNIEC para el período 2021-2030, incluirá, al menos, el siguiente contenido: “a) Los objetivos y contribuciones cuantitativas ajustados a la ley, a nivel nacional y sectorial, de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero y absorciones por los sumideros, de energías renovables y de eficiencia energética, garantizando la contribución de todos los sectores de la economía a la consecución de tales objetivos. b) Las políticas y medidas correspondientes para alcanzar dichos objetivos. c) Cualquier otro objetivo, política o medida establecido en la normativa de la Unión Europea sobre la estructura y contenido de los Planes”99.

Aun cuando la ley se limita a disponer que dicho Plan será aprobado por real del Consejo de Ministros a propuesta de la Ministra para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, sin precisar su proceso de elaboración, no se entendería que el mismo se llevase a cabo sin la participación activa y efectiva de las Comunidades Autónomas. Como esa misma autoridad estatal enfatizase en su momento “dado el reparto competencial en España, será imprescindible la coordinación con las CC.AA. y la implicación activa por parte de las mismas para garantizar el cumplimiento de los objetivos de este Plan. En todo caso, el incremento de capacidad de generación renovable sólo será viable con la implicación activa y la colaboración de las CC.AA., competencia en ordenación del territorio, así como con el impulso de normas adicionales y de gestión en materia de protección del medio ambiente, para que el desarrollo de las instalaciones de generación sea efectivo, además de compatible con el entorno y la protección de la biodiversidad”.

Por Resolución de 25 de marzo de 2021, conjunta de la Dirección General de Política Energética y Minas y de la Oficina Española de Cambio Climático, se publica el Acuerdo del Consejo de Ministros de 16 de marzo de 2021, por el que se adopta la versión final del Plan Nacional Integrado de Energía y Clima 2021-2030, que entendemos cumple con esas determinaciones mínimas previstas en la LCCTE. Conforme señala el texto que justifica el citado Acuerdo, los objetivos recogidos en el PNIEC están alineados con el aumento de ambición que ha fijado el Consejo Europeo de 10 y 11 de diciembre de 2020, en el que se acordó un objetivo a 2030 de reducción de emisiones de la Unión Europea de, al menos, un 55% respecto a los niveles de 1990, como senda de reducción de emisiones coherente para alcanzar la neutralidad climática en la Unión en 2050, en línea con los objetivos de París.

De esta manera, con arreglo al Análisis de Impacto de la Comisión Europea para aumentar la ambición climática a un 55% en la Unión en 2030, la penetración de renovables en energía final tendría que incrementarse hasta alcanzar entre el 38% y el 40% para 2030, y la eficiencia energética entre el 36% y el 37%. El PNIEC aprobado por España ya establece un 42% en renovables y 39,5% en eficiencia para 2030. Lo mismo sucede con el objetivo de reducción de gases de efecto invernadero en los sectores difusos que implica una disminución de un 39%, según incluye la evaluación de la Comisión sobre nuestro PNIEC, sobrepasando en 13 puntos la meta fijada para estos mismos sectores en el Reglamento (UE) 2018/842 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2018, sobre reducciones anuales vinculantes de las emisiones de gases de efecto invernadero por parte de los Estados miembros entre 2021 y 2030 que contribuyan a la acción por el clima, con objeto de cumplir los compromisos contraídos en el marco del Acuerdo de París. (Y se encuentra dentro de la senda que establece la “Estrategia a Largo Plazo para una Economía Española Moderna, Competitiva y Climáticamente Neutra en 2050” (ELP 2050), aprobada por el Acuerdo del Consejo de Ministros de 3 de noviembre de 2020.

Un documento técnico de estas características y con el volumen que presenta (425 páginas del BOE), es difícilmente manejable, incluido su resumen ejecutivo, algo que no se pretende por nuestra parte. Sin embargo, ciertas cuestiones, extraídas del Estudio Ambiental Estratégico (EAE), son de particular interés reflejarlas:

– Considera los diferentes impactos negativos y las diversas medidas de reducción o eliminación de los mismos, en relación con las energías renovables, que “son simples y sencillas de aplicar”100, ofreciendo una identificación acabada de las afecciones101 realizada individualmente por tipo de energía renovable, (eólica terrestre, solar fotovoltaica, solar termoeléctrica, hidráulica, geotérmica, eólica marina, biomasa, gases renovables y biocombustibles avanzados) y donde se consideran los siguientes factores: cambio climático, calidad del aire, geología y suelos, biodiversidad (hábitats, flora y fauna), espacios naturales protegidos y Red Natura 2000, paisaje y patrimonio cultural, población, salud humana y bienes materiales, y generación de residuos y consumo de recursos.

– Consignados los diversos impactos ambientales del desarrollo e implantación territorial, teniendo en cuenta los ambiciosos objetivos propuestos tanto en el escenario objetivo como en el tendencial que contempla para la actual década en las distintas energías renovables para el sector eléctrico, extraemos las previsiones relativas a las energías eólica terrestre, solar fotovoltaica, solar termoeléctrica y eólica marina102:

– en cuanto a la energía eólica terrestre, cuyo incremento en la potencia instalada es una de las transformaciones cuantitativamente más relevantes que introduce el Plan en materia de generación eléctrica, estima que serán necesarios unos 5.600 Km² para la ejecución de nuevas instalaciones eólicas (que podrían ser 2.500 Km² más de aplicarse el citado escenario tendencial), subrayando las mejores localizaciones para las instalaciones de este tipo, y los impactos visuales y otros efectos asociados a los aerogeneradores y la relevancia del factor territorial para su desarrollo. La especial problemática de estas instalaciones merece un juicio detenido, en absoluto concluyente, basado en diversos estudios y publicaciones que pondrían de manifiesto que la valoración social de las mismas no es tan negativa como cabría prever “de unos proyectos que objetivamente introducen, en áreas de elevada naturalidad, unas enormes estructuras artificiales con aspas de decenas de metros en constante movimiento”, extremo que “no debe ocultar la importancia de los impactos paisajísticos de los parques eólicos”, como tampoco desconocer la importancia que “tiene el tamaño de los parques eólicos en su valoración”. De ahí que se considere el riesgo de impedir “la adaptación a la escala de cada lugar y emplazamiento, reforzando su percepción como instalaciones industriales y reduciendo los valores positivos asociados a los molinos y a las energías renovables en general” y la necesidad de informar, implicar y consensuar con las comunidades locales los proyectos.

– la energía solar fotovoltaica, requiere el incremento de la potencia instalada de energía solar más relevante, en términos cuantitativos al estimar que serán necesarias unas 62.000 ha para la ejecución de las plantas de este tipo en aquel período. La contribución positiva como en las instalaciones anteriores, se contrapone con los efectos parcialmente coincidentes en cuanto a los impactos negativos sobre la biodiversidad y sobre el paisaje, si bien con las diferencias en cuanto a la menor afección de la calidad paisajística, sin perjuicio de la variación evidente de los efectos visuales (por la gran extensión de estas plantas, por la reflexión solar y los destellos generados por la incidencia de la luz solar).

– la energía solar termoeléctrica requiere unas 17.000 ha para la ejecución de las plantas pertinentes. Los efectos ambientales más relevantes asociados a esta energía son los comunes a la solar fotovoltaica (a excepción de la necesidad de agua para la termoeléctrica), no obstante destacarse los efectos significativos diferentes que las mismas plantean debido a que disponen de generadores de electricidad y sistemas de almacenamiento y a otras peculiaridades de mayor impacto paisajístico.

– por último, en cuanto a la energía eólica marina, dado que el plan sólo prevé un ligero aumento de generación de esta energía, no se concretan superficies, aunque sí se realizan consideraciones sobre los posibles efectos ambientales significativos, en particular sobre la incidencia territorial preferente en las islas y asimismo acerca de la hipotética sustitución de la eólica terrestre por eólica marina en función de la evolución tecnológica entre otros factores.

En tramitación se halla el real decreto para la aprobación de los planes de ordenación del espacio marítimo (POEM) de las cinco demarcaciones marinas españolas existentes, cuyo desarrollo se realizará conforme a lo establecido en el Real Decreto 363/2017, de 8 de abril, por el que se establece un marco para la ordenación del espacio marítimo (transponiendo la Directiva 2014/89/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de julio de 2014, por la que se establece dicho marco). Consecuencia de esa normativa, según señala el RD-ley 12/2021, de 24 de junio103, es que los procedimientos de autorizaciones o concesiones que tuvieran como elemento común la adjudicación o reserva de zonas para el desarrollo de actividades en el espacio marino precisen ser revisados, y es el caso del procedimiento administrativo vigente para la autorización de instalaciones de producción de energía eléctrica en el espacio marino, establecido mediante el Real Decreto 1028/2007, de 20 de julio, por el que se establece el procedimiento administrativo para la tramitación de las solicitudes de autorización de instalaciones de generación eléctrica en el mar territorial (que articula un procedimiento de autorización de instalaciones que conlleva, de manera previa a la tramitación de la autorización administrativa, una solicitud y otorgamiento mediante procedimiento de concurrencia competitiva de una reserva de zona). Por ello, y por cuanto asimismo se está elaborando la “futura Hoja de Ruta para el desarrollo de la Eólica Marina y las Energías del Mar en España”, con el citado RD-ley, el Gobierno, dispone (DA 3.ª) no admitir nuevas solicitudes de autorización administrativa y de reserva de zona en el mar territorial al amparo del Real Decreto 1028/2007, de 20 de julio, hasta el desarrollo del nuevo marco que ajuste el procedimiento actual a la ordenación del espacio marítimo que resulte de la tramitación de aquellos dos instrumentos.

– En otro orden, como se ha indicado104, se desmantela, toda la generación eléctrica del carbón y parte de la nuclear para el 2030 (cuatro de los siete reactores actuales). Además, de la energía nuclear que queda, la seguridad del suministro se hace depender, esencialmente, de las centrales de gas de ciclo combinado, junto con el almacenamiento y gestión de la demanda. Esto es, por lo que se refiere a lo más inmediato, casi duplicar para 2030, es decir, en 10 años, el consumo de energías renovables sobre el total del consumo eléctrico105.

Cómo corresponde a este tipo de Evaluaciones, se formulan las medidas preventivas, correctoras y compensatorias, estratégicas y generales, advirtiendo en más de una ocasión como debe tenerse en cuenta la evolución en la sensibilidad de la población hacia las instalaciones de, en general, estas energías, apreciando sus connotaciones positivas en tanto asociadas a una tecnología limpia, en muchos casos compatible con otros usos como los agrarios, y por su relevancia como factores de dinamización socio-económica en el ámbito rural. Otros múltiples criterios de esa naturaleza o específicos por tecnologías se detallan y parecen plenamente convincentes, a nuestro juicio, al igual que las recomendaciones de carácter transversal y aquellas otras destinadas al despliegue e integración de los diferentes proyectos de generación eléctrica. Como bien refleja el estudio, las infraestructuras que tratamos se ubicarán preferentemente fuera en espacios protegidos, así como espacios de la Red Natura 2000 y en general, se evitará la afección a valores ambientales frágiles o de interés para la conservación, tales como puntos de interés geológico, hábitat de interés comunitario (especialmente los prioritarios), presencia de especies catalogadas o ecosistemas singulares, áreas de importancia para la conservación de las aves, zonas de valor paisajístico reconocidas en los planes de ordenación territorial, así como zonas de importancia por la presencia de elementos de patrimoniales.

– Estrategia de Descarbonización a 2050.

Este instrumento, al que se encarga proyectar una senda coherente con los objetivos de descarbonización de la economía para el año 2050 y con las actuaciones previstas a 2030, exigirá la movilización de distintas administraciones y actores privados. Es otro documento programático, al que se encomienda establecer, conforme al art. 5, una senda de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero y de incremento de las absorciones por los sumideros del conjunto de la economía española hasta 2050, necesaria para cumplir con los objetivos señalados en el artículo 3 y de conformidad con lo exigido por la normativa de la Unión Europea (revisable cada cinco años incluyendo, al menos, un objetivo intermedio de mitigación de emisiones de gases de efecto invernadero indicativo en 2040). Ha de aprobarse de igual modo que el PNIEC, si bien aprobada “se dará cuenta de la misma al Congreso de los Diputados y al Senado”.

– Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático.

Este es el novedoso instrumento de planificación incorporado al ordenamiento español por el art. 17 de la LCCTE, al que se atribuye carácter “básico para promover la acción coordinada y coherente frente a los efectos del cambio climático en España” para definir “sin perjuicio de las competencias que correspondan a otras Administraciones Públicas”, los objetivos, criterios, ámbitos de aplicación y acciones para fomentar la resiliencia y la adaptación frente al cambio climático, incluyendo la adaptación frente a impactos en España derivados del cambio climático que tiene lugar más allá de las fronteras nacionales106.

Su aprobación se realizará como los instrumentos anteriores, si bien requiere la previa “puesta en común con las Comunidades Autónomas a través de la Comisión de Coordinación de Políticas de Cambio Climático”. Extremo que remarca la importancia que se le otorga a los efectos de reforzar los mecanismos de cooperación interadministrativa.

Al margen de los instrumentos planificadores expuestos, otras diferentes previsiones tienen como finalidad mejorar la coordinación. Así, en relación a la planificación eléctrica, conforme al procedimiento que establece el RD 1955/2000, de 1 de diciembre, que específicamente regula el procedimiento de planificación de la red de transporte, y la Orden TEC/212/2019, de 25 de febrero, inicia el procedimiento para efectuar propuestas de desarrollo de la red de transporte de energía eléctrica con Horizonte 2026, dicha planificación debe dar respuesta a las necesidades de interconexión internacional107, e igualmente se debe avanzar en las conexiones eléctricas entre los territorios no peninsulares con el objetivo último de facilitar la transición hacia una economía descarbonizada, las Comunidades Autónomas deben ofrecer la información necesaria, con los datos relativos a la reserva espacial prevista en el Ordenamiento Territorial, orientada a nuevos corredores, acorde con los condicionantes medioambientales existentes108.

Asimismo, el RD-ley 23/2020, de 23 de junio, ya citado (que modifica diversos preceptos de la LSE y el RD 1955/2000, y asimismo de la Ley 21/2013, de evaluación ambiental), regula en concreto diversas medidas para el desarrollo ordenado e impulso de las energías renovables, que incluye la regulación del acceso y conexión, para ordenar una cantidad muy elevada de solicitudes de acceso a la red eléctrica por instalaciones de ER, que están absorbiendo la capacidad de evacuación de la red, con los riesgos inherentes a esta situación. Entre sus disposiciones se hallan diversas medidas relativas al almacenamiento, comunidades de energías renovables, comunidades energías locales, agregaciones de demanda o agregaciones independientes, etc., y las de maximizar la utilización de las redes existentes y minimizar los impactos ambientales, como puede ser, facilitar la hibridación, esto es, el acceso a un mismo punto de la red de instalaciones que empleen distintas tecnologías de generación en cuanto resulte posible. En lo que ahora resulta de interés, se halla la habilitación, de forma excepcional, al Consejo de Ministros para introducir en la planificación de la red determinadas instalaciones que se haya demostrado que puedan resultar críticas para la electrificación de la economía y transición energética, y asimismo se habilita al Gobierno para que regule un procedimiento especial de autorización de instalaciones cuyo objeto principal sea la I+D+i. Cabe también añadir que con el fin de facilitar el despliegue de una red suficiente de estaciones de recarga de alta potencia se introduce la necesidad de autorización de estas y se les otorga la declaración de utilidad pública a las infraestructuras de recarga de alta capacidad (con potencia superior a 250 kW.

En el PNIEC, según indica ROSA MORENO, se precisa la adaptación de las redes eléctricas, entendiendo que para ello el desarrollo de un nuevo marco normativo constituye una prioridad. Se debe tener en consideración que el significativo incremento de las energías renovables en la generación de electricidad ha de ir necesariamente acompañado de la seguridad del suministro. En este sentido, las infraestructuras eléctricas de transporte y distribución deben adecuarse y permitir el significativo incremento del uso de renovables que, por un lado y como apunta el Plan, requerirá la creación de nuevos nudos de evacuación y el refuerzo de los que ya operan, así como el desarrollo de nuevas interconexiones y, por otro lado, exigirá actuar sobre la capacidad de conexión en la red. Por tanto, debe actuase sobre la planificación de las redes eléctricas. Teniendo en cuenta la competencia estatal respecto de la red de transporte, el PNIEC se atreve, en este punto, a enunciar los nuevos principios que se deben incorporar en esta planificación, como, la maximización de la penetración renovable en el sistema eléctrico (principio de integración), la maximización de la utilización de la red existente, o la supresión de restricciones técnicas (al margen de prever varias planificaciones relevantes como la que, con carácter general, se debe realizar sobre los sistemas de almacenamiento y gestión de la demanda, o las planificaciones territoriales de alcance más específico, como es la planificación territorial del bombeo hidráulico o, también, la planificación territorial del almacenamiento con baterías). Principios que han de informar la necesaria revisión del procedimiento de planificación para la incorporación de todos los mandatos europeos. En definitiva –señala– necesitaremos unas redes seguras y robustas, fiables y flexibles, y suficientemente inteligentes, ya que constituyen el soporte de la transición en el sector eléctrico109.