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1. Me he referido a esa posible conjunción de motivos en: “Los marcos autonómicos precursores en materia de cambio climático y transición energética”, en: G. Valencia Martín y J. Rosa Moreno (Dirs.), La transformación renovable del modelo energético, Thomson Reuters Aranzadi, Cizur Menor, 2020, pp. 98 y ss.

2. Vid., en este sentido, por eje., las Comunicaciones de la Comisión “El Pacto Verde Europeo” [COM (2019) 640 final, de 11.12.2019, pp. 2 y ss.] e “Intensificar la ambición climática de Europa para 2030: Invertir en un futuro climáticamente neutro en beneficio de nuestros ciudadanos” [COM (2020) 562 final, de 17.2020, pp. 2 y ss.]. Y, entre nosotros, el “Plan Nacional Integrado de Energía y Clima 2021-2030” (BOE núm. 77, de 31 de marzo de 2021, pp. 211 y ss.), la “Estrategia de Descarbonización a Largo Plazo”, aprobada por el Consejo de Ministros el 3 de noviembre de 2020, pp. 13 y ss., o la “Estrategia de Transición Justa” de 2019, p. 4, que luego trataremos con más detalle.

3. Vid., sobre esta clase de “nuevos” problemas, los trabajos en este mismo libro de ORDÓÑEZ DELGADO, S. (tierras raras), DE TOMÁS SÁNCHEZ, J.E. (renovables y energía nuclear), BURILLO BORREGO, L. y CASTAÑO MARTÍNEZ, E. (combustibles alternativos y renovables) y PASTOR ASENSI, R. (evolución tecnológica en el campo de las renovables). Permítaseme también recordar la lúcida frase de MARTÍN MATEO, R., con la que inicia el Vol. III de su Tratado de Derecho Ambiental (recursos naturales), Trivium, Madrid, 1997, para resumir las causas de la problemática ambiental: “Somos muchos, sabemos demasiado y estamos mal diseñados”.

4. Baste recordar por ahora la tradicional jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional, desde la pionera STC 64/1982, de 4 de noviembre, sobre la exigencia constitucional de armonizar o guardar un equilibrio entre los intereses económicos y ambientales.

5. En este sentido, y por su actualidad, cabe hacer referencia, por eje., a las recientes e importantes subidas del precio de la luz en nuestro país, que plantean problemas que van más allá de los casos de la llamada “pobreza energética”, y cuya solución podría entenderse comprendida también dentro de las exigencias de la transición justa, para evitar una suerte de pobreza energética generalizada.

6. Dos breves apuntes para cerrar esta introducción: (1) Una versión de este trabajo algo más reducida y un poco menos actualizada, pero sustancialmente coincidente, se va a publicar también, con el título “Medidas de transición justa”, en el libro de A. PALOMAR OLMEDA y R. TEROL GÓMEZ (Dirs.), Comentarios a la Ley de cambio climático y transición energética, Thomson Reuters Aranzadi, Cizur Menor, 2021. Y (2) en esta misma obra, Derecho y energías renovables, se incluye también un magnífico y profundo trabajo del Prof. L.C. FERNÁNDEZ-ESPINAR LÓPEZ sobre el tema de la transición justa. Que el mío ocupe una posición más adelantada no obedece obviamente a razones de mérito.

7. Un interesante estudio de ROESSLER, C. y otros, titulado “«Just Transition» – Just What Is It? An Analysis of Language, Strategies, and Projects”, Labor Network for Sustainability/Strategic Practice: Grassroots Policy Project, Takoma Park (Maryland)/Berkeley (California), 2016, profundiza en los diferentes entendimientos del término transición justa en los círculos interesados dentro de los Estados Unidos.(disponible en: https://www.labor4sustainability.org/uncategorized/just-transition-just-what-is-it/).

8. Esa pluralidad de acepciones está asimismo presente en la Estrategia española de transición justa de 2019, a la que luego haremos una referencia más detallada (infra, apartado IV.2). La Estrategia parte de una comprensión amplia del significado de la transición justa, que se proyectaría también en principio sobre cuestiones de alcance general como la pobreza energética o la protección de los consumidores, pero pone luego el centro de atención (Plan de acción urgente) en la reactivación de las comarcas afectadas por el cierre de explotaciones mineras y centrales térmicas. La protección de los trabajadores que han perdido o pueden perder su empleo como consecuencia del cierre de actividades, que indudablemente forma parte también del concepto de transición justa, no ocupa, en cambio, en la Estrategia un lugar destacado, tal vez porque ese tipo de protección, al menos en el mundo desarrollado, se encuentra ya suficientemente garantizada por la legislación laboral y social, sin necesidad de medidas adicionales.

9. Vid., al respecto, entre otros, MALARET I GARCÍA, E., Régimen jurídico-administrativo de la reconversión industrial, Civitas, Madrid, 1991; y MARTÍN VALERO, V., La era de la perplejidad (una reflexión en torno a postmodernidad y empresa), Publicaciones de la Universidad de Alicante, 2003, pp. 42 y ss.

10. Me baso para esta sucinta exposición de los orígenes del concepto en el trabajo ya citado de ROESSLER, C. y otros, “Just Transition” – Just What Is It? An Analysis of Language, Strategies, and Projects”, op. cit., pp. 5 y ss. Más brevemente, también se refieren a estos orígenes sindicales, NIETO SÁINZ, J., SÁNCHEZ, A.B. y LOBATO, J., “Transición justa: la dimensión sociolaboral del cambio climático”, Papeles de economía española, núm. 163, 2020, pp. 117-129 (119).

11. La creación de un “Superfund for Workers”, a semejanza del creado por la Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act (CERCLA) de 1980 para la restauración de suelos contaminados. ROESSLER, C. y otros, op. cit., p. 6.

12. El concepto de “justicia ambiental” (environmental justice) guarda más relación, al menos en los EE. UU., su lugar también de nacimiento, con los “derechos civiles”, es decir, con la protección de las minorías (raciales, por ingresos, comunidades indígenas, etc.), tradicionalmente excluidas de los procesos decisorios, postulando su derecho a no sufrir un impacto desproporcionado y a participar en la toma de decisiones con relevancia ambiental que puedan afectarles. Vid., entre otras muchas fuentes, la información disponible al respecto en las páginas web de la Agencia de Protección Ambiental-EPA (https://www.epa.gov/environmentaljustice) y del Departamento de Energía del Gobierno federal de los EE.UU. (https://www.energy.gov/lm/services/environmental-justice/what-environmental-justice).

13. No obstante, en las organizaciones sindicales norteamericanas que abanderaron este tipo de reivindicaciones, la propia expresión “transición justa” sigue despertando, al parecer, algún tipo de reticencia, por su inevitable asociación con la destrucción de empleo y la desconfianza hacia el éxito de las medidas de reemplazo que constituyen su razón de ser. ROESSLER, C. y otros, op. cit., pp. 10 y ss.

14. Cabe destacar, a este respecto, el trabajo de la Confederación Sindical Internacional-CSI (International Trade Union Confederation-ITUC), creada en 2006 a partir de la fusión de otras anteriores, que cuenta con un Centro de Transición Justa (Just Transition Centre), creado en 2016, que despliega una labor importante en este campo, y cuya página web (https://www.ituc-csi.org/just-transition-centre?lang=en) ofrece amplia información. Así, por eje., el informe para la OCDE “Just Transition. A Report for the OECD”, de mayo de 2017, elaborado por S. SMITH, con ejemplos de experiencias empresariales y públicas en distintos países.

15. Así, por eje., ROSEMBERG, A. y otros, Cambio climático y trabajo: la necesidad de una “transición justa”, Organización Internacional del Trabajo, Ginebra, Boletín Internacional de Investigación Sindical, vol. 2, núm. 2, 2010.

16. Directrices de política para una transición justa hacia economías y sociedades ambientalmente sostenibles para todos, Organización Internacional del Trabajo, Ginebra, 2015 (disponible en la página web de la OIT: https://www.ilo.org/global/topics/green-jobs/publications/WCMS_432865/lang--es/index.htm). Más detalles sobre estas Directrices y otras contribuciones de la OIT, en: NIETO SÁINZ, J., SÁNCHEZ, A.B. y LOBATO, J., “Transición justa: la dimensión sociolaboral del cambio climático”, op. cit., pp. 119 y 124-125.

17. El Gobierno de España y la OIT (a través de un intercambio de comunicaciones entre la Ministra para la Transición Ecológica y el Director General de la OIT) acordaron establecer un marco de colaboración para promover la aplicación de estas Directrices en España. Vid., al respecto, el informe La aplicación de las directrices de la OIT sobre transición justa en el contexto de la transición energética española, Fundación CONAMA, noviembre de 2018, p. 5 (disponible en: www.conama.org/informeOIT). Más detalles al respecto, en NIETO, J., “Notas sobre la Transición Justa”, Cuadernos de Energía, núm. 57, 2018, pp. 101-108 (106).

18. Así, el Documento final de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el desarrollo sostenible (Río+20), de 19 de junio de 2012 (apartado 152) incluye una referencia un tanto imprecisa a esta temática: “Reconocemos la importancia de una transición justa que incluya programas para ayudar a los trabajadores a adaptarse a las cambiantes condiciones del mercado de trabajo”. NIETO SÁINZ, J., SÁNCHEZ, A.B. y LOBATO, J., “Transición justa: la dimensión sociolaboral del cambio climático”, op. cit., pp. 118 y ss., ponderan, sin embargo, éste y otros documentos de Naciones Unidas.

19. Acuerdo de París de 12 de diciembre de 2015 (BOE núm. 28, de 2 de febrero de 2017): “Teniendo en cuenta los imperativos de una reconversión justa de la fuerza laboral y de la creación de trabajo decente y de empleos de calidad, de conformidad con las prioridades de desarrollo definidas a nivel nacional”. La posterior declaración de Silesia sobre “solidaridad y transición justa”, adoptada en la COP24, celebrada en Katowice (Polonia) en diciembre de 2018, objeto también de cita frecuente, tampoco reviste por su propia naturaleza una relevancia extraordinaria.

20. La preocupación social de la Unión Europea está fuera de toda duda, como demuestra la proclamación, con apoyo en los tratados (art. 3 del Tratado de la Unión Europea y art. 9 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea), del “pilar europeo de derechos sociales” en la cumbre de Gotemburgo de 2017 y su refrendo posterior en la “cumbre social de Oporto” de mayo de 2021. La “transición justa”, en su sentido amplio, vinculada a las distintas transiciones ahora en marcha (no sólo la energética, sino también la digital o la demográfica) forma parte, sin duda, de esas preocupaciones, de lo que dan testimonio, por eje., las Comunicaciones de la Comisión “Una Europa social fuerte para unas transiciones justas” [COM (2020) 14 final, de 14.1.2020] y “Plan de Acción del Pilar Europeo de Derechos Sociales” [COM (2021) 102 final, de 4.3.2021]. De estas mismas Comunicaciones se desprende la distinción ya aludida entre un concepto amplio de transición justa, en este caso podríamos decir amplísimo, ligado a esa pluralidad de transiciones [“Debemos mejorar los derechos sociales y fortalecer la dimensión social europea en todas las políticas de la Unión consagrada en los Tratados. Esto garantizará que la transición hacia la neutralidad climática, la digitalización y el cambio demográfico sea socialmente equitativa y justa, y hará que el Pacto Verde Europeo y la próxima Década Digital 2030 sean un éxito para todos los europeos”, COM(2021) 102 final, p. 4 –la cursiva es nuestra–], y otro más estricto, del que aquí nos ocupamos, vinculado a las repercusiones territoriales de la transición energética y considerado simplemente como uno más de los múltiples componentes de ese pilar social [“El Fondo de Transición Justa apoyará la capacitación en regiones que afronten mayores desafíos socioeconómicos derivados de la transición climática”, COM(2021) 102 final, p. 30].

21. Desde la famosa STC 64/1982, de 4 de noviembre, sobre la ley catalana de protección de los espacios de especial interés natural afectados por actividades extractivas (FJ 2: “La conclusión que se deduce del examen de los preceptos constitucionales lleva a la necesidad de compaginar en la forma que en cada caso decida el legislador competente la protección de ambos bienes constitucionales: el medio ambiente y el desarrollo económico”), que, además, lo que concluyó en ese caso fue la existencia de un desequilibrio en favor de la protección ambiental. Jurisprudencia reiterada luego, entre otras, por la STC 73/2000, de 14 de marzo (Itoiz) o por la serie de Sentencias en materia de fracking (SSTC 106, 134 y 208/2014, 73/2016, 8 y 65/2018), de las que me he ocupado con detalle en Jurisprudencia constitucional y medio ambiente, Thomson Reuters Aranzadi, Cizur Menor, 2017. O, más recientemente, con un desenlace contrario, la STC 112/2021, de 13 de mayo (Ley murciana 3/2020, de 27 de julio, de recuperación y protección del Mar Menor).

22. Por eje., no aparece en la Directiva 2003/87/CE por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad, ni en la Directiva 2009/28/CE, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables.

23. Vid., infra, apartado VII.2.1.

24. Vid., por eje., el Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre “Río+20: balance y perspectivas” (Dictamen adicional), de 14 de noviembre de 2012 (DOUE C 44, de 15 de febrero de 2013, pp. 64 y ss.).

25. Vid., por eje., un poco antes, la Comunicación de la Comisión “Iniciativa de Empleo Verde. Aprovechar el potencial de creación de empleo de la economía verde” [COM (2014) 446 final, de 2.7.2014], y la Resolución del Parlamento Europeo sobre esta iniciativa, de 8 de julio de 2015 (DOUE C 265, de 11.8.2017, pp. 48 y ss.).

26. Comunicación de la Comisión “Un planeta limpio para todos. La visión estratégica europea a largo plazo de una economía próspera, moderna, competitiva y climáticamente neutra” [COM (2018) 773 final, de 28.11.2018]. Las referencias a la transición justa en esta Comunicación son abundantes. Así, por eje., en las pp. 6 (“La estrategia pretende que esta transición sea socialmente justa, sin dejar atrás a ningún ciudadano y ninguna región de la UE”) y 28 (“una transición bien gestionada y socialmente justa que no deje atrás a ninguna región, ninguna comunidad, ningún trabajador y ningún ciudadano”).

27. En general, sobre esta legislación (generalmente conocida como el “paquete de invierno”), vid., destacadamente, ROSA MORENO, J., “El nuevo marco común de la energía renovable”, en: G. Valencia Martín y J. Rosa Moreno (Dirs.), La transformación renovable del modelo energético, Thomson Reuters Aranzadi, Cizur Menor, 2020, pp. 31 y ss.; y del mismo autor, “Requerimientos sectoriales del nuevo marco europeo de la energía renovable”, Actualidad Jurídica Ambiental, núm. 103, 2020, 37 pp. Y también, entre otros, REVUELTA PÉREZ, I., “Regulando la transición energética: hacia un Derecho europeo de la energía limpia”, en: I. Revuelta Pérez y M.J. Alonso Más (Dirs.), La regulación de la energía limpia ante la emergencia climática, Thomson Reuters Aranzadi, Cizur Menor, 2020, pp. 21 y ss.; y PIELOW, J-C. y HERNÁNDEZ GALVIS, D., “El paquete de invierno y la política energética de los Estados miembros”, en: V. López-Ibor Mayor y otros (Dirs.), Derecho de la energía y el clean energy package, Thomson Reuters Aranzadi, Cirzur Menor, 2021, pp. 125 y ss.

28. Directiva (UE) 2018/410, del Parlamento europeo y del Consejo, de 14 de marzo de 2018, por la que se modifica la Directiva 2003/87/CE para intensificar las reducciones de emisiones de forma eficaz en relación con los costes y facilitar las inversiones en tecnologías hipocarbónicas.

29. Nueva letra k) del art. 10.3 de la Directiva 2003/87/CE.

30. Que prevé que en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado de cada año pueda destinarse “hasta el 30% de los ingresos totales a medidas con incidencia social para paliar situaciones provocadas por la transición hacia una economía descarbonizada, o relacionadas con la vulnerabilidad a los impactos del cambio climático”. La Ley 11/2020, de 30 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2021 (Disposición adicional centésima trigésima segunda) ya destinaba un 10% “para actuaciones de la política de lucha contra el cambio climático y de transición justa”.

31. Art. 3.5 de la Directiva (UE) 2018/2001 del Parlamento europeo y del Consejo de 11 de diciembre de 2018 relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables.

32. Apartado 5.2 del Anexo I del Reglamento (UE) 2018/1999 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, sobre la Gobernanza de la Unión de la Energía y de la Acción por el Clima. Tampoco las referencias a la transición justa en el preámbulo de la disposición son especialmente abundantes ni significativas (solamente en el apartado 19).

33. Apartado 8 de la Recomendación de la Comisión de 18 de junio de 2019 sobre el proyecto de Plan Nacional Integrado de Energía y Clima de España para el período 2021-2030 (DOUE C 297, de 3.9.2019, p. 35): “Integrar mejor los aspectos de una transición justa y equitativa, en particular facilitando más información detallada sobre las repercusiones sociales de las políticas, las medidas y los objetivos previstos y su incidencia en los ámbitos del empleo y de las capacidades. Más específicamente, el plan debe abordar las repercusiones en las regiones con un importante consumo de carbón y elevadas emisiones de carbono, e integrar la estrategia nacional para la transición energética. Incluir una evaluación específica de los problemas de pobreza energética, acompañada de eventuales objetivos conexos o políticas o medidas específicas, tal como se exige en el Reglamento (UE) 2018/1999” (las cursivas son nuestras).

34. Comunicación de la Comisión al Parlamento europeo, al Consejo europeo, al Consejo, al Comité económico y social europeo y al Comité de las regiones: “El Pacto Verde Europeo” [COM (2019) 640 final, de 11.12.2019].

35. Comunicación “El Pacto Verde Europeo”, pp. 2 y 19. Vid., también, sobre estas cuestiones, TORAL OROPESA, P., “La transición justa y las incertidumbres de su materialización”, en: P. Toral Oropesa (Coord.), Retos de la transición energética: España ante la descarbonización, Editorial jurídica Sepín, Las Rozas (Madrid), 2020, pp. 267 y ss.

36. Así, en la p. 2: “El Pacto Verde aspira también a proteger, mantener y mejorar el capital natural de la UE, así como a proteger la salud y el bienestar de los ciudadanos frente a los riesgos y efectos medioambientales. Al mismo tiempo, esta transición ha de ser justa e integradora. Debe dar prioridad a la dimensión humana y prestar atención a las regiones, los sectores y los trabajadores expuestos a los mayores desafíos. Teniendo en cuenta que aportará cambios significativos, la participación activa del público y su confianza en esta transición son esenciales para que las políticas funcionen y sean aceptadas. Resulta necesario un nuevo pacto para asociar a los ciudadanos en toda su diversidad con las autoridades nacionales, regionales y locales, la sociedad civil y los sectores económicos, en estrecha colaboración con las instituciones de la UE y sus órganos consultivos” (las cursivas son nuestras).

37. Comunicación “El Pacto Verde Europeo”, p. 19.

38. Comunicación “El Pacto Verde Europeo”, pp. 18 y ss.

39. Comunicación de la Comisión al Parlamento europeo, al Consejo, al Comité económico y social europeo y al Comité de las regiones: “Plan de Inversiones para una Europa Sostenible. Plan de Inversiones del Pacto Verde Europeo” [COM (2020) 21 final, de 14.1.2020].

40. Propuesta de Reglamento del Parlamento europeo y del Consejo por el que se establece el Fondo de Transición Justa [COM (2020) 22 final, de 14.1.2020].

41. Propuesta de Reglamento del Parlamento europeo y del Consejo por el que se establece el marco para lograr la neutralidad climática y se modifica el Reglamento (UE) 2018/1999 (“Ley del Clima Europea”) [COM (2020) 80 final, de 4.3.2020]. Este Reglamento ha sido recientemente aprobado con un pequeño pero significativo cambio de denominación: “legislación” en lugar de “ley”. Es el Reglamento (UE) 2021/1119 del Parlamento Europeo y del Consejo de 30 de junio de 2021 por el que se establece el marco para lograr la neutralidad climática y se modifican los Reglamentos (CE) n.° 401/2009 y (UE) 2018/1999 (“Legislación europea sobre el clima”), que mantiene esas referencias a la justicia de transición (cdos. 2, 4, 14, 19 y 34, y arts. 4.5 y 9).

42. “La consecución de las metas climáticas y energéticas para 2030 exigirá inversiones adicionales de 260.000 millones EUR anuales de aquí a 2030”; y “los componentes del Mecanismo para una Transición Justa podrían ayudar a movilizar inversiones del orden de los 100.000 millones EUR en las regiones más expuestas a los retos de la transición durante el período 2021-2027” (Comunicación “Plan de inversiones”, pp. 2 y 19, respectivamente).

43. Apartado 6 del Plan de Inversiones: “Un Mecanismo para una Transición Justa” (Comunicación, pp. 18 y ss.).

44. Reglamento (UE) 2021/1056 del Parlamento europeo y del Consejo, de 24 de junio de 2021, por el que se establece el Fondo de Transición Justa. Reglamento (UE) 2021/523 del Parlamento europeo y del Consejo, de 24 de marzo de 2021 por el que se establece el Programa InvestEU y se modifica el Reglamento (UE) 2015/1017. Y Reglamento (UE) 2021/1229 del Parlamento europeo y del Consejo, de 14 de julio de 2021, relativo al instrumento de préstamo al sector público en el marco del Mecanismo para una Transición Justa.

45. Reglamento (UE, EURATOM) 2020/2093 del Consejo de 17 de diciembre de 2020, por el que se establece el marco financiero plurianual para el período 2021-2027.

46. Reglamento (UE) 2020/2094 del Consejo de 14 de diciembre de 2020, por el que se establece un Instrumento de Recuperación de la Unión Europea para apoyar la recuperación tras la crisis de la COVID-19. Vid. también la Comunicación de la Comisión: “Sobre una nueva estrategia de financiación para el Instrumento de Recuperación de la Unión Europea (NextGenerationEU)” [COM (2021) 250 final, de 14.4.2021] y la información disponible en la página web de la Unión Europea (https://ec.europa.eu/info/strategy/recovery-plan-europe_es). El Instrumento de Recuperación de la Unión Europea (NextGenerationEU) se compone de un elemento principal, el “Mecanismo de recuperación y resiliencia” [desarrollado por el Reglamento (UE) 2021/241 del Parlamento europeo y del Consejo, de 12 de febrero de 2021, por el que se establece el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia], que concentra el grueso de las ayudas (en forma de préstamos o subvenciones), condicionadas a la aprobación de planes nacionales [el plan español, Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia, fue aprobado por Acuerdo del Consejo de Ministros de 27 de abril de 2021 (BOE núm. 103, de 30 de abril)], y de recursos adicionales para otros programas o fondos europeos, incluido, por lo que aquí importa, el “Mecanismo para una transición justa”. Vid., sobre estas cuestiones, en las que no vamos a detenernos aquí, entre otros, BAÑO LEÓN, J.M.ª “La ejecución del mecanismo europeo de recuperación y resiliencia: ley especial coyuntural versus reforma general regulatoria”, Revista General de Derecho de los Sectores Regulados, núm. 7, 2021, 24 pp.; y RIVERO ORTEGA, R. (Dir.) y RASTROLLO SUÁREZ, J.J. (Coord.), Modernización de la Administración pública para la ejecución del Plan de recuperación, transformación y resiliencia (Comentarios de urgencia al Real Decreto-ley 36/2020, de 30 de diciembre), Ratio Legis, Salamanca, 2021.

47. Vid., sobre los detalles de este sistema, entre otros, ORDÓÑEZ SOLÍS, D., Administraciones, ayudas de Estado y fondos europeos, Bosch, Barcelona, 2006, pp. 67 y ss. y 155 y ss.; y BRUFAO CURIEL, P., Subvenciones agrarias, desarrollo rural y medio ambiente, Comares, Granada, 2007, pp. 269 y ss.

48. Reglamento (UE) 2021/1056 del Parlamento europeo y del Consejo, de 24 de junio de 2021, por el que se establece el Fondo de Transición Justa. Vid., también, por su interés, la Propuesta de Reglamento [COM (2020) 22 final, de 14.1.2020] y la Propuesta modificada [COM (2020) 460 final, de 28.5.2020].

49. Art. 1 del Reglamento (objeto y ámbito de aplicación): “El presente Reglamento establece el Fondo de Transición Justa (FTJ) a fin de prestar apoyo a la población, la economía y el medio ambiente de los territorios que se enfrentan a retos socioeconómicos graves derivados del proceso de transición hacia los objetivos de la Unión para 2030 en materia de energía y clima…”. Y art. 2 (objetivo específico): “(…) el FTJ contribuirá al objetivo único específico de hacer posible que las regiones y las personas afronten las repercusiones sociales, laborales, económicas y medioambientales de la transición hacia los objetivos de la Unión para 2030 en materia de energía y clima y una economía de la Unión climáticamente neutra de aquí a 2050, con arreglo al Acuerdo de París” (las cursivas son nuestras).

50. Reglamento (UE) 2021/1060 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de junio de 2021, por el que se establecen las disposiciones comunes relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo Plus, al Fondo de Cohesión, al Fondo de Transición Justa y al Fondo Europeo Marítimo, de Pesca y de Acuicultura.

51. Se trata simplemente de una opción para los Estados miembros (cdo. 6 y art. 10.2 del Reglamento). En cambio, en la Propuesta de Reglamento (art. 6.2) la imputación de una parte de los recursos disponibles por los Estados miembros en el marco de los restantes fondos de cohesión era imperativa.

52. La Propuesta de Reglamento (art. 3.3) delegaba en la Comisión Europea la determinación de las asignaciones de los Estados miembros con sujeción a los criterios establecidos en el primero de sus Anexos (referentes, entre otras cosas, al empleo en la extracción de carbón y en la industria en las regiones beneficiarias). No obstante, en realidad, existía ya por entonces una previsión de los términos de ese reparto y de la parte de estos recursos que correspondería a España, que era de 790 millones de euros, el 4,5% del presupuesto total de este Fondo, según el documento de la Comisión “Just Transition Fund – allocations per Member State (EUR million, 2018 prices)”, de 5 de noviembre de 2020 (disponible en: https://ec.europa.eu/info/strategy/eu-budget/long-term-eu-budget/2021-2027/spending/budget-pre-allocations_en), cantidad que mantiene el Reglamento finalmente aprobado.

53. Art. 3.4 del reglamento, en relación con su Anexo I (asignaciones de los Estados miembros). La asignación que corresponde a España, de 790 millones de euros, supone un 4,52% del total, la octava superior. La mayor, el 20%, le corresponde a Polonia; comprensible por la importancia en ese país de la minería del carbón.

54. Arts. 10 y 11 y Anexo II del Reglamento.

55. Vid., infra, apartado VII.6.

56. Art. 11.1 del Reglamento: “Los más perjudicados, basándose en las repercusiones económicas y sociales derivadas de la transición, en particular en lo que se refiere a la adaptación de los trabajadores o las pérdidas de puestos de trabajo previstas en la producción y utilización de combustibles fósiles y a las necesidades de transformación de los procesos de producción de las instalaciones industriales que generen más cantidad de gases de efecto invernadero” y que se correspondan con regiones de nivel NUTS 3 o parte de las mismas, conforme al Reglamento (CE) n.° 1059/2003 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de mayo de 2003, por el que se establece una nomenclatura común de unidades territoriales estadísticas (NUTS).

57. Documento de la Comisión “2020 European Semester: Overview of Investment Guidance on the Just Transition Fund 2021-2027 per Member State (Annex D)”, que incluye la referida previsión (“Just Transition Fund territorial eligibility – Preliminary Commission análisis”), disponible en: https://ec.europa.eu/info/publications/2020-european-semester-overview-investment-guidance-just-transition-fund-2021-2027-member-state-annex-d_en.

58. Se trata de las provincias de Asturias, León, Palencia, Cádiz, A Coruña, Córdoba, Almería, y Teruel (pp. 20 y 21 del documento).

59. Vid., infra, apartado IV.3.

60. Art. 8 del Reglamento.

61. Art. 9 del Reglamento.

62. Vid., infra, apartado IV.3.

63. Art. 7 del Reglamento (acceso condicional a los recursos).

64. Art. 5 del Reglamento (mecanismo de recompensa ecológica).

65. Reglamento (UE) 2015/1017 del Parlamento europeo y del Consejo de 25 de junio de 2015, relativo al Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas, al Centro Europeo de Asesoramiento para la Inversión y al Portal Europeo de Proyectos de Inversión.

66. Reglamento (UE) 2021/523 del Parlamento europeo y del Consejo de 24 de marzo de 2021, por el que se establece el Programa InvestEU y se modifica el Reglamento (UE) 2015/1017.

67. Propuesta de Reglamento del Parlamento europeo y del Consejo por el que se establece el Programa InvestEU [COM (2018) 439 final, de 6.6.2018].

68. Art. 1 del Reglamento.

69. Arts. 8.2 y 9 del Reglamento.

70. Cdo. 30 de la Exposición de Motivos del Reglamento.

71. Reglamento (UE) 2021/1229 del Parlamento europeo y del Consejo de 14 de julio de 2021, relativo al instrumento de préstamo al sector público en el marco del Mecanismo para una Transición Justa. Vid., también, por su interés, la Propuesta de Reglamento [COM (2020) 453 final, de 28.5.2020].

72. Arts. 3 y 9 del Reglamento.

73. Art. 7 del Reglamento, que remite para la distribución inicial a las cuotas nacionales establecidas en el anexo I del Reglamento (UE) 2021/1056. La Propuesta (art. 6) contemplaba la distribución inicial de la dotación del instrumento entre los distintos Estados miembros sólo hasta 2024, delegándola en la Comisión con arreglo a los mismos criterios previstos por entonces por la Propuesta de Reglamento del Fondo de Transición Justa.

74. Preámbulo del Reglamento del Fondo de Transición Justa (apartado 18). Se trata de una Plataforma ya creada por la Comisión, y cuya página web es la siguiente: https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/european-green-deal/actions-being-taken-eu/just-transition-mechanism/just-transition-platform_es.

75. Arts. 25 y 26 del Reglamento del Programa InvestEU.

76. Arts. 3 y 13 del Reglamento del instrumento de préstamo.

77. “Marco Estratégico de Energía y Clima: una oportunidad para la modernización de la economía española y la creación de empleo”, que se dio a conocer tras la reunión del Consejo de Ministros de 22 de febrero de 2019.

78. “Pioneros en transición justa” (p. 12 de la Nota de prensa del Consejo de Ministros de 22 de febrero de 2019).

79. Borrador del PNIEC, p. 7.

80. De lo que se da cuenta en el texto definitivo de la “Estrategia de transición justa” (pp. 8 y 9), editado por el Instituto para la Transición Justa, O.A., Madrid, noviembre de 2020, y disponible en la página web del Ministerio (https://www.miteco.gob.es/es/transicion-justa/default.aspx) y en la web del Instituto (https://www.transicionjusta.gob.es/La_Transicion_Justa/), y al que nos remitimos de aquí en adelante.

81. Las mismas dudas se plantea, EMBID IRUJO, A., “Legislar sobre cambio climático”, Revista Aranzadi de Derecho Ambiental, núm. 48, 2021, p. 20.

82. Versión final del Plan Nacional Integrado de Energía y Clima 2021-2030, aprobada por Acuerdo del Consejo de Ministros de 16 de marzo de 2021 (BOE núm. 77, de 31 de marzo), pp. 8 y 108-109.

83. Estrategia (p. 10).

84. Apartado 2 de la Estrategia (“Contexto y diagnóstico”, pp. 11-28, y en particular, p. 15).

85. Apartados 3 (“Objetivos de la Estrategia de transición justa”) y 4 (“Medidas para una transición justa”) de la Estrategia (pp. 30-40).

86. Apartado 5 de la Estrategia (“Los convenios de transición justa como herramienta de implementación de la estrategia”, pp. 41-46).

87. Estrategia (pp. 19, 40 y 54, entre otras).

88. Apartado 6 de la Estrategia (“Gobernanza de la Estrategia de Transición Justa”, pp. 48 a 50).

89. Apartado 7 de la Estrategia (pp. 51 a 57).

90. Estrategia (p. 51).

91. El Plan de acción urgente enumera hasta diez tipos de medidas (pp. 55 a 57 de la Estrategia): (1) Apoyar y financiar el desarrollo a corto plazo de Convenios de Transición Justa; (2) Solicitar a las empresas que requieran el cierre de sus instalaciones un plan de reactivación; (3) Desarrollar un marco de acuerdo entre empresas que solicitan los cierres, organizaciones sindicales y Administración para acompañar el cierre de las centrales térmicas; (4) Agilizar la concesión de subvenciones para el impulso económico de las comarcas mineras del carbón del marco 2013-2018 y extender la fecha límite para el reconocimiento de las ayudas hasta el 31 de diciembre de 2023; (5) Implementar medidas urgentes para el mantenimiento del empleo y la protección social en las comarcas afectadas por el cierre de empresas mineras (bolsa de trabajo, plan de restauración de minas, etc.); (6) Lanzamiento de la primera convocatoria de ayudas del programa Empleaverde con especial atención a zonas en transición para su reactivación; (7) Aprobación de un nuevo Plan Estratégico para la Fundación Ciudad de la Energía (CIUDEN); (8) Lanzamiento del Instituto para la Transición Justa; (9) Elaboración de una guía de desmantelamiento y reactivación para centrales nucleares; y (10) Lanzamiento del Equipo País de la Plataforma Europea de Regiones de Carbón en Transición.

92. Art. 3 de la Decisión del Consejo de 10 de diciembre de 2010, relativa a las ayudas estatales destinadas a facilitar el cierre de minas de carbón no competitivas (2010/787/ UE) (DOUE L 336, de 21.12.2010).

93. Así, por eje., de 234 empresas, con una producción de 19’32 millones de toneladas y 45.212 trabajadores en el año 1990 se había pasado a disponer en 2005 de menos de 28 empresas, con una producción de 12’1 millones de toneladas y 8.284 trabajadores, según el “Plan nacional de reserva estratégica de carbón 2006-2012 y nuevo modelo de desarrollo integral y sostenible de las comarcas mineras”, de 28 de marzo de 2006 (p. 6).

94. “Marco de actuación para la minería del carbón y las comarcas mineras en el periodo 2013-2018”, de 1 de octubre de 2013, suscrito por el Ministerio por entonces competente (el Ministerio de Industria, Energía y Turismo), la patronal del sector (Carbunión) y los sindicatos UGT, CCOO y USO, pp. 6 y 34. Estas unidades daban empleo a unas 5.000 personas (3.500 de plantilla y 1.500 de subcontratas).

95. “Acuerdo marco para una transición justa de la minería del carbón y desarrollo sostenible de las comarcas mineras para el periodo 2019-2027”, de 24 de octubre de 2018, suscrito por el Ministerio ahora competente (el Ministerio para la Transición Ecológica), la patronal del sector (Carbunión) y los sindicatos UGT, CCOO y USO, pp. 16 y 36. Estas unidades daban empleo a unas 2.300 personas (1.700 de plantilla y 600 de subcontratas).

96. PLANELLES, M., “España se despide del carbón con el cierre de todas las minas”, El País, de 29 de diciembre de 2018.

97. No obstante, la Estrategia, incluso en su versión definitiva, sólo ofrece datos correspondientes a inicios de 2018 (p. 54).

98. Vid., infra, apartado VII.2.

99. Art. 32 de la Directiva 2010/75/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre de 2010, sobre las emisiones industriales (prevención y control integrados de la contaminación). Vid., al respecto, BETANCOR RODRÍGUEZ, A., “Valores límites de emisión de las instalaciones de combustión en el Derecho de la Unión. ¿Cómo controlar el poder de la Administración para establecer valores más severos?”, Revista General de Derecho Administrativo, núm. 29, 2012.

100. Endesa (5): As Pontes (A Coruña), Andorra (Teruel), Compostilla (León), Es Murterar (Mallorca) y Carboneras (Almería); Iberdrola (2): Lada (Asturias) y Velilla (Palencia); EDP (2): Aboño y Soto de Ribera (Asturias); Viesgo (2): Los Barrios (Cádiz) y Puente Nuevo (Córdoba); y Naturgy (4): Narcea (Asturias), Meirama (A Coruña) y Anllares y La Robla (León).

101. Tres de Endesa: As Pontes (A Coruña), Es Murterar (Mallorca) y Carboneras (Almería). Las dos de EDP: Aboño y Soto de Ribera (Asturias). Y una de Viesgo: Los Barrios (Cádiz). ACOSTA, S., “Esta es la situación de las 15 centrales de carbón en España”, elDiario.es, de 19 de noviembre de 2018.

102. Necesaria conforme a la legislación del sector eléctrico por motivos relacionados con el buen funcionamiento del sistema y la seguridad en el suministro de energía eléctrica (art. 53.5 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico), pero que se ha venido (y se viene) concediendo sin mayores problemas. Datos sobre esas concesiones o solicitudes de cierre, a finales de 2018, en la Estrategia (pp. 52 y 53), y a finales de 2019, en el “Acuerdo por una transición energética justa para centrales térmicas en cierre: el empleo, la industria y los territorios”, de abril de 2020 (p. 6).

103. Vid., al respecto, entre otros trabajos del autor, SANZ RUBIALES, I., “Le rôle du droit administratif dans la lutte contre le changement climatique”, en: Droit et changement climatique. Regards croisés à l’interdisciplinaire, éditions Mare et Martin, París, 2020, pp. 269-285.

104. Advierte de la circunstancia de que se ha tratado de decisiones empresariales de cierre determinadas por varios factores, pero no impuestas, EMBID IRUJO, A., “Legislar sobre cambio climático”, Revista Aranzadi de Derecho Ambiental, núm. 48, 2021, pp. 30 y ss., y “El Derecho del cambio climático. Reflexiones generales”, en: S. Salinas Alcega (Dir.), La lucha contra el cambio climático (una aproximación desde la perspectiva del Derecho), Tirant lo Blanch, Valencia, 2020, pp. 33 y ss.

105. Concretamente, las de As Pontes y Carboneras, de Endesa. ROCA, R., “España inicia su adiós del carbón: las eléctricas apagan esta noche siete centrales térmicas”, elperiódicodelaenergía.com, de 30 de junio de 2020; y VILASERÓ, M., “España lidera el apagón mundial del carbón al cerrar plantas a un ritmo de vértigo”, El Periódico, de 22 de enero de 2020. El “Acuerdo por una transición energética justa para centrales térmicas en cierre: el empleo, la industria y los territorios”, de abril de 2020 (p. 6) resume la situación en el sentido de que, a finales de 2019, se ha había solicitado ya (u obtenido) la autorización de cierre para once (y parte de otra) de las quince centrales, que daban entonces empleo a 2.277 personas (1.278, personal propio, y 999, de contratas). También Viesgo solicitó el cierre de Los Barrios en 2020, ROCA, R., “EDP se queda sola con sus dos centrales de carbón a partir del próximo año: Viesgo solicita el cierre para Los Barrios”, elperiódicodelaenergía.com, de 15 de junio de 2020.

106. Las de Aboño y Soto de Ribera, de EDP, y un par de grupos de la central térmica balear de Es Murterar, de Endesa.

107. Vid., infra, apartado VII.

108. Tan es así que la energía nuclear cuenta con no pocos defensores como opción de cara a la mitigación del cambio climático, entre ellos, muy destacadamente, LOVELOCK, J., La venganza de la tierra, Planeta, Barcelona, 2007, p. 220. Vid., también, en este sentido y en este libro, el trabajo DE TOMÁS SÁNCHEZ, J.E.

109. “Derribando el mito de los 40 años de vida de una central nuclear: vida útil frente a vida de diseño”, Xataka, de 28 de septiembre de 2018.

110. Estrategia, pp. 53-54. La de Zorita (Guadalajara), cerrada ya en 2006 (Orden ITC/1652/2006, de 20 de abril), y la de Santa María de Garoña (Burgos), cerrada en 2017 tras un largo proceso de dudas acerca de su continuidad o no, decantado por esta segunda opción a la vista de la creciente presión fiscal sobre la energía nuclear, que sin duda está jugando un claro papel de incentivo negativo determinante de las decisiones empresariales de cierre (Orden IET/1302/2013, de 5 de julio, y Orden ETU/754/2017, de 1 de agosto).

111. El empleo de la central de Garoña entre empleo directo y auxiliares es de alrededor de 540 trabajadores y el de la central de Zorita de 333 (Estrategia, p. 53).

112. Restan en activo en España cinco centrales nucleares, con un total de siete reactores: Almaraz (Cáceres), Ascó (Tarragona), con dos reactores cada una, Cofrentes (Valencia), Trillo (Guadalajara) y Vandellós II (Tarragona). También advierte de ello, calificando la decisión como política y no técnica, EMBID IRUJO, A., “Legislar sobre cambio climático”, op. cit., p. 28.

113. Así, el Real Decreto-ley 25/2018, de 21 de diciembre, de medidas urgentes para una transición justa de la minería del carbón y el desarrollo sostenible de las comarcas mineras. Sobre las medidas laborales incluidas en este Real Decreto-ley, vid., ÁLVAREZ CUESTA, H., “Transición justa y lucha contra el cambio climático en el pacto verde europeo en el proyecto de ley de cambio climático en España”, IUSLabor, núm. 2, 2020, p. 94. Y también distintas Órdenes de establecimiento de bases reguladoras de ayudas: Órdenes TEC/1141/2019, de 19 de noviembre, TED/1293/2020, de 29 de diciembre, y TED/1294/2020, de 29 de diciembre.

114. Notas de prensa del Ministerio para la Transición Ecológica de los días 14 (para Asturias), 15 (para Castilla y León) y 21 de octubre de 2019 (para Aragón), disponibles en la página web del Ministerio (https://www.miteco.gob.es/es/transicion-justa/default.aspx).

115. En términos más generales, EMBID IRUJO, A., “Legislar sobre cambio climático”, op. cit., p. 24, también advierte de la anticipación por Real Decreto-ley de ciertos contenidos de la futura ley.

116. Vid., infra, apartado VII.2.

117. Ley 66/1997, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social (arts. 78 a 80).

118. Real Decreto 492/1998, de 27 de marzo, por el que se aprueba el Estatuto del Instituto.

119. Real Decreto 500/2020, de 28 de abril, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, y se modifica el Real Decreto 139/2020, de 28 de enero, por el que se establece la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales.

120. Disposición final segunda del Real Decreto-ley 23/2020, de 23 de junio, por el que se aprueban medidas en materia de energía y en otros ámbitos para la reactivación económica.

121. Real Decreto 179/2021, de 23 de marzo, por el que se aprueba el Estatuto del Instituto para la Transición Justa, O.A. Así, conforme a las previsiones de la Estrategia en materia de gobernanza (p. 49), el nuevo Estatuto (art. 12) crea en el seno del Instituto un Consejo Asesor de composición plural con funciones de “asesoramiento en la implementación de las políticas de transición justa y de la actividad del Instituto”.

122. Más información sobre sus actividades en la página web del organismo (https://www.transicionjusta.gob.es/). No está claro, sin embargo, que se hayan remediado las carencias de personal de su antecesor puestas de manifiesto en un Informe del Tribunal de Cuentas de 30 enero de 2020 (núm. 1363) al que haremos referencia más adelante (infra, apartado VII.2).

123. Art. 23.3, letra e) y Disposición final cuarta (acceso y conexión a la red de electricidad) del anteproyecto, con una redacción, esta última, bastante distinta a la finalmente aprobada.

124. Real Decreto-ley 17/2019, de 22 de noviembre, por el que se adoptan medidas urgentes para la necesaria adaptación de parámetros retributivos que afectan al sistema eléctrico y por el que se da respuesta al proceso de cese de actividad de centrales térmicas de generación: Disposición final primera (modificación del Texto Refundido de la Ley de Aguas, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio), que introduce una nueva Disposición adicional decimosexta (concesiones de agua para transición justa); y Disposición final segunda (modificación de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico), que introduce una nueva Disposición adicional vigésima segunda (otorgamiento de los permisos de acceso y conexión para garantizar una transición justa).

125. Vid., al respecto, BELTRÁN CASTELLANOS, J.M., “El acceso y conexión a la red de las energías renovables”, Revista de Derecho Administrativo VLEX, núm. 3, 2020, pp. 149 a 176.

126. Por medio del Real Decreto-ley 23/2020, de 23 de junio, por el que se aprueban medidas en materia de energía y en otros ámbitos para la reactivación económica (Disposición adicional primera), y del Real Decreto 1183/2020, de 29 de diciembre, de acceso y conexión a las redes de transporte y distribución de energía eléctrica (Disposición transitoria tercera). Al parecer, el primero de esos nudos que va a salir a concurso es el “nudo Mudéjar”, afectado por el cierre de la central térmica de Andorra (Teruel), en combinación con la firma del convenio de transición justa de esta comarca, actualmente en proceso de elaboración [Nota de prensa del Ministerio para la transición ecológica y el reto demográfico, de 25 de mayo de 2021, que anuncia la salida en esa fecha a audiencia e información pública de la Orden ministerial para la aprobación de las bases del concurso, en régimen de concurrencia competitiva, que ha de regir la concesión de capacidad de acceso a dicho nudo (de hasta 1,3GW)].

127. Las leyes 16/2017, de 1 de agosto, del cambio climático (Cataluña), 8/2018, de 8 de octubre, de medidas frente al cambio climático y para la transición hacia un nuevo modelo energético (Andalucía) y 10/2019, de 22 de febrero, de cambio climático y transición energética (Islas Baleares). Vid., al respecto, mi trabajo “Los marcos autonómicos precursores en materia de cambio climático y transición energética”, en: G. Valencia Martín y J. Rosa Moreno (Dirs.), La transformación renovable del modelo energético, Thomson Reuters Aranzadi, Cizur Menor, 2020, pp. 98 y ss.

128. Así, por eje., el “Primer borrador de documento para la elaboración del anteproyecto de ley del cambio climático y transición ecológica de la Comunitat Valenciana”, de 26 de mayo de 2020 (art. 80) reproduce miméticamente a escala autonómica las medidas previstas en la LCCTE (Estrategia y convenios de transición justa), añadiendo en este contexto un plan de acción contra la pobreza energética (disponible en: https://agroambient.gva.es/va/web/cambio-climatico).

129. Anteproyecto de Ley de cambio climático y transición energética, en su versión inicial, del que tomó nota el Consejo Ministros en la reunión de 22 de febrero de 2019, disponible en la página web del Ministerio (https://www.miteco.gob.es/images/es/1anteproyectoleyccyte_tcm30-487336.pdf). Las frases entrecomilladas citadas en el texto pertenecen a la Exposición de motivos (apartado III) y al art. 22 (Estrategia de transición justa) del anteproyecto, respectivamente.

130. Art. 24 del anteproyecto (recursos públicos destinados a la lucha contra el cambio climático), que no obstante contemplaba el posible destino de hasta el 30% de los ingresos procedentes de las subastas de derechos de emisión de gases de efecto invernadero a “medidas con incidencia social provocados [sic] por la transición hacia una economía descarbonizada o relacionados con la vulnerabilidad a los impactos del cambio climático” (art. 24.4); lo que se mantiene en la ley (art. 30.4) con una redacción más correcta: “medidas con incidencia social para paliar situaciones provocadas por la transición hacia una economía descarbonizada, o relacionadas con la vulnerabilidad a los impactos del cambio climático” (las cursivas son nuestras).

131. Vid., supra, apartado IV.4.

132. Art. 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en la redacción dada al mismo por la Ley 40/2015. La Ley 7/2021, de 20 de mayo, de cambio climático y transición energética (disposición final quinta) ha añadido ahora un nuevo contenido para la Memoria del análisis de impacto normativo, el relativo al “impacto por razón de cambio climático, que deberá ser valorado en términos de mitigación y adaptación al mismo” [nueva letra h) del art. 26.3 de la Ley 50/1997].

133. Extraemos la información que sigue sobre la tramitación del anteproyecto del propio Dictamen del Consejo de Estado (de 12 de marzo de 2020, núm. de expediente 204/2020) al que ahora haremos referencia, y de los antecedentes disponibles en el portal de transparencia de la Administración General del Estado(https://transparencia.gob.es/servicios-buscador/contenido/normaelaboracion.htm?id=NormaEV32L0-20190801&lang=es&fcAct=2020-10-23T09:21:46.739Z).

134. En la versión final del anteproyecto (disponible en el portal de transparencia antes indicado), los artículos del Título VI (medidas de transición justa) habían pasado a ser los arts. 25 y 26. La comentada modificación afectaba al, ahora, art. 25.1.

135. Dictamen del Consejo de Estado (Comisión Permanente) de 12 de marzo de 2020, núm. de expediente 204/2020. El carácter preceptivo del Dictamen (en principio, competencia del Pleno) resultaba del art. 21.2 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, pero por la brevedad del plazo concedido (menos de diez días, concretamente nueve, como resulta del encabezamiento del Dictamen), la competencia pasaba a la Comisión Permanente (art. 19.2 de la referida Ley Orgánica).

136. Apartado IV.1, letra b) del Dictamen.

137. Apartado V.1, letra ñ) del Dictamen.

138. Apartado V.1, letra ñ) del Dictamen.

139. Basta comparar el texto de la Memoria sometido al Dictamen del Consejo de Estado (de 3 de marzo de 2020) con su texto final (de 19 de mayo de 2020), ambos disponibles en el portal de transparencia antes indicado, para comprobar que el texto final (en el apartado V.1) hace una descripción más precisa de la posible afección de la transición energética sobre distintas actividades económicas, aunque en general positiva (pp. 87 y 90).

140. Una visión general del mismo, en: PALLARES SERRANO, A, “Análisis del proyecto de Ley de cambio climático y transición energética: luces y sombras”, Revista catalana de Dret ambiental, Vol. XI, núm. 1, 2020.

141. Toda la tramitación parlamentaria del proyecto de ley puede seguirse en la página web del Congreso de los Diputados (https://www.congreso.es/), bajo el siguiente número de referencia: BOCG Congreso de los Diputados, XIV Legislatura, Serie A, núm. 19 (núm. exp. 121/000019).

142. El texto de las enmiendas y su índice en: BOCG Congreso de los Diputados, XIV Legislatura, Serie A, núm. 19-2, de 28 de octubre de 2020.

143. Así, las enmiendas núm. 713 y 715 (Grupo Parlamentario Plural).

144. Así, la enmienda núm. 335 (Grupo Parlamentario vasco).

145. Así, la enmienda núm. 183 (Grupos Parlamentarios Socialista y Confederal de Unidas Podemos).

146. Vid., infra, apartado VIII.

147. Informe de la Ponencia [BOCG Congreso de los Diputados, XIV Legislatura, Serie A, núm. 19-4, de 13 de abril de 2021] y texto remitido al Senado [BOCG Senado, XIV Legislatura, núm. 170, de 14 de abril de 2021].

148. Toda la tramitación parlamentaria del proyecto de ley en el Senado puede seguirse también en la página web del Senado (https://www.senado.es/web/index.html), bajo el siguiente número de expediente: 621/000020.

149. Me refiero al art. 27.1 in fine de la ley, que dice: “con la participación de las Comunidades Autónomas y [previa consulta] a los agentes sociales”, faltando lo señalado entre corchetes. El anteproyecto, en su redacción inicial, decía “previa consulta a los agentes sociales” y en su redacción final, todavía correctamente, “previa consulta a las Comunidades Autónomas y a los agentes sociales”. Al sustituirse en el proyecto de ley, atendiendo la sugerencia del Consejo de Estado, la “consulta” a las Comunidades Autónomas por su “participación”, se deslizó la errata, incomprensiblemente mantenida desde entonces.

150. Apartados III y IV.

151. Así, en el art. 6 (Digitalización para la Descarbonización de la Economía), letra d).

152. Dentro de las disposiciones adicionales y transitorias.

153. Vid., infra, apartados VI.2 y VII.3.

154. No nos corresponde hacer aquí una descripción ni una valoración general de la ley. Aparte del estudio en este mismo libro de ROSA MORENO, J., cabe recomendar la lectura del trabajo de LÓPEZ RAMÓN, F., “Notas de la Ley de Cambio Climático”, Actualidad Jurídica Ambiental, núm. 114, 2021, pp. 132-153, que contiene una visión sintética, pero muy precisa de la ley, con valoraciones en mi opinión ampliamente compartibles. Hacia el final del trabajo (p. 151) el autor da, creo, con la clave de la mayor parte de sus críticas: “No llega a establecerse en ella, sin embargo, un acuerdo de Estado al que concurran las grandes corrientes ideológicas del país. Antes bien, el resultado, habida cuenta de los contenidos y efectos de la Ley, se parece más a un plan de actuación gubernamental que a una norma jurídica” (la cursiva es nuestra). En efecto, eso explicaría, a mi juicio, la abundancia de previsiones de nuevas estrategias y planes, la falta de reglas de procedimiento, la relativa “indiferencia” hacia la actuación de las Comunidades Autónomas, la escasez de normas de aplicación directa, etc. No es, ciertamente, una ley que, bajo todos estos puntos de vista, pueda despertar entusiasmo intelectual, pero lo mismo podría decirse en general en el panorama comparado de todas las leyes “marco” en la materia, aunque la nuestra trasciende en parte ese calificativo.

155. La abundancia de planes y estrategias previstas por la ley, de las que la Estrategia de transición sería sólo un ejemplo, ha llamado con razón la atención doctrinal. Ya lo mencionamos en el caso de LÓPEZ RAMÓN, F., “Notas de la Ley de Cambio Climático”, op. cit., p. 141. En similar sentido, también (a la vista del proyecto de ley), EMBID IRUJO, A.; “Legislar sobre cambio climático”, op. cit., p. 21, lo que le lleva a calificar a la ley como una ley “incompleta”.

156. A este respecto, hay que tener presente que el Reglamento de Gobernanza no impone la existencia de estrategias (o planes) nacionales especiales en materia de transición justa, obligando únicamente a integrar este tipo de preocupaciones en los análisis y previsiones de los PNIEC, aunque obviamente eso no significa que se oponga a su existencia [art. 3.1, en relación con el apartado 5.2 de la Sección A) de la parte 1 del Anexo I].

157. Un planteamiento de este tipo es el que sigue la ley en materia de adaptación al cambio climático, distinguiendo entre el Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático (PNACC) y “programas de trabajo” quinquenales (art. 17.5).

158. En general, la Ley no es muy explícita en cuanto a la participación autonómica en la elaboración de los instrumentos (estatales) de planificación que contempla. Sólo la menciona expresamente en el caso de los relativos a la biodiversidad, ya desde el ante-proyecto (art. 24.2), y ahora también en relación con la estrategia de transición justa (art. 27.1) y el plan nacional de adaptación al cambio climático (art. 17.4). Muy crítico con las “escasas concesiones autonómicas” de la ley, LÓPEZ RAMÓN, F., “Notas de la Ley de Cambio Climático”, op. cit., que llega a hablar de “prepotencia” estatal (“Seguridad en las actuaciones propias y desconfianza ante las ajenas, es decir, prepotencia”, p. 145).

159. A tenor de la Disposición final decimotercera (títulos competenciales) de la ley.

160. Sobre todo, en materia de “políticas activas de empleo y formación profesional” (Estrategia, pp. 30 y 37) y “pobreza energética” (p. 36). Por lo demás, el borrador de estrategia se sometió a un proceso de participación pública en el que también participaron las Comunidades Autónomas (Estrategia, pp. 6 y 7).

161. Vid., supra, apartados V.2 y 3.

162. Conforme a la práctica habitual en estos temas, podría traducirse en una “consulta”, paralela a la de los “agentes sociales” y a los trámites de participación ciudadana a los que hace referencia también la ley (art. 39), así como en la intervención en el procedimiento, también a título consultivo, de los “órganos colegiados de coordinación que aúnan a las distintas Administraciones” mencionados en el Preámbulo de la ley (apartado IV) como participantes en su elaboración (Consejo Nacional del Clima, Comisión de Coordinación de Políticas de Cambio Climático y Conferencia Sectorial de Medio Ambiente). O de órganos especializados de composición colegiada con representación autonómica, como el recientemente creado “Consejo Asesor” del Instituto para la Transición Justa, O.A. (art. 13 de su Estatuto, aprobado por Real Decreto 179/2021).

163. Y en forma de “deber” de información por parte de las Comunidades en la Comisión de Coordinación de Políticas de Cambio Climático (a partir del 31 de diciembre de 2021) de todos sus planes de energía y clima en vigor (art. 38), lo que también critica LÓPEZ RAMÓN, F., “Notas de la Ley de Cambio Climático”, op. cit., p. 145, como “colofón de tantas muestras del entendimiento unilateral de la colaboración interadministrativa”.

164. Esta disposición se introdujo en el Congreso, en el Informe de la Ponencia, sin que hubiera propuesta en ninguna enmienda.

165. Aunque la Disposición transitoria primera lleva el título general de “planes y programas vigentes”, limita su alcance a aquellos “cuyo objeto y contenido sea el previsto en los artículos 4 o 5 de la misma”, esto es al PNIEC 2021-2030 y a la “Estrategia de descarbonización a 2050”.

166. Lo bien cierto es que la propia Estrategia de 2019 (en su versión definitiva) se auto-califica como la “primera” de la serie (p. 30), señalando incluso su “marco temporal” (p. 49): “La presente estrategia se comenzará a implementar el 1 de enero de 2020 y finalizará el 31 de diciembre de 2024”.

167. Preámbulo de la ley (apartado IV).

168. Sólo se hace referencia a esta influencia en la Memoria del análisis de impacto normativo del anteproyecto de ley, tanto en su versión inicial de 3 de marzo de 2020 (p. 45) como en su texto final de 19 de mayo de 2020 (p. 50): “se regulan unas figuras importadas desde Francia, los convenios de Transición Justa”. También se aludía a ella en la enmienda ya citada del Grupo Parlamentario Vasco (la núm. 335).

169. Sin ánimo alguno de exhaustividad, baste citar ahora, entre otros, los trabajos de: RODRÍGUEZ DE SANTIAGO, J.M., Los convenios entre Administraciones Públicas, Marcial Pons, Madrid, 1997; GONZÁLEZANTÓN ÁLVAREZ, C., Los convenios interadministrativos de los entes locales, Editorial jurídica RDU, Madrid, 2002; SÁNCHEZ SÁEZ, A.J., Los convenios administrativos para la protección ambiental, Instituto Andaluz de Administración Pública, Sevilla, 2004; BUSTILLO BOLADO, R.O., Convenios y contratos administrativos: transacción, arbitraje y terminación convencional del procedimiento, 3.ª ed., Thomson Reuters Aranzadi, Cizur Menor, 2010; y TOSCANO GIL, F., “La nueva regulación de los convenios administrativos en la Ley 40/2015 de régimen jurídico del sector público”, Revista General de Derecho Administrativo, núm. 45, 2017.

170. Frente al anteproyecto inicial, como ya vimos al repasar el iter procedimental, el proyecto de ley incluía en relación con los convenios de transición justa tres novedades: (1) la participación de las Comunidades Autónomas en su elaboración, acogiendo la sugerencia del Consejo de Estado; (2) la remisión del acceso prioritario a caudales y capacidades de evacuación eléctrica al Real Decreto-ley 17/2019, entretanto aprobado; y (3) la previsión de una duración máxima inicial de siete años [que antes se decía simplemente que podría superar los cuatro del art. 49 h) de la Ley 40/2015].

171. (1) El “Plan de Reordenación del Sector 1990-1993”, (2) el “Plan de Modernización, Racionalización y Reestructuración de la Actividad de la Industria del Carbón 1994-1997”, (3) el “Plan 1998-2005 de la Minería del Carbón y Desarrollo Alternativo de las Comarcas Mineras”, (4) el “Plan Nacional de Reserva Estratégica de Carbón 2006-2012 y Nuevo Modelo de Desarrollo Integral y Sostenible de las Comarcas Mineras”, (5) el “Marco de Actuación para la Minería del Carbón y las Comarcas Mineras en el período 2013-2018” y (6) el “Acuerdo Marco para una Transición Justa de la Minería del Carbón y Desarrollo Sostenible de las Comarcas Mineras para el periodo 2019-2027”.

172. A todos estos planes se hace una referencia inicial sucinta en el Informe del Tribunal de Cuentas núm. 1.363, de 30 de enero de 2020, que luego detallaremos (pp. 16 y ss.). La información extraída de este Informe, junto con el texto de muchos de ellos, todavía fácilmente localizable a través de internet, han servido de base para la comparación que se hace en el texto.

173. Adoptando lógicamente esta terminología y adaptándose a las demás exigencias de su régimen tras la aprobación de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (arts. 22 y 28). Sobre la relación entre concesión directa y convenios, vid., entre otros, los espléndidos trabajos de BUENO ARMIJO, A., “La concesión directa de subvenciones”, Revista de Administración Pública, núm. 204, 2017, pp. 269-312. (en especial, pp. 305-307), y MOREO MARROIG, T., “Los convenios. Distinción entre las tres figuras jurídicas: subvención, contrato, convenio”, Auditoría Pública, núm. 50, 2010, pp. 75-86 (83).

174. Vid., al respecto, los Reales Decretos 2020/1997, 1112/2007 y 675/2014.

175. Adaptadas también lógicamente a las previsiones de la Ley General de Subvenciones desde su entrada en vigor). Vid., al respecto, las Órdenes de 6 de marzo de 1998, 17 de diciembre de 2001, ITC/2170/2006, ITC/1044/2007, IET/1158/2014 y TED/1294/2020.

176. “Informe de fiscalización sobre las ayudas a la reactivación de las comarcas mineras con especial referencia a la gestión de la construcción de la residencia de mayores ‘la minería’, ejercicios 2006 a 2017”, Informe núm. 1.363, de 30 de enero de 2020.

177. En relación con esto último, la litigiosidad derivada de estos procedimientos de reintegro ha dado lugar a una interesante jurisprudencia del Tribunal Supremo, bajo los nuevos presupuestos restrictivos del interés casacional, sobre la naturaleza de la relación que liga a las Administraciones concedente y beneficiaria de una subvención y a sus implicaciones en el orden procesal. Vid., al respecto, entre otras, la STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo) de 3 de junio de 2020 (núm. de recurso: 3963/2019). En síntesis, se fija como doctrina jurisprudencial, a los efectos de aplicación del art. 44 LJCA (exclusión de los recursos administrativos en los litigios entre Administraciones públicas), que existe un litigio entre Administraciones públicas cuando la ayuda (a la Administración beneficiaria) se otorga de forma directa en base a un convenio de colaboración, pero no, en cambio, cuando la ayuda se otorga en régimen de concurrencia competitiva, en el que entidades públicas y privadas “participen en condiciones de igualdad, sin ostentar la Administración Pública eventual beneficiaria de la ayuda ninguna prerrogativa de poder público” (FJ 2).

178. “Plan Climat”, de 6 de julio de 2017 (p. 8), disponible en la página web del Ministère de la Transition écologique (https://www.ecologie.gouv.fr/politiques/plan-climat).

179. Abundante información sobre estos contratos en la página web del Ministère de la Transition écologique, apartado “contrats de transition écologique” (https://www.ecologie.gouv.fr/contrat-transition-ecologique).

180. Instruction du Gouvernement du 16 octobre 2019 relative aux contrats de transition écologique (https://www.legifrance.gouv.fr/circulaire/id/44869), que, no obstante, contiene una descripción muy precisa de las características principales de estos contratos, su procedimiento de elaboración y otros aspectos de su régimen jurídico.

181. El nombre de “contratos” no debe inducir a confusión, pues se trata de lo que aquí llamamos “convenios” (administrativos), que en el Derecho francés se denominan así. Vid., a este respecto, WALINE, J., “Les contrats entre personnes publiques”, Revue juridique de l’Océan Indien, 2006, pp. 9 y ss. (https://hal.univ-reunion.fr/hal-02543108).

182. Según la información ofrecida en la página web del Ministerio (https://www.ecologie.gouv.fr/contrat-transition-ecologique), en 2020, 100 territorios que representan a más de 200 mancomunidades de municipios contaban o han iniciado ya la elaboración de estos contratos: 19 formaron parte de un proyecto piloto desarrollado en 2018-2019, otros 61 fueron seleccionados en la primera convocatoria en el verano de 2019, y otros 20 en la segunda de la primavera de 2020. En febrero de 2020 se habrían firmado ya 55 contratos.

183. Baso la exposición que sigue en las fuentes de información ya indicadas: la Instrucción o Circular de 2019 y la información disponible en la página web del Ministerio.

184. Las mancomunidades de municipios reciben en Francia el nombre de “Establecimientos Públicos de Cooperación Intercomunal” (EPCI) (établissement public de coopération intercommunale).

185. La STC 132/2018, de 13 de diciembre de 2018, en el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña en relación con diversos preceptos de la Ley 40/2015, se limitó a privar de carácter básico, por su excesivo grado de detalle (FJ 8), algunos incisos del apartado 2 del art. 52 (efectos de la resolución de los convenios) que imponían ciertos plazos máximos fijos y perentorios, confirmando en cambio (FJ 7) el carácter básico (al amparo del art. 149.1.18 CE) de la regulación legal de la duración máxima de las prórrogas de los convenios [art. 49 h) 2.° y Disposición adicional octava, apartado primero].

186. Vid, al respecto, con gran claridad, TOSCANO GIL, F., “La nueva regulación de los convenios administrativos en la Ley 40/2015 de régimen jurídico del sector público”, op. cit., pp. 23 y ss.

187. Sobre estos difíciles deslindes entre contratos y convenios, vid., entre otros, los espléndidos trabajos de HUERGO LORA, A., “Los convenios interadministrativos y la legislación de contratos públicos”, REALA (Nueva Época), núm. 8, noviembre 2017, pp. 5-26 (en especial, pp. 18-19); y BAUZÁ MARTORELL, F.J., “Convenios con particulares: límites entre contrato, convenio y subvención”, Revista General de Derecho Administrativo, núm. 48, 2018.

188. Aunque, como dijimos, no vamos a entrar en estas cuestiones generales, los convenios de transición justa podrían calificarse, siguiendo la terminología acuñada por RODRÍGUEZ DE SANTIAGO, J.M., Los convenios entre Administraciones Públicas, op. cit., pp. 95 y ss. y 339, como convenios administrativos “de naturaleza contractual”, en contraposición a los que esconden una norma con un procedimiento de elaboración especial o un acto unilateral necesitado de aceptación. Y, por su objeto, como “convenios de colaboración en sentido estricto”, pp. 143 y ss., como expresión del principio general de cooperación entre Administraciones públicas, frente a las otras variantes que identifica el autor (de competencias, normativos y de creación de órganos u organizaciones mixtas).

189. Disposición final decimocuarta (título competencial) de la Ley 40/2015. Fundamento confirmado por la STC 132/2018, de 13 de diciembre (FFJJ 7 y 8).

190. Disposición final decimotercera (títulos competenciales) de la LCCTE.

191. Pues, según doctrina constitucional, las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas (art. 149.1.18 CE) pueden incluir especialidades sectoriales y venir contenidas en leyes diferentes. En este sentido, entre otras, la STC 96/2020, de 21 de julio, sobre el deslinde de montes públicos (FJ 3).

192. Sobre los convenios “mixtos” o interadministrativos con participación de sujetos privados, vid., MARTÍN HUERTA, P., Los convenios interadministrativos, Instituto Nacional de Administración pública, Madrid, 2000, pp. 91 y ss.; y PASCUAL GARCÍA, J., Convenios de colaboración entre Administraciones públicas y convenios con administrados, Boletín Oficial del Estado, Madrid, 2012, pp. 60 y 61.

193. En este sentido, TOSCANO GIL, F., “La nueva regulación de los convenios administrativos en la Ley 40/2015 de régimen jurídico del sector público”, op. cit., p. 26.

194. Estrategia (p. 42): “En aquellos territorios donde la transición energética y ecológica pueda poner en dificultades a las empresas y actividades económicas se establecerán Convenios de Transición Justa que propongan un plan de acción territorial integral basado en los objetivos y criterios de la Estrategia de Transición Justa” (la cursiva es nuestra).

195. Así, por eje., en la Comunidad Valenciana: planes de acción territorial de carácter sectorial o integrado (arts. 16 y ss. de la Ley 5/2014, de 25 de julio, de Ordenación del Territorio, Urbanismo y Paisaje).

196. STC 61/1997, de 20 de marzo, sobre el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 (FJ 22).

197. Cabe, pensar, por eje., conforme avance el proceso de transición, en las centrales térmicas de ciclo combinado (gas natural), nuevas centrales nucleares, etc.

198. Así se señala en el documento “Todo lo que necesitas saber sobre los convenios de Transición Justa”, disponible en la página web del Ministerio para la transición ecológica (https://www.miteco.gob.es/es/transicion-justa/default.aspx), al que luego haremos una referencia más amplia: “para las líneas de ayuda que se generarán específicamente para los Convenios, los criterios de selección se basarán en la creación de empleo (con especial atención a mujeres, jóvenes, mayores de 45 años, discapacitados o en situación de vulnerabilidad)” (la cursiva es nuestra).

199. Así lo reconoce, por eje., pensando en el sector turístico, MARTÍNEZ CAMARERO, C., “Transición justa y reconversión turística”, Daphnia, núm. 69, 2020: “este mecanismo [los convenios de transición justa] está más pensado para el cierre de instalaciones mineras, centrales térmicas o nucleares que para abordar cambios más estructurales en amplias zonas del territorio” (http://www.daphnia.es/revista/69/articulo/1322/Transicion-justa-y-reconversion-turistica). Y lo mismo cabría decir, por eje., del transporte por carretera, del sector aeronáutico, etc.

200. Vid., supra, apartado V.

201. Cabe recordar que se rechazó una enmienda del Grupo Parlamentario vasco (la núm. 335) dirigida a establecer una regulación “neutra” de esta clase de convenios, abiertos indistintamente a la firma por la Administración General del Estado o las Administraciones autonómicas.

202. Así, en el “Primer borrador de documento para la elaboración del anteproyecto de ley del cambio climático y transición ecológica de la Comunitat Valenciana”, de 26 de mayo de 2020 [art. 80.4: “En el marco de la Estrategia Valenciana de Transición Justa (…) se podrán suscribir convenios entre la Generalitat Valenciana, y las entidades locales de áreas geográficas vulnerables…”].

203. Vid., infra, apartado VII.5.2.

204. Como vimos, supra, apartado VII.2.2, en el modelo francés se distingue formalmente entre el “contrato” (interadministrativo) y la “carta de compromiso” (por parte de sujetos privados).

205. Como trámite preceptivo de alcance propiamente general (y básico) se encuentra únicamente la aportación de una memoria justificativa (art. 50.1), y ya con referencia exclusiva a la parte del procedimiento concerniente a la Administración General del Estado (art. 50.2), la necesidad de recabar una serie de informes (de los servicios jurídicos, los exigidos en su caso por la normativa sectorial aplicable, y del Ministerio de Política Territorial y Función Pública en ciertos supuestos), así como la autorización previa del Ministerio de Hacienda también en determinados casos.

206. Estrategia de 2019, “Metodología de elaboración de los convenios de transición justa. Participación e innovación social” (pp. 45 y 46).

207. Estrategia (pp. 45 y 46).

208. Página web del Ministerio para la transición ecológica y el reto demográfico, apartado “transición justa” (https://www.miteco.gob.es/es/transicion-justa/default.aspx), que incluye, entre otros, los documentos “Todo lo que necesitas saber sobre los convenios de Transición Justa” y “Convenios de Transición Justa. Actualización noviembre 2020”, particularmente útiles.

209. “Acuerdo marco para una transición justa de la minería del carbón y desarrollo sostenible de las comarcas mineras para el periodo 2019-2027”, de 24 de octubre de 2018, suscrito entre el Ministerio para la Transición Ecológica, la patronal del sector (Carbunión) y los sindicatos UGT, CCOO y USO; y “Acuerdo por una transición energética justa para centrales térmicas en cierre: el empleo, la industria y los territorios”, de 17 de abril de 2020 y 24 de marzo de 2021, suscrito entre los Ministerio para la Transición Ecológica y de Trabajo y Economía Social, las empresas propietarias de las centrales térmicas de carbón en España, y las organizaciones sindicales UGT FICA y CCOO Industria.

210. Así, el Acuerdo de la minería del carbón (apartado 7) y el de las centrales térmicas (apartado 3).

211. Acuerdo de las centrales térmicas (apartado 3): “El presente acuerdo no tiene la consideración de convenio, recogida en el artículo 47 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, no siendo de aplicación lo recogido en el Capítulo VI del Título Preliminar de dicha ley”.

212. “No tienen la consideración de convenios, los Protocolos Generales de Actuación o instrumentos similares que comporten meras declaraciones de intención de contenido general o que expresen la voluntad de las Administraciones y partes suscriptoras para actuar con un objetivo común, siempre que no supongan la formalización de compromisos jurídicos concretos y exigibles”.

213. Informe del Tribunal de Cuentas núm. 1.363, de 30 de enero de 2020, ya citado (p. 37): “Las características de los planes del carbón encajan en la definición de Protocolos

Generales acordados con los agentes sociales, al tratarse de instrumentos de gestión de carácter programático o protocolos sin valor vinculante por sí mismos”.

214. Así, CRUZ VILLALÓN, J., “Caracterización de la concertación social en España”, Crónica Jurídica Hispalense: Revista de la Facultad de Derecho (Universidad de Sevilla), núm. 4, 2006, pp. 341-372, y un resumen en: Gaceta sindical: reflexión y debate, núm. 7, 2006, pp. 21-38, para quien la concertación social desempeña múltiples funciones, entre ellas, la de “instrumento de ‘legitimación reforzada socialmente’ de la acción de Gobierno, aun en el ámbito del soft law, sin carácter vinculante”.

215. Sí informal, mediante actos en las respectivas zonas con participación de representantes del Ministerio al más alto nivel. Notas de prensa del Ministerio para la Transición Ecológica de los días 14 (para Asturias), 15 (para Castilla y León) y 21 de octubre de 2019 (para Aragón), disponibles en la página web del Ministerio (https://www.miteco.gob.es/es/transicion-justa/default.aspx).

216. Estatuto del Instituto para la Transición Justa, O.A., aprobado por Real Decreto 179/2021, de 23 de marzo [art. 4 c)]. Aunque en la práctica parece venir contando para su realización con la asistencia de la empresa pública Tragsatec, lo que puede ser revelador de que se mantiene la infradotación de personal del Instituto, insuficiente para llevar a cabo de manera satisfactoria todas las tareas de su competencia, denunciada por el Tribunal de Cuentas en el Informe ya citado núm. 1.363, de 30 de enero de 2020.

217. Art. 78 de la Ley 66/1997, y art. 5 del Estatuto del Instituto.

218. Vid. el documento “Delimitación de los Convenios de Transición Justa. Resumen ejecutivo”, disponible en la página web del Ministerio (https://www.miteco.gob.es/es/transicion-justa/default.aspx), y el ya citado, “Convenios de Transición Justa. Actualización noviembre 2020”. De acuerdo con esta información, se han delimitado, por el momento, los ámbitos territoriales de diez convenios [Andalucía (2): Carboneras y Puente Nuevo; Asturias (3): Suroccidente, Nalón y Caudal; Castilla y León (3): La Robla, Guardo-Velilla y Bierzo-Laciana; Galicia (1): Meirama; y Aragón (1): Andorra-Comarcas mineras] y hay otros cuatro en perspectiva [Andalucía (1): Los Barrios; Galicia (1): As Pontes; Castilla y León (1): Garoña; y Castilla La Mancha (1): Zorita]. De un tiempo a esta parte, y así parece que va a ser en el futuro, la información sobre la marcha de los convenios (y en general sobre la transición justa) ya no se actualiza en la propia página web del Ministerio, sino en la del Instituto para la transición justa (https://www.transicionjusta.gob.es/Convenios_transicion_justa/procesos_en_marcha-ides-idweb.asp). Pues bien, de esta información más actualizada se desprende que (a junio de 2021) ya se había llevado también la delimitación de los ámbitos territoriales de los convenios de As Pontes, Garoña y Zorita.

219. Así lo explica el documento “Todo lo que necesitas saber sobre los convenios de Transición Justa”, que señala que los convenios de transición justa se enmarcan en el Plan de Acción Urgente 2019-2021 de la Estrategia y responden a impactos recientes, y que no se debe confundir la delimitación del ámbito geográfico de aplicación de los convenios con la zonificación de otras ayudas para la reactivación de comarcas mineras, que se mantiene de forma independientemente.

220. Ya se han hecho públicos, en la página web del Instituto para la transición justa (https://www.transicionjusta.gob.es/Convenios_transicion_justa/procesos_en_marcha-ides-idweb.asp), una vez concluidos los procesos de participación pública de algunos convenios, los documentos definitivos de caracterización y diagnóstico de los territorios afectados, mucho más detallados que los iniciales, y que incorporan los elementos de juicio aportados en el proceso de participación pública. Sirva de ejemplo el relativo al convenio de transición justa de Aragón, fechado en octubre de 2020, aunque dado a conocer bastante más tarde, que consta de 139 páginas, frente a las escasas 36 del documento inicial.

221. Vid., a título de ejemplo, el “Protocolo general de actuación entre el Ministerio para la transición ecológica y el reto demográfico, el Departamento de industria, competitividad y desarrollo empresarial del Gobierno de Aragón y la Federación española de municipios y provincias, para el desarrollo del proceso participativo de diseño de un convenio de transición justa de Aragón”, de 22 de mayo de 2020.

222. Así, en la cláusula octava (naturaleza jurídica) del Protocolo General relativo a Aragón se dice: “Este Protocolo General de Actuación no tiene la consideración de convenio, según lo dispuesto en el artículo 47.1, párrafo segundo, de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público”. Pero la cláusula novena (orden jurisdiccional) señala que: “Las controversias que pudieran surgir sobre la interpretación, modificación, resolución y efectos del presente Protocolo se resolverán de forma amistosa entre las partes, dentro de la Comisión de Seguimiento, agotando todas las formas posibles de conciliación para llegar a un acuerdo. En su defecto, serán competentes para conocer las cuestiones litigiosas los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo” (las cursivas son nuestras).

223. A tenor de la única información disponible hasta hace poco, la presente en la página web del Ministerio, se sabía que los procesos de participación ya habían concluido en algunos casos, pero no se habían hecho públicos todavía sus resultados.

224. Página web del Instituto para la transición justa (https://www.transicionjusta.gob.es/Convenios_transicion_justa/procesos_en_marcha-ides-idweb.asp).

225. Sirva de ejemplo, como venimos haciendo a estos efectos (que me disculpe el lector, pero nací en Teruel), el Informe (en este caso, preliminar, que se elevará definitivo tras la celebración de las mencionadas “jornadas técnicas”) del proceso de participación pública del Convenio de Transición Justa de Aragón, fechado en julio de 2020, pero dado a conocer, como ya nos consta, mucho más tarde. Se informa en él: (1) que el proceso de participación pública se inició en febrero de 2020 y concluyó (debido al Covid) en junio de 2020; (2) que inicialmente se identificaron 94 agentes interesados (representativos de todos los sectores de la sociedad de las comarcas aragonesas afectadas por los cierres: empresas, asociaciones empresariales, sindicatos, ayuntamientos, fundaciones, asociaciones, organizaciones educativas y de investigación, etc.), a los que se invitó a participar (con remisión del documento inicial de diagnóstico y del cuestionario ya mencionados), aunque finalmente esa lista se amplió a 107; (3) que del total de agentes consultados, 73 (es decir, un 58%) participaron en el proceso; y (4) que, junto a más de 70 aportaciones para completar y matizar el diagnóstico final del territorio, se presentaron un total de 114 propuestas de proyectos, aunque de este aspecto crucial nos ocuparemos más adelante (infra, apartado 6.2).

226. Así lo señala el documento “Todo lo que necesitas saber sobre los convenios de Transición Justa”: “A fin de seleccionar las inversiones y proyectos adecuados para el desarrollo del territorio, estos serán evaluados para determinar su viabilidad, sostenibilidad e idoneidad para el territorio, y serán seleccionados en base a unos criterios claros”.

227. TOSCANO GIL, F., “La nueva regulación de los convenios administrativos en la Ley 40/2015 de régimen jurídico del sector público”, op. cit., apunta con razón el carácter no básico de este tipo de previsiones exclusivamente referidas a la Administración General del Estado (p. 21) y el discutible condicionamiento de la eficacia de los convenios a esa inscripción (p. 34). No obstante, RODRÍGUEZ DE SANTIAGO, J.M., Los convenios entre Administraciones Públicas, op. cit., pp. 390 y ss., ya trazaba una distinción razonable entre la eficacia “formal o interna” que deriva de la suscripción y que vincula “a las partes a un comportamiento conforme a las exigencias de la buena fe”, de la eficacia “práctica o externa”, que puede venir condicionada por la ley, como ahora lo está, al cumplimiento de otros requisitos; que hace suya también PASCUAL GARCÍA, J., “La regulación de los convenios administrativos en la Ley de régimen jurídico del sector público”, Revista Española de Control Externo, vol. XVIII, núm. 54 (Septiembre 2016), pp. 157-186 (p. 180).

228. Ocho tipos de indicaciones que versan sobre los sujetos, la competencia, el objeto del convenio, las obligaciones y compromisos asumidos por cada una de las partes, las consecuencias en caso de incumplimiento, los mecanismos de seguimiento, vigilancia y control, el régimen de modificación y el plazo de vigencia del convenio.

229. Vid., supra, apartado IV.4.

230. Vid., supra, apartado VII.2.

231. Así, según la Estrategia: “Los convenios podrán incluir la propuesta de apoyo a uno o varios proyectos tractor, sean iniciativas públicas, privadas, de economía social, que impulsen la transformación a través de la innovación. Los convenios asimismo podrán incluir el apoyo, la puesta en marcha o el refuerzo de iniciativas empresariales más pequeñas que conformen junto a los proyectos tractores, un plan de desarrollo y especialización territorial coherente y sostenible” (p. 43); y “Los convenios evaluarán y fijarán el apoyo financiero necesario para desarrollar los proyectos que se incorporen en el mismo. Una vez evaluadas las necesidades específicas de apoyo financiero de cada convenio se concretarán cuantías y herramientas a utilizar. Los convenios ofrecerán un acceso asistido y todo lo ágil que sea posible a ventanas de apoyo financiero disponible…” (p. 44) (las cursivas son nuestras).

232. Con más claridad, si cabe, lo expresa el documento ya mencionado “Todo lo que necesitas saber sobre los convenios de Transición Justa”: “Los Convenios de transición justa no comprometen unos fondos determinados para cada territorio (…) los Convenios pretenden definir inversiones y proyectos concretos para cada territorio en línea con el contexto socioeconómico específico, los recursos endógenos y la senda de desarrollo local definida con la participación de los distintos agentes económicos y sociales de cada territorio. Así pues, en función de los distintos proyectos seleccionados para cada territorio, los Convenios apoyarán el desarrollo de los mismos cuando sea necesario a través de acceso a las líneas de apoyo financiero de la Administración, asistencia técnica para ventanas de financiación europea u otra, priorización en líneas de ayudas existentes a través de puntuación adicional, o a través herramientas de política energética, como las subastas específicas de renovables”.

233. Estrategia (p. 44), distinguiendo entre: (1) las de “apoyo técnico y jurídico” (acompañamiento técnico especializado y continuo a los proyectos, apoyo integral a los trabajadores de la zona para dotarlos de la formación profesional, los servicios de empleo y la protección social oportuna, y difusión y visibilización de los convenios, facilitando el intercambio de buenas prácticas y mejorando las posibilidades de mercado de los productos y servicios de las actividades empresariales de los territorios); (2) las de “apoyo financiero” (acceso asistido y todo lo ágil que sea posible a ventanas de apoyo financiero disponible en las diferentes instituciones y organismos de la AGE, y para ventanas de financiación europea como el Mecanismo de Transición Justa, y posible priorización en las diferentes líneas de ayudas existentes o que se puedan convocar para proyectos que se desarrollen en zonas en transición y/o zonas en depresión demográfica, otorgándoles una puntuación adicional vinculada a la localización); y (3) las de “política energética” (celebración de subastas específicas de energías renovables para estos territorios).

234. Estrategia (pp. 55 a 57): (1) propias de los convenios de transición justa (acceso asistido y todo lo ágil que sea posible a ventanas de apoyo financiero disponible en las diferentes instituciones y organismos de la AGE, acceso prioritario a una parte o a la totalidad de la capacidad de evacuación eléctrica, así como el acceso prioritario al uso del agua objeto de concesiones, celebración de subastas específicas de renovables para estos territorios, establecimiento en las bases reguladoras de subvenciones otorgadas en concurrencia de criterios de priorización o de valoración que puedan beneficiar a los territorios en transición justa, y selección de proyectos para presentar al Mecanismo de Transición Justa de la UE); y (2) complementarias (solicitar a las empresas que requieran el cierre de sus instalaciones un plan de reactivación, creación de una bolsa de trabajo de trabajadores excedentes de empresas mineras y auxiliares para garantizar oportunidades de empleo para los mismos, plan de restauración de minas para asegurar la restauración ambiental y social de las zonas degradadas por la minería y el mantenimiento del empleo local, en particular de trabajadores excedentarios de empresas mineras y auxiliares, etc.).

235. Recordemos que la firma de los convenios (del Plan de acción urgente) estaba previsto que se produjera entre mayo y septiembre de 2020.

236. Unos seis meses de tramitación. Vid., supra, apartado VII.2.2.

237. Vid., en este sentido, la larga serie de convocatorias y adjudicaciones recientes de ayudas que aparece en la página web del Instituto para la transición justa (https://www.transicionjusta.gob.es/) en beneficio o con puntuación adicional para las comarcas que están elaborando los convenios.

238. Estrategia (p. 43): “Las nuevas actividades impulsadas dentro de los Convenios de Transición Justa deben incorporar de manera prioritaria proyectos que aceleren la transición ecológica: la energía renovable y la eficiencia energética, la movilidad sostenible, la rehabilitación de edificios, la economía circular, la eco-innovación, la restauración de ecosistemas, la biodiversidad, la adaptación al cambio climático, la agricultura y ganadería ambientalmente sostenible (como la agricultura ecológica o de secano o la ganadería exten-siva) y el turismo sostenible, entre otros, aunque se contemplarán otros nichos de empleo particularmente interesantes para las zonas afectadas” (las cursivas son nuestras).

239. En la página web del Instituto para la transición justa (https://www.transicionjusta.gob.es/Convenios_transicion_justa/procesos_en_marcha-ides-idweb.asp).

240. Sirva, de nuevo, a título de ejemplo, el Informe preliminar del proceso de participación pública del Convenio de Transición Justa de Aragón, de julio de 2020, que da cuenta de la presentación de un total de 114 propuestas de proyectos (desde ideas pendientes de desarrollar hasta proyectos maduros) clasificables en dos grandes grupos: productivos, cuya finalidad principal es la generación de empleo y riqueza en el territorio, y dotacionales, para la mejora de los servicios públicos y de infraestructuras del territorio. Dentro de los primeros (que se consideran los más ajustados a la finalidad de estos convenios) destacarían los relativos al turismo rural (a través de la puesta en valor del paraje aragonés, activos naturales y culturales de la región), y después los relativos al sector industrial y agroalimentario y al desarrollo de energías renovables (p. 2). Una conclusión que extrae el propio Informe de las respuestas presentadas al cuestionario (pp. 45 y 46) me parece especialmente reveladora de la índole de los problemas y de las dificultades para su solución: “En definitiva, una gran parte de los encuestados opinan que la alternativa de sustitución del carbón por energías renovables (eólica o solar) no parece suficiente para la creación de empleo y fijación de la población y que, en realidad, el futuro de la zona, además de la mejora de comunicaciones terrestres y telemáticas, pasa por un impulso del sector primario, por la transformación de productos agroalimentarios y materias primas, por la conservación y puesta en valor del patrimonio cultural y medioambiental y su promoción a través del turismo y por la mejora de los equipamientos y servicios sociales” (las cursivas son nuestras).

241. “El Convenio de Transición Justa no llegará hasta un año después del cierre térmico”, Diario de Teruel, de enero de 2021: “Endesa proyecta también una macroplanta solar y eólica en Andorra y su entorno, aunque para ello necesita que el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico le adjudique el nudo de conexión Mudéjar tras el pertinente concurso público”.

242. Vid., supra, apartado III.4.

243. Documento “Todo lo que necesitas saber sobre los convenios de Transición Justa”: “el Marco Estratégico de Energía y Clima y la Estrategia de Transición Justa son anteriores a la definición y presentación del Pacto Verde Europeo (European Green Deal) y el Fondo de Transición Justa de la Comisión Europea, y anticipan en parte sus contenidos. Las zonas elegibles para la concesión de ayudas del Fondo de Transición Justa se recogerán en los Planes Territoriales de Transición Justa que los Estados miembro deben remitir a la Comisión Europea. La metodología y delimitación de los Convenios es anterior a la definición de estos Planes Territoriales de Transición Justa, y aunque servirán de trabajo anticipado para los mismos (en diagnóstico e identificación de proyectos que faciliten la absorción de fondos europeos por los territorios), no tienen por qué coincidir en su zonificación con el ámbito geográfico de aplicación de los CTJ o en otros elementos. En cualquier caso, los CTJ anticiparán parte del trabajo, contribuirán y facilitarán el éxito de los Planes Territoriales de Transición Justa del fondo europeo, pero serán herramientas diferentes”.

244. La STC 132/2018, de 13 de diciembre de 2018, en el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno de la Generalitat de Cataluña en relación con diversos preceptos de la Ley 40/2015, confirmó (FJ 7) el carácter básico de la duración de la prórroga de los convenios por un periodo de hasta cuatro años adicionales [art. 49 h) 2.° y Disposición adicional octava, apartado primero], al amparo del art. 149.1.18 CE.

245. Vid., supra, apartado VII.2.

246. La Estrategia (p. 46) habla de indicadores.

247. No se concretan estos mecanismos de seguimiento, cuyo reflejo en todo convenio constituye, por lo demás, una exigencia básica [art. 49, letra f) LRJSP], y que pueden consistir en las habituales Comisiones mixtas. La Estrategia de 2019 (p. 46) añade, a este respecto, la obligación del Instituto de transición justa de elaborar memorias anuales del seguimiento de los convenios y de darlas a conocer a través de su página web, a lo que también se refiere su Estatuto (art. 7).

248. Así, por eje.: el “Convenio entre el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, ENDESA y ENEL Green Power España, S.L.U., para el desarrollo del Proyecto de Inventario Nacional de Daños de Seca” (BOE núm. 339, de 29 de diciembre de 2020), cláusula undécima; o el “Convenio entre el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, la Confederación Hidrográfica del Tajo, O.A. y Naturgy Generación S.L.U., para realizar actuaciones necesarias para el mantenimiento no ordinario del embalse de La Bujeda” (BOE núm. 120, de 20 de mayo de 2021), cláusula decimotercera.

249. Así, por eje., la STS de 18 de febrero de 2019 (núm. recurso 3509/2017), que entiende que la falta de firma de la modificación de un convenio (también en este caso por el Presidente del Instituto para la reestructuración de la minería del carbón y desarrollo alternativo de las comarcas mineras, con vistas a la ampliación del plazo concedido a un Ayuntamiento para la ejecución del proyecto subvencionado) no es una simple inactividad (material) que justifique el empleo del cauce de impugnación previsto en el art. 29 LJCA, por no ser (pese a haberse tramitado el procedimiento de modificación y existir informes favorables) un “acto debido” o un “mero acto formal”, sino expresivo de la decisión del órgano competente para suscribirlo, por lo que debe ser combatida por la vía del silencio administrativo (FJ 4). Vid., en general, sobre este tema, RODRÍGUEZ DE SANTIAGO, J.M., Los convenios entre Administraciones Públicas, op. cit., pp. 401 y ss.

250. Para GONZÁLEZ-ANTÓN ÁLVAREZ, C., Los convenios interadministrativos de los entes locales, Editorial jurídica RDU, Madrid, 2002: “Esta presencia de sujetos de Derecho privado en un convenio interadministrativo complica sustancialmente el régimen jurídico del mismo, pues se deberá aplicar el Derecho privado no sólo a todo lo relativo a la formación de la voluntad de celebrar el convenio de esos particulares, sino también a las reclamaciones y demandas que pudieran suscitarse por conflictos o incumplimientos, tanto de orden interno, es decir, entre las partes del convenio, como en las posibles reclamaciones de terceros afectados por el incumplimiento del convenio”. En cambio, SÁNCHEZ SÁEZ, A.J., Los convenios administrativos para la protección ambiental, Instituto Andaluz de Administración Pública, Sevilla, 2004, pp. 234, parece entender siempre competente la jurisdicción contencioso-administrativa.

251. A falta de esa previsión legal, cabrían dos soluciones: o bien reconducir este tipo de demandas al ámbito de la jurisdicción civil (por su carácter residual); o bien entender que, por analogía con la regulación de los contratos administrativos, en materia de convenios administrativos la Administración dispone también de potestad de autotutela, lo que eliminaría de raíz, como es lógico, la eventualidad de un posible pleito promovido por la Administración frente al sujeto de Derecho privado, trasladando en todo caso a éste la carga de demandar. Parece abogar por esto último, BAUZÁ MARTORELL, F.J., “Convenios con particulares: límites entre contrato, convenio y subvención”, Revista General de Derecho Administrativo, núm. 48, 2018.

252. La enmienda núm. 183 (Grupos Parlamentarios Socialista y Confederal de Unidas Podemos).

253. Simplemente se aludía a las exigencias de la Decisión 2010/787/UE del Consejo, de 10 de diciembre de 2010. No obstante, en el Preámbulo del texto remitido al Senado se añadió otra explicación (que se mantiene en el Preámbulo de la ley, apartado IV) tampoco demasiado sincera: “Por último, como señal clara de coherencia con la senda de descarbonización de nuestro país, se regula el cese de la producción de carbón nacional”.

254. Ecologistas en Acción de Asturias, “Incumplimiento del Plan de Cierre de Minas”, de 24 de agosto de 2020 (https://www.ecologistasenaccion.org/150698/incumplimiento-del-plan-de-cierre-de-minas/).

255. Arts. 9 y 10 y Disposición transitoria segunda de la ley.

256. Posiblemente ahí puede estar el motivo de discusión de algunos de esos supuestos incumplimientos, si se trata o no de “unidades de producción” incluidas en el plan de cierre.

257. El art. 9.2 LCCTE se refiere expresamente, en relación con las concesiones de explotación de hidrocarburos vigentes, a su “potencial de reconversión de sus instalaciones o de su ubicación para otros usos del subsuelo, incluida la energía geotérmica, o para otras actividades económicas, en particular, el establecimiento de energías renovables”.

258. Vid, por eje., entre otros, CUETO ALONSO, G.J., “Reutilización turística del patrimonio minero de Cantabria”, Cuadernos de Turismo, núm. 23, 2009, pp. 69 y ss.

259. Existe, por ello, otra política de más amplio espectro en la materia. Vid., al respecto, entre otras referencias, las Directrices Generales de la Estrategia Nacional frente al Reto Demográfico, aprobadas por el Consejo de Ministros el 29 de marzo de 2019.

260. Aliaga, población turolense cercana a Andorra, cuya central térmica de carbón (que entró en funcionamiento en 1952 y llegó a ser la mayor de España) cerró en 1982, pasó de tener unos 2.500 habitantes a los 300 que tiene en la actualidad.

261. Baste recordar el Informe preliminar del proceso de participación pública del Convenio de Transición Justa de Aragón, de julio de 2020, ya citado, en el que se reconoce que “una gran parte de los encuestados opinan que la alternativa de sustitución del carbón por energías renovables (eólica o solar) no parece suficiente para la creación de empleo y fijación de la población…”.

262. Existen numerosos estudios sobre experiencias comparadas en materia de transición justa. Baste citar aquí uno, perteneciente a la siempre atractiva serie de trabajo de la división alemana del Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF), DE GRANDPRÉ, J. (coord.), Just Transition to climate neutrality. Doing right by the regions, WWF Germany, Berlín, 2020 (37 páginas), que hace un estudio comparativo de la transición (ya concluida o en marcha) de cuatro regiones mineras europeas (la cuenca del Ruhr en Alemania, Silesia en Polonia, Macedonia occidental en Grecia y el suroeste de Bulgaria). Los problemas de cada una de estas regiones y sus respectivos países (y lo mismo valdría decir de las nuestras) son por supuesto dispares, como así se reconoce en el estudio, y las soluciones no pueden ser pues siempre las mismas. Pero, aparte de enfatizar la conveniencia de tener presente la opinión de los agentes de los respectivos territorios, a lo que, como hemos visto, responde también por fortuna el diseño de nuestra reciente Ley de cambio climático y transición energética, hay en el estudio algunas observaciones sobre la experiencia de la cuenca del Ruhr (en la que el cierre de las últimas explotaciones mineras se produjo, como en nuestro país, en 2018, tras una larga y costosa transición de varias décadas) que me han llamado la atención, en particular, la relativa a que lo que se demostró más útil a la largo plazo fue la creación (a mediados de los 60) de una Universidad en la región, de la que hasta entonces carecía, y de buenas infraestructuras públicas de transporte (carreteras, etc.), es decir, “instituciones educativas e infraestructuras, junto con la preservación de la identidad cultural [protección y puesta en valor del patrimonio industrial], como parte importante de la solución” (pp. 17-21).