Читать книгу Derecho y energías renovables - Germán Valencia Martín - Страница 106

No existen dudas ni vacilaciones, tampoco existen apreciaciones críticas que denoten incertidumbres, incertezas o dificultades severas58 ni sobre los medios ni sobre los resultados, antes bien el legislador comunitario muestra un convencimiento absoluto de la bondad de su ideario y por ello reclama la mayor diligencia (es reiterada la urgencia mediante términos como “lograr una rápida difusión”, “debe acelerarse el desarrollo de proyectos”), y la simplificación y agilización de los procedimientos administrativos para su implantación, incluida la mejora de la regulación estatal aplicable a las instalaciones y redes conexas.

Es evidente que tantos y tan exigentes objetivos son de compleja consecución ya por dificultades intrínsecas u objetivas o por otras causas, recordando a este nivel general que ya la Comunicación de la Comisión de 16 de febrero de 2001, advertía de que el crecimiento continuo del consumo interior bruto de energía supone un obstáculo adicional para lograr los principales objetivos. Entre las razones de esas dificultades está, desde una perspectiva estructural, la cuestión de la planificación territorial de esas instalaciones y desde una perspectiva funcional, la aceptación social, cuestión ésta que demanda mucho más que pedagogía para que en sociedades, descreídas con todos esos reales o potencias beneficios y ventajas, participe de forma activa y convencida en la elaboración de las políticas y estrategias a largo plazo necesarias para el desarrollo sobre el terreno de los ingentes proyectos a implantar.

Es significativa la escasa atención que el legislador comunitario muestra en relación con la problemática de la planificación territorial, pese a su trascendental relevancia para acomodar todas las implicaciones de esta naturaleza con sus diferencias cualitativas y cuantitativas respecto de las energías convencionales, y satisfacer todos los requerimientos que como mandatos se imponen cumplir a los Estados. Contrasta, de forma llamativa, la dedicación prestada a la configuración del sistema energético, tomando en consideración los problemas y las soluciones técnicas al respecto, con la ofrecida respecto a la planificación territorial en su distribución territorial, tanto en la ocupación de suelo para la instalación de las plantas generadoras como en orden a la finalidad de distribución, transporte y almacenamiento. Los ambiciosos objetivos que como compromisos ha adoptado la UE para incrementar masivamente y con perentoria urgencia la diversificación de las formas de producción y aprovisionamiento, apenas merecen puntuales prescripciones. Limitadas a:

– Requerir que en la planificación de la infraestructura necesaria para la producción de electricidad a partir de fuentes renovables tengan en cuenta las políticas relativas a la participación de quienes se vean afectados por los proyectos, en particular la población local. Cuestión que no deja de ser obvia en cualquier instrumento destinado a adoptar políticas y estrategias públicas que, como sabemos requieren en su elaboración de la participación de la sociedad civil, y que en el caso se refiere a los planes de acción nacionales.

– Subrayar su gran utilidad general desde el punto de vista sostenible y del medio ambiente, exigiendo a los Estados, tener en cuenta la contribución de las mismas al logro de los objetivos en materia de medio ambiente y cambio climático, por contraposición en particular a las instalaciones de energía no renovable. Lo que en realidad se traduce en tener en cuenta durante los procedimientos de evaluación, planificación o concesión de licencias a las instalaciones de renovables la legislación medioambiental comunitaria (como la relativa a los espacios naturales) y al tiempo valorar la contribución que aportan esas energías a la consecución de dichos objetivos, comparándolos con las instalaciones de no renovables, sobre la base de determinar que, con carácter general, los proyectos de energía renovable no pueden ser clasificados bajo la categoría de instalaciones con alto riesgo para la salud59.

Como precisa la actual Directiva 2019/944, los Estados miembros deben coordinar y definir claramente los procedimientos de autorización, certificación y concesión de licencias, incluyendo la planificación espacial, debiendo fijar criterios objetivos, transparentes y no discriminatorios. Estableciendo así, por ejemplo, en los procedimientos de autorización para nuevas instalaciones de generación (art. 8) que deben fijar criterios apropiados, tomando en consideración, entre otros elementos, la ordenación del territorio y la elección de los emplazamientos.

Más determinantes son las previsiones dedicadas a las infraestructuras energéticas transeuropeas (RTE-E) en la actualidad recogidas en el Reglamento 347/2013. Esta norma dictada el amparo del art. 172 del TFUE, que establece una única autoridad nacional competente (art. 8), enfatiza precisamente la planificación territorial, al imponer el deber de coordinar la planificación y la ejecución de los proyectos de interés común de la Unión en materia de infraestructuras de energía, de transportes y de telecomunicaciones con el fin de generar sinergias siempre que ello tenga sentido en la perspectiva de la economía en general o desde los puntos de vista técnico, medioambiental o de la planificación territorial, y teniendo debidamente en cuenta los aspectos de seguridad pertinentes. A esos efectos se posibilita privilegiar, en la planificación de dichas redes transeuropeas, la integración de las mismas, a fin de garantizar que se utiliza el mínimo posible de terreno y asegurar, cuando sea posible, la reutilización de rutas existentes o en desuso, con objeto de reducir al mínimo las repercusiones sociales, económicas, ambientales y financieras negativas (C.27). Por otra parte, se deja a la conveniencia de los Estados miembros, incluir en las decisiones globales decisiones tomadas en el contexto de negociaciones con propietarios del suelo sobre la concesión de acceso a bienes inmuebles, su propiedad o el derecho de utilizarlos; o en la planificación territorial que determina el uso general del suelo en una región determinada e incluye otros proyectos como autopistas, ferrocarriles, edificios y zonas de protección de la naturaleza (C.33)60.

Estas acertadas previsiones y algunas otras similares, son mínimas aunque convenientes para responder a las exigencias de las políticas energética y medio ambiental, no tanto para todas las que demanda la política territorial. En este punto, cualquier observador, aún consciente de que la UE respeta la autonomía institucional de los Estados en esta como en otras materias, se sorprende al comprobar que el derecho analizado prescinde de referir o mencionar siquiera, los documentos más relevantes que en el plano europeo han fijado las líneas base de la ordenación territorial como política pública horizontal e integradora o armonizadora, en tanto destinada a garantizar una adecuada estructura espacial para el desarrollo de las demás políticas sectoriales. Por al menos dos razones, la primera por ser documentos pioneros en prever precisamente que la planificación energética y todas sus demandas han de acomodarse a la planificación territorial y que esta última ha de intentar no sólo compatibilizar sino desarrollar aquélla, y la segunda por contener planteamientos específicos precisamente sobre el desarrollo territorial de las energías renovables.

En efecto, la política territorial en sus formulaciones modernas61, desde la Carta Europea de Ordenación del Territorio, de 20 de mayo de 1983, que la definirá como “la expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de toda la sociedad”, asignándola como objetivo inspiradores comunes: “reducir las desigualdades regionales y alcanzar el desarrollo socioeconómico equilibrado de las regiones, la mejora de la calidad de vida; la gestión responsable de los recursos naturales y la protección del medio ambiente; y la utilización racional del territorio”, propugna integrar los tres elementos caracterizadores del principio de sostenibilidad: el económico, el social y el ambiental62. Elementos que se desarrollan mediante la posterior Estrategia Territorial Europea, Hacia un desarrollo equilibrado y sostenible del territorio de la UE, documento elaborado en Postdam (1999) en el seno de la Conferencia informal de Ministros comunitarios (CEMAT), en el que se incorporan muchos de los planteamientos ya presentes en el Libro Blanco comunitario (1997).

Pese a su naturaleza no vinculante dicho texto tendrá una innegable trascendencia para la política territorial al constituirse “en el marco político para mejorar la cooperación entre las distintas políticas comunitarias con efectos territoriales importantes, entre los Estados miembros, sus regiones y ciudades”63. No puede ser de otra forma ya que dicho documento advertirá de la dimensión territorial o llamado progresivo “efecto territorial” de algunas políticas sectoriales comunitarias (entre las cuales se hallan las energéticas), para llamar la atención sobre la significativa influencia que tienen en cuanto modifican las estructuras y potencialidades territoriales de la economía y la sociedad, haciendo cambiar el modelo de usos del suelo y el paisaje, al margen de afectar a la situación de competitividad o la influencia territorial de una ciudad o región dentro de la estructura económica y territorial europea64.

En ese concreto plano de la integración de las diferentes políticas sectoriales la Estrategia dejará patente que para la política de desarrollo territorial supone un gran reto el poder contribuir a aquellos objetivos comunitarios, y en particular que el Tratado de la Unión obliga a la Comunidad a contribuir al establecimiento y al desarrollo de redes transeuropeas (RTE), entre otros, en el sector de la energía, en el que las medidas a adoptar al respecto ejercen dos importantes efectos territoriales: el de la afectación al uso de suelo para la producción y el transporte de energía, y el de la influencia en la estructurara del territorio induciendo una modificación del comportamiento de los consumidores, por la distribución de energía y las tecnologías de su utilización. Dichas redes, tanto en el ámbito de la electricidad como del gas, afectan sobre todo a la planificación local por el trazado de las conducciones o la construcción de, por ejemplo, centrales eléctricas. A este respecto, puede haber dificultades especialmente en relación con los complejos procedimientos de autorización, los múltiples requisitos técnicos y ambientales, y la aceptación por la población.

Avanza, por ello que en el sector energético, son especialmente prometedoras las energías renovables en tanto se prestan especialmente bien a su distribución mediante sistemas descentralizados de suministro y a soluciones locales más o menos independientes de las redes de distribución, que refuerzan la flexibilidad del sistema y la posibilidad de una oferta de energía económica en las regiones apartadas. Y demanda, lo que resulta especialmente destacable, que es necesario prever anticipadamente los efectos espacialmente diferenciados de las políticas comunitarias, y en ese sentido, recaba de la relevancia cada vez mayor que debe otorgarse a la temprana colaboración entre las políticas sectoriales con efectos sobre el territorio, y la urgencia y necesidad de elaborar mecanismos para reforzar la cooperación dentro de los servicios de la Comisión Europea a fin de garantizar la coherencia territorial de esas políticas. De ahí que fije objetivos de desarrollo territorial a aplicar en las políticas sectoriales, entre otros, en las RTE, y demande la promoción o limitación de zonas territoriales según criterios65.

Entre los múltiples objetivos y opciones políticas presentes en la ETE, ha de subrayarse a nuestros efectos; de una parte, el decidido planteamiento en favor de la utilización del potencial de las energías renovables en las zonas rurales y urbanas teniendo en cuenta las condiciones locales y regionales, en particular el patrimonio natural y cultural; el desarrollo endógeno, diversidad y productividad de las áreas rurales, donde destaca el potencial de las energías renovables de cara a la diversificación económica, la mejora medioambiental, el uso eficiente de los recursos y la posibilidad futura de exportar los excesos de producción; la promoción para aumentar el uso de las energías renovables, con el fin de reducir las emisiones de CO2; y la propuesta a las autoridades regionales y locales de una cooperación más estrecha en materia de desarrollo territorial sostenible, a fin de elaborar estrategias para lograr un desarrollo sostenible de los paisajes rurales y la evaluación de su potencial para la explotación de las energías renovables66.

La explicación que cabe encontrar a esas omisiones, al margen de por no constituir normas comunitarias y haber sido elaboradas a extramuros del derecho comunitario, aunque con su participación, es que en ningún momento, la ordenación territorial ha alcanzado a constituir una política propia competencia de la UE. A ese propósito, el informe elaborado por la Dirección General de Estudios del Parlamento Europeo, titulado La Política Europea de Ordenación del Territorio (1998) significaría la imposibilidad de lograr ese objetivo: “La dimensión jurídica comunitaria de una política europea de ordenación del territorio muestra que tampoco con el Tratado de Amsterdam de 1997 dispondrá la UE en el futuro de competencias expresas y amplias en el ámbito de la ordenación del territorio. El proceso de reforma prosigue el planteamiento seguido ya en el Tratado de Maastricht de extensión puntual en el cuerpo del Tratado de disposiciones referentes a la ordenación del territorio, con lo que se aprecia una tendencia al aumento del margen de maniobra para la intervención propia de la Unión Europea en cuestiones de ordenación. De todos modos, la consagración en el Tratado del principio del ‘desarrollo sostenible’ tiene una importancia no desdeñable para una política europea de ordenación del territorio. A pesar de ello, se mantiene la tensión entre la posición favorable a la incorporación al Tratado de las disposiciones de política de ordenación del territorio y la apreciación de que ya hay suficientes disposiciones contractuales indirectas para este fin”.

Ello explica, como decimos, que antes y después de la reforma de los tratados que darán lugar a los actuales TUE y TFUE, la ordenación del territorio no aparezca como competencia propia y que se mantenga mencionada en el art. 192 (antiguo artículo 175 TCE), esto es, en el Título relativo a las competencias en materia de Medio Ambiente, base jurídica suficiente por lo tanto para, según parece, progresar en la implantación gradual de medidas de una u otra índole con las que tutelar y aun controlar el uso y las actividades sobre el territorio en la dirección ligada al objetivo de sostenibilidad, junto con otras actuaciones no vinculantes pero acordadas a impulso comunitario voluntariamente por y entre los Estados67.

Hasta fechas bien recientes, la realidad es que el despliegue de las energías renovables, con o sin la adecuada previsión anticipada de sus efectos sobre el territorio no ha resultado especialmente problemático según cabe apreciar de los informes comunitarios al respecto, por más que no existan datos concluyentes de que se estén alcanzando todos los objetivos en todos los ámbitos, y particularmente en los socio-económicos. Sin embargo, cierta preocupación al respecto comienza a manifestarse, sea en las referencias genéricas que reflejan las normas cuando reiteran mejorar las disposiciones internas de los Estados para resolver las dificultades que encuentra en la práctica ese despliegue, como sobre todo en ciertos informes. Este es el caso del cuarto Informe de situación en materia de energías renovables COM (2019) 225 final, de 9 de abril de 2019, en el que bajo el genérico título de Obstáculos administrativos, se precisa cómo, además, de haber aumentado, en los últimos años, los obstáculos relacionados con los procedimientos de construcción y planificación, en el sector eléctrico, el desarrollo hacia proyectos más grandes ha generado algunos obstáculos ya que tales proyectos conllevan requisitos adicionales en términos de ordenación territorial y medioambiental. Otro tanto, en el Informe especial del Tribunal de Cuentas Europeo “Energía eólica y solar para generar electricidad: es necesario adoptar medidas significativas para que la UE alcance sus objetivos, 2019”, en el que se afirma rotundamente que diversas limitaciones retrasan las inversiones en esas energías, y en concreto alude al hecho de que las normas sobre ordenación territorial limitan el desarrollo de instalaciones eólicas en dos de los Estados miembros examinados68. El reto –dirá– es que los Estados miembros dispongan de disposiciones sobre ordenación territorial que protejan las zonas urbanas y las reservas naturaleza al tiempo que permitan el despliegue de dichas energías69.

No parece necesario reiterar que esta preocupación irá en aumento en los próximos años, y posiblemente agravada requiera de algunas otras previsiones desde el derecho comunitario.